Glosa do wyroku Sądu Okręgowego w Częstochowie z 31 maja 2019r.,4 U 241/19 A gloss to the judgement of 31 may 2019 of the District Court in Częstochowa, 4 U 241/19 Poniedziałek, Mar 16 2020 

STRESZCZENIE

Sąd Okręgowy w Częstochowie uznał, sędzia krajowy ma obowiązek stosowania praw podstawowych UE z pierwszeństwem ich stosowania przed prawem krajowym, w tym krajową Konstytucją. Niezależna i skuteczna kontrola sądowa, w tym kontrola poszanowania praw podstawowych, jest podstawowym obowiązkiem sądu krajowego.

SUMMARY

The District Court has ruled that a national judge must apply fundamental rights of the EU with precedence over national law, including the Constitution. An independent and effective judicial control, including control of respecting fundamental rights, is main duty of a national court.

Słowa kluczowe: prawa podstawowe UE, warunkowa relacja pierwszeństwa pomiędzy wartościami, uprawnienia emerytalne, sprawy „dezubekizacyjne”

Keywords: fundamental rights of the EU; conditional precedence between rules; pension rights; “dezubekizacyjne” cases

 

 

Teza orzeczenia: Sędzia krajowy ma obowiązek stosowania praw podstawowych UE z pierwszeństwem ich stosowania przed prawem krajowym, w tym krajową Konstytucją. Niezależna i skuteczna kontrola sądowa, w tym kontrola poszanowania praw podstawowych, jest podstawowym obowiązkiem sądu krajowego.

 

Sąd Okręgowy w Częstochowie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod przewodnictwem SSO Marka Przysuchy rozpoznał w dniu 31 maja 2019 r.[1] w Częstochowie sprawę J. K. przeciwko dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W. (dalej: ZER MSWiA) o wysokość policyjnej renty inwalidzkiej, zawisłej na skutek odwołania J. K. od decyzji dyrektora ZER MSWiA w W. z dnia 10 sierpnia 2017 r. Sąd zmienił zaskarżoną decyzję i zobowiązał Dyrektora ZER MSWiA w W. do przeliczenia renty J. K., poczynając od 1 października 2017 r., z pominięciem art. 22a ust. 1 do 3 Ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016r., poz.708).

Glosowany wyrok zwraca uwagę nie tylko prawidłowością rozstrzygnięcia zawartego w tenorze sentencji i słusznością tezy, z którymi można się tylko zgodzić i w pełni zaaprobować, ale także szeregiem nowości, rzadko występujących do tej pory w polskim orzecznictwie w ogólności, a w sprawach tzw. dezubekizacyjnych w szczególności.

Po pierwsze, należy poruszyć kwestię czasu. Biorąc pod uwagę oznaczenie sygnatury akt, można zasadnie stwierdzić, że sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w Częstochowie w 2019 r. i w tym samym roku w maju została merytorycznie rozstrzygnięta. Sąd Okręgowy w Częstochowie został wskazany przez Sąd Apelacyjny w Warszawie jako właściwy do rozstrzygnięcia sprawy odwołania od decyzji dyrektora ZER MSWiAw miejsce Sądu Okręgowego w Warszawie, który zgodnie z przepisem art.461 § 2 (1) kpc jest jedynym właściwym miejscowo sądem rozstrzygającym takie sprawy. Wskazanie innego sądu w trybie art. 44 kpc trwało 15 miesięcy, czyli trzykrotnie dłużej niż wydanie merytorycznego orzeczenia przez Sąd Okręgowy w Częstochowie. Glosator miał możliwość, działając jako pełnomocnik powodów w analogicznych sprawach o uchylenie decyzji emerytalnych lub rentowych wydanych przez dyrektora ZER MSWiA na podstawie przepisów art.15 a (dotyczy emerytur) i 22a (dotyczy rent) wobec byłych funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przeanalizowania postępowań w 13 sprawach. Wszystkie zawisły przed Sądem Okręgowym w Warszawie w 2017 r. i do dnia dzisiejszego żadna nie została merytorycznie rozstrzygnięta.

