Pojęcie „miejsce schronienia” (place of refuge) swój początek bierze w prowadzonych w końcu lat osiemdziesiątych pracach Komitetu Prawnego Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) nad konwencją o ratownictwie (przyjętą ostatecznie 28.04.1989r jako międzynarodowa konwencja o ratownictwie[1]). Przedmiotem dyskusji było wprowadzenie szczególnego obowiązku po stronie państwa konwencyjnego, polegającego na przyjęciu statku w niebezpieczeństwie w portach państwa konwencyjnego. Krytyczne uwagi odnosiły się przede wszystkim do kolizji reżimów prawnych przyszłego obowiązku i samej konwencji. Obowiązek przyjęcia w porcie statku niebezpieczeństwie miał mieć charakter publicznoprawny, natomiast sama konwencja zawierać miała normy prawa prywatnego. Ostatecznie przyjęto zapis bardzo ogólny, wymieniając dostęp do portu statku zagrożonego jako jedną z okoliczności, które państwo konwencyjne powinno uwzględnić podczas ustalania zasad w sprawach dotyczących działań ratowniczych[2]. Samo pojęcie „portu schronienia” (port of refuge) występowało już wcześniej w praktyce morskiej, nie było jednak stosowane i definiowanie ani w konwencji o prawie morza z 1982 ani w SOLAS. Z punktu widzenia międzynarodowego prawa morza, państwo nadbrzeżne reguluje wejścia do swoich portów w ramach konstrukcji suwerenności na swoim terytorium lądowym, wodami wewnętrznymi i morzem terytorialnym[3], przy czym dostęp do portu w okresie pokoju jako uprawnienie statków obcych wywodzi się ze zwyczaju międzynarodowego[4]. Podobnie miała się kwestia postępowania wobec statków w sytuacji siły wyższej lub w niebezpieczeństwie. Sama konwencja o prawie morze nie regulowała tego zagadnienia, jednak uważano za powszechną praktykę międzynarodową prawo wejścia statku w sytuacji siły wyższej lub w niebezpieczeństwie w celu zachowania życia ludzkiego. Normy konwencyjne[5] odnosiły się natomiast expressis verbis do obowiązku udzielania pomocy statkowi i ludziom znajdującym się w niebezpieczeństwie, przy czym ten obowiązek związany był z ratowaniem życia ludzkiego, w mniejszym stopniu odnosił się do samego statku. Ponownie pojęcie portu schronienia dla samego statku w niebezpieczeństwie pojawiło się w końcu 2000r. w trakcie prac Komitetu Bezpieczeństwa Morskiego Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO). Uznano, że należy stworzyć mechanizm, w sytuacji, gdy nie ma zagrożenia życia, umożliwiający rozładowanie statku we wskazanym miejscu, gdzie ryzyko powstania szkody ekologicznej będzie zminimalizowane. Pod wpływem problemów związanych z wypadkiem statku „Erika” w grudniu 1999r., Komitet wprowadził port schronienia na listę zagadnień do dalszego rozważenia, przy czym uznano, że używanie pojęcia „port” jest, ze względu na jego węższy zakres, niekorzystne w kontekście celu regulacji. Kolejny wypadek tankowca „Castor”, który był holowany przez ponad miesiąc po Morzu Śródziemnym w poszukiwaniu miejsca bezpiecznego wyładunku oraz późniejszy wypadek statku „Prestige” w 2002r., doprowadziły do przyjęcia przez Zgromadzenie Ogólne IMO 5 grudnia 2004r. rezolucji A.949(23)[6] o miejscach schronienia dla statków potrzebujących pomocy. Sama rezolucja jest dość obszernym dokumentem, podzielonym na trzy rozdziały z dołączonym dwoma aneksami. W kwestii tworzenia miejsca schronienia merytorycznie właściwy jest rozdział trzeci zatytułowany Guidelines for actions expected of Coastal States. Tego rodzaju rezolucja organizacji międzynarodowej stanowi zalecenie do dobrowolnego stosowania przez zainteresowane państwa[7]. W doktrynie zwraca się uwagę na fakt, iż zalecenia nie są źródłem prawa, nie ma obowiązku ich przestrzegania i stosowania[8]. Zalecenia organizacji międzynarodowych dotyczą z reguły różnicowanej problematyki, zwykle niedostatecznie jeszcze zbadanej i rozpoznanej, a więc niezbyt dojrzalej do utrwalenia w formie konwencji Ten sposób regulacji stosowany jest w obliczu rozbieżności poglądów co do potrzeby uchwalenia konwencji, najczęściej wówczas, gdy międzynarodowa unifikacja objąć ma kwestie szczegółowe, podlegające szybkimi częstym przekształceniom w praktyce[9]. W praktyce IMO utrwaliła się zasada, że państwa członkowskie tej organizacji są związane zaleceniami w tym sensie, że nie mogą przeciwdziałać ich stosowaniu przez inne państwa stosujące je dobrowolnie[10]. Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance były już przedmiotem krytycznej analizy[11]. Należy zgodzić się z oceną, iż propozycje IMO jako reakcja o charakterze techniczno-organizacyjnym na konkretne zdarzenia związane z katastrofami zbiornikowców u wybrzeży Europy są niedopracowane[12]. Dyrektywa 2002/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. ustanawiająca wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statków i uchylająca dyrektywę Rady 93/75/EWG[13] wprowadziła do przepisu art.20 Miejsce schronienia „wytyczne IMO”, które mają być uwzględniane przez Państwa Członkowskie przy opracowywaniu planów przyjęcia zagrożonych statków na wodach pozostających pod ich jurysdykcji. Tym samym zmienił się charakter prawny rezolucji IMO A.949(23), która zyskała przymiot normy prawnej obowiązującej w Państwach Członkowskich. Do polskiego prawa dyrektywa 2002/59/WE została transponowana na podstawie przepisu art.1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz zmianie niektórych innych ustaw[14]. Ta sama ustawa dodała nowy przepis art.29a i art.29b, z których pierwszy zawiera w swojej treści (ust.2) termin „miejsce schronienia”, a drugi przyznaje dyrektorowi właściwego urzędu morskiego kompetencje do m.in. wydania, w przypadku szczególnych złych warunków pogodowych lub stanu morza stwarzających poważne zagrożenie zanieczyszczenia obszarów morskich lub dla życia ludzkiego, zalecenia bądź wydania zakazu wejścia do lub wyjścia z portu. Przepis art.29a ust.1 zawiera normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określenia w drodze rozporządzenia, planu udzielenia statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich. W wykonaniu normy z przepisu art.29a ust.1 ustawy Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14 września 2007r. w sprawie planu udzielania statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich[15]. W tym miejscu należy mocno podkreślić okoliczność, iż powołane regulacje nie stwarzają podstawy dla obowiązku ustanowienia miejsca lub miejsc schronienia dla państw nadbrzeżnych. Przepis art.20 dyrektywy 2002/59/WE stwierdza, że „Państwa Członkowskie, po skonsultowaniu się z zainteresowanymi stronami, opracowują, uwzględniając stosowne wytyczne IMO, plany przyjęcia zagrożonych statków na wodach pozostających pod ich jurysdykcją. Takie plany zawierają niezbędne uzgodnienia i procedury uwzględniające ograniczenia operacyjne i środowiskowe, w celu zapewnienia, aby statki w niebezpieczeństwie mogły niezwłocznie wpłynąć do miejsca schronienia, po uzyskaniu zezwolenia właściwej władzy. W sytuacji gdy Państwo Członkowskie uznaje to za niezbędne i możliwe, plany te zwierają ustalenia przewidujące odpowiednie środki i urządzenia służące do niesienia pomocy, ratowania i zapobiegania zanieczyszczeniom”. Obowiązkiem państw członkowskich jest zatem opracowanie planu przyjęcia zagrożonych statków, a nie wskazanie lokalizacji miejsca lub miejsc schronienia. Co więcej, nawet w przypadku wskazania ad casum miejsca schronienia, możliwość wpłynięcia zagrożonego statku uzależniona jest od zezwolenia właściwej władzy państwa członkowskiego. Wykonaniem przez Polskę tak sformułowanego obowiązku państwa członkowskiego jest powołane rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej z 14. września 2007r., które swój zakres przedmiotowy określiło w przepisie par.1. Zgodnie z nim, „Rozporządzenie określa plan udzielania statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich, zawierający: 1) niezbędna organizacje i procedury w celu zapewnienia, aby statki znajdujące się w niebezpieczeństwie mogły niezwłocznie znaleźć miejsce schronienia; 2) rodzaje działań podejmowanych dla zapewnienia bezpieczeństwa statku i środowiska morskiego, mając na względzie uwarunkowania danego miejsca schronienia.” Rozporządzenie nie określa, ani explicite ani implicite, lokalizacji żadnych miejsc schronienia rozumianych jako inne osłonięte miejsce cumowania lub kotwiczenia lub jakiekolwiek inne, określone przez Państwo Członkowskie, miejsce schronienia, do którego kieruje się statki znajdujące