Przepisy prawne stanowiące decyzję administracyjną jako podstawę ustanowienia służebności zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W tym miejscu należy podkreślić, iż przepis art.124 ustawy nie stanowi podstawy prawnej ustanowienia służebności przesyłu, a umożliwia jedynie wydanie decyzji administracyjnej ograniczającą korzystanie z nieruchomości stanowiące w praktyce częściowe wywłaszczenie nieprowadzące do pozbawienia prawa własności [1]. Taką podstawę statuuje natomiast przepis art. 120 ustawy, który stanowi, że jeśli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich[2] wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, to w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Przepis art. 120 normuje ochronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich i to w określonym w tym przepisie zakresie. Inne podmioty oraz w odmiennym zakresie mogą dochodzić swoich ewentualnych roszczeń na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Przepis ten stanowi swoiste uzupełnienie przepisu art. 119 ustawy w zakresie dodatkowych elementów decyzji o wywłaszczeniu, dotyczących obowiązku ustanowienia służebności lub obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń, gdy wywłaszczenie nieruchomości i przeznaczenie jej na określone cele może ujemnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (np. konieczność znoszenia określonych uciążliwości, dalszy dojazd do nieruchomości). Przepis art.120 ustawy jest również powiązany z przepisem art. 128 ust. 4 ustawy, który przewiduje odszkodowanie również „za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, zaś jego wysokość powinna odpowiadać wartości poniesionych szkód, przy czym jeżeli wskutek określonych wydarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu”. Zdarzenia, powołane w treści art. 128 ust. 4 w związku z przepisem art.120 ustawy, mogą oznaczać sytuacje, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom”. Lista zdarzenia określonych w przepisie art. 120 ma charakter numerus clausus, w związku z czym inne „zdarzenie” lub okoliczność niż tam wymienione nie mogą skutkować zastosowaniem przepisu art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu. Okoliczność, iż nieruchomość stanowiąca nieruchomość sąsiednią w odniesieniu do terenu objętego wywłaszczeniem straciła na wartości w wyniku wywłaszczenia, nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 120 powyższej ustawy i to z tej przyczyny nie zachodzi przesłanka ustawowa do wydania decyzji pozytywnej o odszkodowaniu[3]. Ustanowienie służebności przesyłu decyzją administracyjną w związku z niedogodnościami wynikającymi z wywłaszczenia stanowi podstawę do żądania odszkodowania przez właściciela lub użytkownika wieczystego obciążonej nieruchomości sąsiedniej. Organ administracji ustanawiając służebność w trybie art.120 ustawy ma obowiązek działać z urzędu, samodzielnie ustalając zakres podmiotowy i terytorialny ustanawianego prawa. Skutkiem procesowym umieszczenia w decyzji wywłaszczeniowej rozstrzygnięć dotyczących nieruchomości sąsiednich jest to, że ich właściciele i użytkownicy wieczyści, w części dotyczącej ustanowienia służebności, uzyskują przymiot strony postępowania[4]. W razie sporu co do potrzeby ustanowienia służebności i jej rodzaju oraz ustalenia lub rodzaju obowiązku w zakresie budowy i utrzymania urządzeń, o których mowa w art. 120 u.g.n., organ orzekający przeprowadza postępowanie dowodowe z zastosowaniem przepisów kpa zawartych w Dziale II rozdział 4 Dowody.[5] Ustawa nie przesądza, jakiego rodzaju służebności wchodzą w grę, można zatem sądzić, że organ zobowiązany jest ustanowić służebność spośród służebności istniejących w obowiązującym w dacie wydanie decyzji wywłaszczeniowej prawie cywilnym[6]. W tym trybie może być ustanowiona również służebność przesyłu. Spośród wymienionych okoliczności, które mogą występować niezależnie lub łącznie, niedogodność powstała w wyniku decyzji administracyjnej jest podstawową przesłanką ustanowienia służebności przesyłu, przy czym służebność przesyłu nie jest jedyną możliwością, z której może skorzystać organ administracyjny. Niedogodnością może być np. uniemożliwienie lub utrudnienie dotychczasowego dostępu tych nieruchomości do drogi publicznej lub urządzeń infrastruktury technicznej albo ograniczenie dostępu do światła[7], zatem organ może ustanowić służebności drogi koniecznej[8], służebność przesyłu albo służebność dostępu do światła. Zarówno niedogodności jak i pozostałe dwie okoliczności tj. szkoda i niebezpieczeństwo, muszą być w każdym przypadku bezpośrednim następstwem wywłaszczenia i zmiany sposobu używania wywłaszczonej nieruchomości lub skutkiem realizacji celu publicznego. W dyspozycji normy z art.120 ustawy nie mieszczą się skutki innych działań, włączając w to przede wszystkim działania osób trzecich niemających związku z wywłaszczeniem ani z realizacją celu publicznego. Nie mogą też być skutkiem niezwiązanych z wywłaszczeniem ani z realizacją celu publicznego działań zainteresowanych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Dyspozycja normy z art.120 ustawy nie obejmuje również przeniesienia własności na podstawie czynności prawnych np. sprzedaż nieruchomości przez właściciela Skarbowi Państwa. W praktyce spory dotyczyły przede wszystkim tych zdarzeń prawnych, które objęte są dyspozycją normy z przepisu art. 113 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość, albo jej część, przy czym, jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy. Orzecznictwo, wyłączając możliwość stosowania przepisu art. 120 ustawy do czynności prawnych skutkujących przeniesieniem własności, posługuje się w tym zakresie konstrukcją rygoryzmu prawa publicznego, który nie może być łagodzony konstrukcją naruszenia prawa jednostki do swobodnego dysponowania rzeczą. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej są wyłącznie przepisy prawa, a nie zasada współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej[9]. Nie można nie zauważyć, że w Dziale III rozdział 5 ustawy „Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości”, zostały zamieszczone normy prawne odnoszące się do zagadnień dotyczących odszkodowania orzekanego z tytułu wywłaszczenia, czyli ograniczenia lub pozbawienia praw własności, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, które przysługuje osobie uprawnionej. Odszkodowanie ma więc na celu naprawienie poszkodowanym szkody wyrządzonej w skutek wywłaszczenia[10]. W decyzji administracyjnej starosta jako organ orzekający o wywłaszczeniu powinien również określić z urzędu, na ile prawdopodobne jest zaistnienie w przyszłości zdarzeń z przepisu art.120 ustawy[11]. Starosta określa w decyzji, na czym polega niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność. Zobowiązany jest również do wskazania w treści decyzji, jak ustanowienie służebności lub nakazanie wybudowania określonych urządzeń wpływa na uniknięcie albo zmniejszenie negatywnych skutków wywłaszczenia. Orzeczenie, które nie jest oparte na dostatecznych podstawach faktycznych, może bowiem być podważane jako rażące naruszenia art. 120 u.g.n. z tego względu, że organ orzekający nie może w decyzji administracyjnej nakładać obowiązków na jakikolwiek podmiot, jeżeli ustawa tego nie przewiduje i jeżeli nie zostały spełnione ustawowe warunki ich nałożenia. Brak w sentencji decyzji o wywłaszczeniu tych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 120 u.g.n., dotyczących nieruchomości sąsiednich, stanowi o wadliwości decyzji stanowiącej podstawę odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Do ustanowienia służebności w trybie art.120 ustawy nie stosuje się wymogów formalnych określonych w przepisie art.245 § 2 kc. Ustanowienie służebności, w tym służebności przesyłu, staje się skuteczne z chwilą, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę ujawnienia służebności w księdze wieczystej nieruchomości obciążonej i , w przypadku służebności gruntowych innych niż służebność przesyłu, w księdze wieczystej nieruchomości obciążanej. Stosownie do art. 123 ust. 1 ustawy o z wnioskiem o wpis występuje starosta, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz tej jednostki. Służebność ustanowiona w trybie art.120 ustawy, podobnie jak służebność przesyłu ustanowiona w trybie art.305 (1) kc, służy zaspokojeniu potrzeby, która dopiero wystąpi w przyszłości. Jest również ustanawiana nieodpłatnie na rzecz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich[12]. W doktrynie podkreśla się, że ustanowienie służebności w decyzji o wywłaszczeniu musi wynikać z niezbędności faktycznej istnienia służebności, czyli bez jej ustanowienia niemożliwe będzie uniknięcie negatywnego wpływu wywłaszczenia bądź realizacji celu publicznego na wykonywanie prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości sąsiednich. Niezbędność ta oznacza także niemożność uniknięcia negatywnych zjawisk przez budowę urządzeń, o których mowa w art. 120 u.g.n. W niektórych przypadkach może okazać się konieczne zarówno ustanowienie służebności, jak i wybudowanie tych urządzeń[12]. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Treść przepisu art.120 in fine ustawy formułująca ten obowiązek nie pozostaje w korelacji z przepisem art.115 ust.1 ustawy, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Wykładnia językowa przepisu art.120 nakazuje odnosić ten obowiązek jedynie do osoby występującej z wnioskiem o wywłaszczenie. Tym samym właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości wywłaszczanych z urzędu na rzecz Skarbu Państwa (również wskutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny) pozbawieni byliby ochrony przewidzianą w tym przepisie. Dopiero wykładnia derywacyjna[14] pozwala na sformułowanie normy statuującej obowiązek wybudowania i utrzymywania urządzeń przewidziany w art. 120 u.g.n. również po stronie Skarbie Państwa, gdy wywłaszczenie odbywa się z urzędu na rzecz Skarbu Państwa[15]. Obowiązki określone w przepisie art.120 in fine ustawy powstają w dacie uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkową okolicznością jest spełnienie wymogów dotyczących lokalizacji inwestycji i uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zaniechanie wybudowania określonych w decyzji wywłaszczeniowej urządzeń lub opóźnienie ich wybudowania, spowodowane brakiem pozwolenia budowlanego, może powodować roszczenie o wypłatę odszkodowania po stronie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej, o ile wykażą oni wystąpienie szkody z tego tytułu[16].