Po drugie, trzeba zwrócić uwagę na wolę wydania wyroku merytorycznego. Sąd Okręgowy w Częstochowie nie uległ często występującej w sprawach „dezubekizacyjnych” pokusie uniknięcia wydania wyroku co do meritum poprzez stosowanie przepisów proceduralnych[2], przede wszystkim przepisu art.177 § 1 pkt 3 (1) kpc i powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1994r.[3]Wskazany przepis kpc wprowadza tzw. zawieszenie fakultatywne z urzędu, uprawniając sąd do zawieszenia postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym albo Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei przedmiotowy wyrok Sądu Najwyższego dopuścił, na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 kpc, zawieszenie postępowania w sprawie cywilnej także w przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sąd w innej sprawie pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją ustawy, która ma być zastosowana[4]. Biorąc pod uwagę wspomniane sprawy analizowane przez glosatora, należy wskazać, że sądy orzekające skorzystały z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania we wszystkich 13 sprawach[5].W żadnej sądy nie zastosowały fakultatywności na korzyść powodów. Tym samym doprowadziły do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki[6].

Nie można nie zauważyć, że doszło do powstania swoistej próżni procesowej, skutkującej pozbawieniem stron możliwości skutecznego działania procesowego we własnej sprawie. Taki stan nie pojawiłby się, gdyby sądy miały wolę rozpoznania wydania wyroku merytorycznego. Natomiast zmiana tego stanu de lege lata możliwa jest tylko w trybie przewidzianym przez przepis art.1 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, a więc poprzez wszczęcie nowego postępowania z zarzutem naruszenia „rozsądnego terminu” rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, do którego jako źródła standardów konwencyjnych odwołuje się w art.1 ust.3 ustawy z 17 czerwca 2004r.,ocena, czy termin jest rozsądny, wymaga uwzględniania czterech czynników: 1) skomplikowania sprawy (complexity of the case), 2) zachowania skarżącego (the conduct of applicant), 3) zachowania odnośnych władz sądowych lub administracyjnych (the conduct of the authorities concerned),4) wagi sprawy dla skarżącego[7]. Sprawy „dezubekizacyjne” nie są skomplikowane pod względem prawniczym[8]. Nie wymagają rozbudowanego postępowania dowodowego, opierają się wyłącznie na dokumentach dostępnych bez większych trudności. Nie wymagają również korzystania z opinii biegłych. Sąd nie musi przeprowadzać przeliczeń. Skarżący w toku postępowania w żadnym stopniu nie przyczyniali się do przedłużania postępowania. W sprawach nie występuje inny sąd lub organ inny niż pozwany ZER MSWiA. Wreszcie każda dotyczy wysokości emerytury i renty. Należą zatem do spraw o podstawowym znaczeniu dla skarżących, których nagle, w sposób naruszający zasady państwa prawnego, pozbawiono emerytury lub renty w dotychczasowej wysokości. Z analizy powołanych 13 postępowań wynika, że w każdym z nich występują cztery wskazane powyżej czynniki, a mimo to sądy podejmują czynności skutkujące nieuzasadnionym naruszeniem rozsądnego terminu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Sąd Okręgowy w Częstochowie uwzględnił wszystkie wymienione czynniki i wydał wyrok w sprawie w rozsądnym terminie.

Jeśli zastosować model sylogistyczny, to rozstrzygnięcie sporu między państwem a byłymi funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzinami może wynikać z zastosowania norm, przewidzianych expressis verbis lub w sposób dorozumiany w prawie, a mianowicie normy statuującej nieważność decyzji administracyjnej, normy dopuszczającej rozproszoną kontrolę konstytucyjności i normy statuującej hierarchiczną regułę kolizyjną. W przypadku modelu niesylogistycznego wystarczyłoby zastosować warunkową relację pierwszeństwa między zasadami[9].