się w niebezpieczeństwie. Rozporządzenie nie wskazuje również żadnego z istniejących portu polskich jako miejsca schronienia. Rozporządzenie przyznaje kompetencje merytoryczne dyrektorowi urzędu morskiego właściwego ze względu na miejsce, gdzie znajduje się statek. Dyrektor działa zatem w zakresie jako terytorialny organ administracji morskiej. Przepis par.3 ust.1 rozporządzenia stanowi, że dyrektor podejmuje decyzje[16] w zakresie udzielenia schronienia dla statku, biorąc pod uwagę stopień zagrożenia związanego z typem statku i przewożonego na nim ładunku, warunki pogodowe oraz inne okoliczności, powodujące zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi i ochrony środowiska. Jeśli podjęcie decyzji w przedmiocie udzielenia schronienia wymaga szczególnej analizy, dyrektor urzędu morskiego może powołać zespół doradczy ekspertów. Z kolei przepis par.4 ust.1 wprowadza uprawnienie dla właściwego dyrektora urzędu morskiego do nakazania kapitanowi statku wykonania wszystkich poleceń, a w szczególności wykonanie czynności, mających na celu przeholowanie, ratowanie statku lub przeprowadzenie jego niezbędnych napraw, wyładowanie we wskazanym miejscu szkodliwych lub zanieczyszczających substancji i wreszcie opuszczenie polskich obszarów morskich. Wytyczne IMO, dyrektywa 2002/59/WE i polskie rozporządzenie z racji technicznego-organizacyjnego charakteru mogą tworzyć problemy prawne. Należy zwrócić uwagę, że zarówno wytyczne IMO jak i dyrektywa 2002/59/WE a także polska ustawa o bezpieczeństwie morskim i rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Morskiej nie wymagają, aby miejscem schronienia był istniejący port z jego infrastrukturą i systemem nawigacyjnym. Dyrektywa 2002/59/WE definiuje miejsce schronienia jako „port, część portu lub inne osłonięte miejsce cumowania lub kotwiczenia lub jakiekolwiek inne, określone przez Państwo Członkowskie, miejsce schronienia, do którego kieruje się statki znajdujące się w niebezpieczeństwie”[17]. Można zatem przyjąć, iż miejscem schronienia może być zarówno miejsce naturalnie nadające się do tego celu, wskazane ad casum przez dyrektora urzędu morskiego, miejsce specjalne zbudowane dla przyjmowaniu statków w niebezpieczeństwie jak i istniejący port lub jego wydzielona w tym celu część.
[1] Dz.U. nr 207 z 2006r., poz.1523.
[2] Art.11 konwecji.
[3] Art.2 konwencji o prawie morza.
[4] Dostęp do portów morskich w okresie pokoju wywodzi się ze zwyczaju międzynarodowego, por. J.Gilas: Tranzyt przez porty morskie w świetle prawa międzynarodowego, Gdańsk 1969, s.56.
[5] Art.98 konwencji o prawie morza, reguła V/7 SOLAS.
[6] Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance, IMO A.23/Res.949 5 March 2004, Assembly 23rd session.
[7] Sama rezolucja w pkt.2 preambuły „zaprasza” (invites) rządy do „uwzględnienia zaleceń przy określaniu i odpowiadaniu na prośby o miejsce schronienia do statku w niebezpieczeństwie”.
[8] J.Młynarczyk: Prawo morskie, Gdańsk 1997, s.33.
[9] Ibidem.
[10] Ibidem.
[11] M.H. Koziński: Koncepcja prawna miejsca schronienia (place of refuge) i powołania nowej służby bezpieczeństwa morskiego MAS (Maritime Assistance Service), Prace Wydziału Nawigacyjnego Akademii Morskiej w Gdyni, nr 15 z 2004r.
[12] Ibid., s.269.
[13] Dz.U.UE.L nr 208 z 2002r., s.10.
[14] Dz.U. nr 93 z 2004r., poz.895. Przepis mówi o „transpozycji” dyrektywy. Ustawa weszła w życie z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej.
[15] Dz.U. nr 178 z 2007r., poz.1260.
[16] Przepis art.3 posługuje się terminem decyzja, nie precyzuje jednak czy chodzi o decyzje administracyjną rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego, o których mówi przepis art.43 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej[16]. Jeśli przyjąć, że jest to taka decyzja, to konsekwencją tego jest dopuszczenie kontroli instancyjnej i możliwość stosowania środków odwoławczych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego jaka postać będzie miało miejsce schronienia. Można zatem wyobrazić sobie sytuację, gdy armator statku, któremu odmówiono wskazania miejsca schronienia, zaskarża taką decyzje do organu wyższego stopnia.
[17] Art. 3 Definicje lit.m dyrektywy 2002/59/WE.
superfluum 