Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 29.03.2011 w sprawie Potomska i Potomski v. Polska 33949/05 ECHR 2011    Teza: Rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego”, rozumianego jako działania chroniące prawa własności.

Sprawa zawisła przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (Trybunał) z wniosku obywateli polskich, podnoszących zarzut naruszenia przysługującego im prawa własności w wyniku działań polskich władz administracyjnych różnego szczebla. Merytorycznie glosowane orzeczenie Trybunału należy do licznej grupy spraw z zakresu stosowania przepisu art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCZ). Przedmiotowy przepis Protokołu stanowi co następuje: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.” Wykładnia sądowa tego przepisu pozwoliła na sformułowanie jako zasady nadrzędnej zasady ochrony prawa własności. Nadrzędność nie nadaje zasadzie poszanowania prawa własności charakteru absolutnego. Przepis art.1 Protokołu nr 1 statuuje jednocześnie swoiste wyjątki za zasady nadrzędnej w postaci dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. Procesowo rzecz ujmując, Trybunał bada czy zastosowany środek mieści się w granicach zasady dopuszczalności pozbawienia własności lub zasady dopuszczalności kontroli. Jeśli stwierdzi przekroczenie wyznaczonych granic, to uznaje, że państwo naruszyło przepis art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Wnioskodawcy wystąpili do Trybunału w związku z ograniczeniami prawa własności nieruchomości nabytej w 1974, ujętej w ówczesnym planie zagospodarowania jako nieruchomość rolna. W 1987r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, z powodu odnalezienia na przedmiotowej nieruchomości pozostałości po cmentarzu żydowskim, wpisał nieruchomość do rejestru zabytków, informując właścicieli o ograniczeniach wynikających z obowiązującej wówczas ustawy z 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Ograniczenia polegały m.in. na wyłączeniu prawa do dokonywania zmian w nieruchomości bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co skutkowało tym, że właściciele nie mogli wybudować domu na swojej nieruchomości. Od 1988r. trwała wymiana korespondencji pomiędzy wnioskodawcami i szeregiem urzędów na różnych szczeblach. W korespondencji, której charakter prawny określały obowiązujące w latach 1988-2003 ustawy regulujące ochronę zabytków, podział kompetencji miedzy organami administracji państwowej i samorządowej i gospodarowanie nieruchomościami, wnioskodawcy wystąpili o wywłaszczenie ich z przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem lub zamianę na inną nieruchomość, na której mogliby postawić dom. Organy administracji publicznej w swoich odpowiedziach na pisma wnioskodawców wskazywały na uzależnienie wywłaszczenia od znalezienia źródła finansowania odszkodowania oraz wskazały do zamiany dwie nieruchomości bez wyceny wartości, z których żadna nie została zaakceptowana przez wnioskodawców. Ostatecznie w 2005r. Burmistrz Darłowa poinformował wnioskodawców o braku środków w budżecie województwa zachodniopomorskiego, co powoduje niemożność wywłaszczenia, i uznał sprawę za zakończoną. Przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie można uznać za typowy w warunkach polskich. Organ wskazuje na różnego rodzaju przeszkody, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy na korzyść osoby fizycznej. Formułuje również oferty pod adresem strony, które nie mogą być przyjęte w tego względu, iż naruszają autonomiczne wyznaczony interes strony. Wnioskodawcy znaleźli się w szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ obowiązujące na przestrzeni lat 1988-2005 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach i zastępująca ja ustawa z 17.10.2003r o ochronie i konserwacji zabytków z jednej strony nakładały na nich obowiązek zachowania i ochrony przed uszkodzeniami zabytku, z drugiej dopuszczały wywłaszczenie na żądanie organu administracji publicznej (wojewódzkiego konserwatora zabytków) tylko w przypadku, gdy istnieje niebezpieczeństwo nieodwracalnego uszkodzenia zabytku. Aby zatem móc stworzyć warunki dla konserwatora zabytków do wnioskowania o wywłaszczenie, właściciele musieliby podjąć działania naruszające ich obowiązek ochrony zabytku. Naruszenie obowiązku  ochrony wiązałoby się z kolei z odpowiedzialnością administracyjną. Nie można również nie zauważyć, że stan faktyczny zabytku (za zabytek uznano pozostałości po cmentarzu, który został zamknięty w 1970r. decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej działające na podstawie ustawy z 1959 o cmentarzach) był na tle zły, iż dalsze jego pogorszenie byłoby trudne do oceny.  Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, zawarta w art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi o nierównorzędnym traktowaniu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dochodzi do konfliktu interesów. Organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia na korzyść interesu społecznego kosztem interesu strony postępowania, nawet jeśli powodem powstania sytuacji niekorzystnej dla osoby fizycznej jest niespójne i wadliwe faktycznie, ale poprawne formalnie działanie organów administracyjnych. Glosowany wyrok Trybunału zderza się z polską rzeczywistością administracyjną i rozstrzyga na korzyść wnioskodawcy. Z treści uzasadnienia wynika również zupełnie inne, oparte na odmiennej aksjologii, postrzeganie takich kategorii normatywnych jak interes strony, interes społeczny, obowiązek władzy, ochrona prawa własności. Najważniejszą tezą glosowanego wyroku jest sformułowanie pod adresem władz obowiązku działania na rzecz ochrony własności. Tak zakreślony obowiązek władzy publicznej wykracza poza tradycyjne rozumienie tego obowiązku jako zakazu naruszania prawa własności. Zdaniem Trybunału, rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego” rozumianego jako działania chroniące prawa własności. Analogiczny sposób rozumienia obowiązków państwa w ramach ochrony prawa własności Trybunał zastosował we wcześniejszych swoich orzeczeniach w sprawach Öneryildiz v.Turkey (GC)[1], Broniowski v.Poland[2], Plechanow v. Poland[3]. Właściciel ma prawo oczekiwać od władz podjęcia stosownych działań, szczególnie, gdy pozostają one w bezpośrednim związku z efektywnym wykonywaniem z prawa własności. Działalność państwa obejmować powinna również stworzenie mechanizmów prawnych, zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania w sporach z zakresu prawa rzeczowego z elementem administracyjnoprawnym między osobami fizycznymi a organami państwa. W takiej sytuacji należy uwzględnić fakt, że państwa występuje w podwójnej roli wykonawcy uprawnień z zakresu dominium i imperium. Analogiczna teza została już wcześniej sformułowana przez Trybunał w sprawie Anheusen-Busch Inc. v. Portugal[4]. Państwo obciąża również brak mechanizmu prawnego w formie  procedury, umożliwiającej dochodzenia przez nie-publicznego właściciela nieruchomości roszczenia o wywłaszczenie za odszkodowaniem lub wykup nieruchomości. W tej kwestii można nawiązać do orzeczenia Trybunału w sprawie Skibińscy v. Poland[5], w którym brak mechanizmu obrony prawnej przed wywłaszczeniem w nieokreślonym czasie w przyszłości uznano za okoliczność obciążająca państwo. Jest kwestią poza sporem, że obowiązki w zakresie tworzenia mechanizmów prawnych mogą ciążyć wyłącznie na państwie, które jest uprawnione do inicjowania i przeprowadzania procesów normotwórczych. Takie uprawnienie pociąga za sobą obowiązek normotwórczy, w szczególności tam, gdzie konieczna jest ochrona praw jednostki. Ma to również ten skutek, że braki w zakresie mechanizmów prawnych wynikające z zaniechań uprawnionego do prawotwórstwa  państwa nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej, a wręcz przeciwnie, obciążają państwo poprzez naruszenie norm zawartych w przepisie art.1 Protokolu nr 1 do EKPCz. Trybunał nie rozstrzygał tej kwestii na poziomie poszczególnych organów państwa, uznając omnipotencję prawotwórczą państwa jako całości przeciwstawianej jednostce. Taka aksjologia Trybunału odbiega od przesłanek, którymi posługują się władze polskie przy rozwiązywaniu kolizji uprawnień państwa i jednostki. Orzecznictwo Trybunału zmierza do korzystania w relacjach państwo-jednostka z formuły „in dubio pro individuum” (w razie wątpliwości na korzyść jednostki), co niewątpliwie będzie stanowiło problem dla odległej aksjologicznie „mentalności” polskich organów administracyjnych. W glosowanej sprawie Trybunał potwierdził swój punkt widzenia, oceniając zarzut agenta państwa polskiego co do odrzucenia przez wnioskodawców dwóch ofert nieruchomości zamiennych. Zdaniem agenta, wnioskodawcy zwolnili konkludentnie Państwo z obowiązku ochrony z chwila odrzucenia propozycji zamiany. Trybunał uznał, że brak wyceny wartości proponowanych nieruchomości nie pozwolił wnioskodawcom na właściwą ocenę propozycji i w konsekwencji uprawniał ich do odrzucenia proponowanych w zamian gruntów. Stanowisko Trybunału ad casum można rozumieć w ten sposób, że państwo ma obowiązek chronić własność jednostki również w sensie ekonomicznym. A posteriori można uznać, że właściciel nie może ponieść nieproporcjonalnego uszczerbku majątkowego w związku z działaniami państwa nawet w dziedzinach o istotnym znaczeniu społecznym. Takie obciążenie jednostki lub grupy społecznej skutkami wykonywania przez państwo swoich zadań mogą stanowić naruszenie zasady „sprawiedliwej równowagi” (fair balance).  