Nieważność przedmiotowej decyzji rentowej może być stwierdzona na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art.180 i 181 kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na to, że akt, na który powołuje się ZER MSWiA w swoich decyzjach, został przyjęty16 grudnia 2016r. przez organ pozbawiony możliwości uchwalania ustaw z powodu braku kworum wymaganego dla ustawodawcy przepisem art.120 Konstytucji.

Jedną z przesłanek obowiązywania aktu prawnego jest ustanowienie go w odpowiedniej formie i trybie przez podmiot kompetentny do prawotwórstwa. W przypadku ustawy Konstytucja wskazuje sejm jako podmiot kompetentny do podejmowania ustaw, przy czym art.120 Konstytucji wprowadza dodatkowy przymiot, a mianowicie, aby sejm mógł uchwalać ustawy, wymagana jest obecność w trakcie głosowania co najmniej połowy posłów. Powołany akt z dnia 16 grudnia 2016r. został podjęty w trybie nadzwyczajnym poza sala plenarną, w Sali Kolumnowej Sejmu, niewyposażonej w urządzenia elektroniczne służące do obliczania głosów. W tej sytuacji ustalenie kworum wymaga takich działań organizacyjnych, aby nie było żadnych wątpliwości co do rzetelności liczenia kworum i sprawdzenia, czy osoby znajdujące się w Sali Kolumnowej są posłami. Takich działań nie podjęto[10]. Tym samym w konsekwencji żadne z głosowań w Sali Kolumnowej nie zostało przeprowadzone w prawidłowy sposób, co skutkuje brakiem przymiotu ustawy dla „aktu”, przyjętego przez gremium zebrane w Sali Kolumnowej 16 grudnia 20176r.

Norma dopuszczająca rozproszoną kontrolę konstytucyjności wynika expressis verbis z treści przepisu art.178 ust.1 Konstytucji. Sąd jest zobowiązany do takiej kontroli ze względu na treść normy konstytucyjnej, która ustanawia podległość sędziów tylko Konstytucji i ustawom. Sędziowie w swojej praktyce orzeczniczej ustalają, jakie prawo będą stosować, a jakie nie będzie wykorzystane do subsumpcji stanu faktycznego. Mają zatem uprawnienia decyzyjne w odniesieniu do wszystkich źródeł prawa, w tym Konstytucji, którą zgodnie z art.8 ust.2 Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Można wskazać, że decyzje administracyjne wydane z powołaniem się na przepisy art.15a i art.22a ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r .naruszają konstytucyjną zasadę praworządności, zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę ochrony godności człowieka, zasadę szanowania wolności i praw innych oraz zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Z zasady państwa prawnego, wyrażonej w przepisie art.2 Konstytucji, wywodzi się zasada ochrony praw nabytych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wyłączyło z zakresu ochrony tylko prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie oraz prawa niemające oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego[11].Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce. Wobec wnoszących odwołanie funkcjonariuszy nie ma podstaw do twierdzenia, że ich indywidualne prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej w określonej wysokości zostały nabyte niesłusznie. Tego poglądu nie może zmienić negatywna ocena przez ustawodawcę celów, do jakich władza wykorzystywała działalność niektórych organów i służb bezpieczeństwa państwa w okresie PRL. Nie można także stwierdzić, iż właśnie teraz, po latach wypłacania świadczeń emerytalno-rentowych, wydarzyło się coś wyjątkowego, co tłumaczyłoby wprowadzenie kwestionowanych regulacji. To z kolei uzasadnia zarzut, że ustawodawca kieruje się wyłącznie motywami politycznymi, które – jako zmienne w czasie i arbitralne – nie mogą być przesłanką ograniczenia lub pozbawienia nabytych prawidłowo praw lub wolności. Polityzacja ograniczeń praw nabytych jest niezgodna z dotychczasowym rozumieniem zasady ich ochrony, formułowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego[12].

Przepis art. 30 Konstytucji wprowadza zasady równości i niedyskryminacji w powiązaniu z gwarancją godności człowieka. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 4 kwietnia 2001 r.[13] uznał, że zakaz naruszania godności człowieka ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na władze publiczne państwa. W konsekwencji wszelkie ich działania nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności[14].