 


[1] Argumenty za takim poglądem zawarte są w rozdziale II pkt 4, ss.81-88, tak również S.Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 2001, s.841.

[2] Przez nieruchomość sąsiednią należy rozumieć taką, która była nieruchomością przed dokonaniem wywłaszczenia. Nie są więc nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu art. 120 u.g.n. nieruchomości powstałe w wyniku wywłaszczenia – takie, które wcześniej stanowiły część lub części nieruchomości, z której wydzielono część wywłaszczoną (bo w odniesieniu do nich roszczenia dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego całej nieruchomości regulowane są na podstawie art. 113 ust. 3 i art. 134 u.g.n.), tak E.Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w Lex, pkt 2.

[3] Wyrok NSA z 4.11.2004r., OSK 730/04, Lex 164681, wyrok WSA w Warszawie z dnia15.09.2009r., I OSK 559/08, w Lex 555789.

[4] Inne podmioty nie pozostające w relacjach sąsiedzkich z wywłaszczaną nieruchomością mogą dochodzić roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu cywilnym na zasadach ogólnych. Również na zasadach ogólnych prawa cywilnego mogą być dochodzone roszczenie wynikające z tego, że uwłaszczony właściciel wykonuje swoje prawo własności inaczej niż właściciel dotychczasowy. Takie wykonywanie prawa nabytego w wyniku wywłaszczenia może polegać na podejmowaniu działań nieznajdujących uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, m.in. kodeksu cywilnego (np. art. 144 i n. k.c.). Może być też związane z realizacją celu publicznego, E.Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, op.cit., pkt 1.

[5] Ustalenia w tym zakresie mogą wymagać wiadomości specjalnych, co uprawnia organ do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, w trybie art. 84 § 1 kpa.

[6] Możliwe jest również ustanowienie służebności osobistej w przypadku, gdy zdarzenia określone w przepisie art.120 ustawy związane są tylko z osobą właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej.

[7] Niedogodności przemijające, np. związane z prowadzeniem robót budowlanych, nie mogą stanowić podstawy ustanowienia służebności ani podstawy nałożenia innych obowiązków na czas nieoznaczony (a jedynie mogą być podstawą nałożenia obowiązków na czas trwania tych niedogodności), E.Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, op.cit., pkt 1.

[8] Ograniczenie dostępu do drogi publicznej będące skutkiem wywłaszczenia nieruchomości sąsiedniej jest zdarzeniem, o którym mowa w art. 120 u.g.n., powodującym ustanowienia stosownej służebności w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 22.09.2009 r., I OSK 1519/08, Lex 595179. Utrata wartości nieruchomości sąsiedniej w odniesieniu do terenu objętego wywłaszczeniem, nie stanowi zdarzenia, o którym mowa w art. 120 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 15.04.2009 r., I OSK 559/08, Lex nr 555789.

[9] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.09.2009r., I OSK 559/08, op.cit..

[10] Obejmuje to również częściowe wywłaszczenie, określone w przepisie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

[11] Podstawą prawną takiego obowiązku jest przepis art.7 kpa. Nie ma przeszkód prawnych, aby zainteresowani właściciele lub użytkownicy wieczyści nie podejmowali działań w tym zakresie.

[12] Wobec braku innej wobec przepisu art.123 ust.1 ustawy podstawy prawnej wniosek, że kosztami ustanowienia i wykonywania omawianej służebności można obciążyć inwestora celu publicznego, należy uznać za zbyt daleko idący.

[13] E.Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, op.cit., pkt 4.

[14] Reguła funkcjonalna do zostawania w procesie wykładni derywacyjnej przepisu art.120 in fine ustawy mogłaby brzmieć: „Taką samą ochroną objęci są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, niezależnie od trybu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego”.

[15] Zbyt daleko idący wydaje się wniosek, iż w takim przypadku obowiązek ten powinien zostać nałożony na inwestora celu publicznego, jako inicjatora działań, które mogą wywołać negatywne zjawiska wymienione w art. 120 u.g.n, ponieważ obowiązek budowy określonych urządzeń służyć ma wyeliminowaniu negatywnych zjawisk związanych z wywłaszczeniem lub realizacją celu publicznego, tak E.Bończak-Kucharczyk: Komentarz do art.120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, op.cit., pkt 5.

[16] Wykonanie obowiązków określonych w decyzji wywłaszczeniowej podlega egzekucji administracyjnej.