Trybunał w wyroku w sprawie Hutten-Czapska v. Poland[6] wyraźnie stwierdził, że naruszenie zasady sprawiedliwej równowagi wynikać może z prób rozwiązania problemu społecznego, nawet o poważnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa, kosztem jednej, swoiście „wybranej”, grupy społecznej. Zasada „sprawiedliwej równowagi” odnosi się do równowagi między interesami ogółu a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska o zachowanie tej równowagi zawarta jest w przepisie art.1 Protokołu jako całości. Przepis wyraża implicite adresowany do sądu postulat każdorazowej oceny, czy z powodu działania lub braku działania państwa zainteresowana osoba musiała znosić nieproporcjonalne lub nadmierne obciążenia[7]. Trybunał ponownie potwierdził swoje stanowisko co skutków braku środków finansowych, co, w ocenie agenta Państwa, stanowiło „usprawiedliwienie”, na które mogą powoływać się stosowne władze odrzucając wnioski zainteresowanych. Trybunał uznał, że brak środków finansowych nie zwalnia państwa z obowiązku rozwiązania problemu jednostki w zakresie ochrony własności. Tezę zbliżoną merytorycznie, ale przy innych stanach faktyczny, Trybunał formułował dla potrzeb wcześniejszych orzeczeń w sprawach Prodan v. Moldova[8], Burdov v. Russia (no. 2)[9] i Polańscy v. Poland[10].  Stanowisko Trybunału należy uznać za słuszne w tej części, w której Trybunał formułuje tezy o aktywnym obowiązku państwa ochrony prawa własności. Glosowany wyrok petryfikuje również dotychczasowe stanowisko Trybunału w kwestii rozumienia zasady dopuszczalności pozbawienia własności. Zasada dopuszczalności pozbawienia własności powinna prima facie odnosić się do wszystkich uprawnień właścicielskich, zarówno posesoryjnych jak i z zakresu uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą. Wykładnia przepisu art.1 Protokołu nr 1, przyjęta przez Trybunał w wielu sprawach, zróżnicowała skutki ingerencji władczej w każde z uprawnień właścicielskich, nie traktując naruszenia posiadania właściciela jako pozbawienia własności i dopuszczając kontrolowanie własności, nawet jeśli w praktyce oznacza to pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy i czerpania pożytków.  W tym zakresie Trybunał skrystalizował swoje stanowisko już w 1982r. w sprawie Sporrong and Lonnroth v. Sweden[11]. Właściciele nieruchomości w centrum Sztokholmu zostali objęci wywłaszczeniem, kilkakrotnie prolongowanym oraz zakazem zabudowywania ich nieruchomości. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do faktycznego wywłaszczenia z uwagi na brak formalnego pobawienia prawa dysponowania nieruchomością. Trybunał nie uwzględnił faktu, iż zbycie nieruchomości obciążonej poważnymi ograniczeniami prawa własności było bardzo utrudnione. Zdaniem Trybunału, zakaz zabudowy stanowi formę regulowania korzystania z przedmiotu własności, a wywłaszczenie ingerencję w zasadę poszanowania mienia. Wyroki Trybunału w późniejszych sprawach Allan Jacobson v. Sweden (1990r.)[12], Wiesenger v. Osterreich (1991r.), Katte Klitsche de la Grande v. Italy (1994r.)[13], Phocas v. France (1996r.)[14]i Hutten-Czapska v.Poland (2006r.) potwierdziły oddziaływanie wyroku z 1982r. Nawet daleko idące pozbawienie prawa do korzystania i czerpania pożytków z nieruchomości nie stanowi, w ocenie Trybunału, przesłanki do uznania naruszenia ochrony z art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. W tym kontekście  bardzo ilustracyjna jest sytuacja właścicieli nieruchomości gruntowych zaliczonych do rzeczywistych lub planowanych obszarów ochrony ptasiej lub siedliskowej na mocy dwóch dyrektyw unijnych, zwanych potocznie siedliskową i ptasią[15], oraz implementującej je do prawa polskiego ustawy o ochronie przyrody. Przepisy art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody tak sformułują obowiązki właścicieli nieruchomości gruntowej, że uniemożliwiają korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przy pozostawieniu uprawnienia do zbycia prawa własności nieruchomości, jeśli nieruchomość zostanie wpisana przez Ministra Środowiska na listę obszarów chronionych. Bez „konstrukcji „sprawiedliwej równowagi” właściciele nieruchomości, objętych ochroną siedliskową i ptasią, nie mogliby liczyć na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Trybunału, ponieważ nie naruszono ich prawa do rozporządzania nieruchomością. Można uznać, iż Trybunał preferuje konstrukcję „sprawiedliwej równowagi” jako kryterium oceny czy doszło do naruszenia prawa własności w wyniku działań władzy publicznej. To kryterium oceny wydaje się być wystarczającym zabezpieczeniem prawa własności przed naruszeniami ze strony władzy publicznej, szczególnie w tych przypadkach, gdy władza publiczna realizacją celów ważnych dla społeczeństwa obarcza inne nie-publiczne podmioty.          

[1] No. 48939/99, ECHR 2004-XII.

[2] No. 31443/96, ECHR 2004-V.

[3] No. 22279/04, ECHR 2009.

[4] No. 73049/01, ECHR 2007.

[5] No. 55589/99, ECHR 2006.

[6] No. 350014/97, Lex 1821154.

[7] P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi” (w) Gdańskie Studia Prawnicze nr 1/2010, s.188.

[8] No. 49806/99, ECHR 2004-III.

[9] No. 33509/04, ECHR 2009.

[10] No. 21700/02,  ECHR 2009.

[11] Sygn.akt 7151/75 i 7152/75, Series A no.52/1982, p.24, także LEX 80830.

[12] Series A no. 163.

[13] Series A no.293-B.

[14] Reports of Judgments and Decisions 1996-II.

[15] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny i Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.