W związku merytorycznym z przepisem art.30 pozostaje przepis art.31 Konstytucji. Przepis art.15a ustawy nowelizacyjnej z 16 grudnia 2016r. narusza art.31 ust.1 Konstytucji, nakładający na każdego obowiązek szanowania wolności i praw innych. Taki obowiązek ciąży również na organach państwa, w tym na sejmie. Przepis art.15a jest również niezgodny z przepisem art.31 ust.3, ponieważ formułując treść tego przepisu, ustawodawca przekroczył granice wyznaczone konstytucyjnie dla ograniczeń wolności i praw obywatela. Przepis art.31 ust.3 dopuszcza ustanawianie ograniczeń tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nadto ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie świadczeń emerytalno-rentowych nie zostało ustanowione w ustawie, nie ma też podstaw do przyjęcia, że ograniczanie tych świadczeń za okres do 1989r. i drastyczne obniżenie wnoszącemu odwołanie emerytury lub renty inwalidzkiej za okres po 1989r. wyczerpuje dyspozycję normy z przepisu art.31 ust.3 zd.1.

Zasada równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażona jest w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Również przepis art.14 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zawiera zakaz dyskryminacji, co stanowi, że korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn. Na gruncie konstytucyjnym zasada równości i niedyskryminacji jest zarówno normą prawa przedmiotowego, jak i normą szczególnego rodzaju prawa podmiotowego, prawa do równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 9 marca 1988 r.[15] uznał, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Ustawa nowelizacyjna z 16 grudnia 2016r. godzi w zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji. W przepisach ustawy ustawodawca wyróżnił, z konotacją pejoratywną, spośród wszystkich uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych grupę osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego. Ustawa nie rozróżnia natomiast w wyróżnionej grupie osób, które pełniły służbę jedynie na rzecz totalitarnego państwa, od tych, które zostały następnie pozytywnie zweryfikowane i pełniły służbę także na rzecz państwa demokratycznego. W konsekwencji wprowadzonej regulacji wszystkie osoby, które miały jakikolwiek epizod w służbie na rzecz państwa totalitarnego, a następnie – nawet przez wiele lat – pełniły także służbę na rzecz III RP, państwa demokratycznego, zostają dotknięte represjami ustawy, tj. obniżeniem świadczeń emerytalno-rentowych, tych wypracowanych zarówno przed 1990 r., jak i po tej dacie. Wprowadzając opisaną regulację, ustawodawca złamał zasadę równości wobec prawa, ponieważ konstytucyjnie niedopuszczalne jest zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy w zakresie nabywania przez nich uprawnień rentowych i emerytalnych, począwszy od 1990 r., w oparciu o kryterium pełnienia przez część z nich służby także do 1990 r. Każdy funkcjonariusz organów bezpieczeństwa Polski Ludowej, który pozytywnie przeszedł weryfikację i został zatrudniony w nowo tworzonych służbach, musi mieć za tę służbę w pełni gwarantowane, równe prawa z powołanymi do tych służb po raz pierwszy od 1990 r., w tym równe prawa do korzystania z ustalonych dla służb mundurowych zasad zabezpieczenia społecznego. Takie stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2010 r.[16]

W sprawach tzw. dezubekizacyjnych zbadanie zarzutów w zakresie naruszenia Konstytucji i konwencji międzynarodowej mieści się zarówno w uprawnieniach procesowych sądu odwoławczego (brak zakazu proceduralnego), jak i w uprawnieniach decyzyjnych w odniesieniu do wszystkich źródeł prawa materialnego (nakaz stosowania prawa materialnego,w tym Konstytucji).

Jednak Sąd Okręgowy w Częstochowie w pełni zasadnie wywiódł swoje rozstrzygnięcie z analizy swoistej relacji między zasadami podstawowymi Unii Europejskiej a ustawą z 16 grudnia 2016r. Odstąpił jednak od ustalenia nieobowiązywania norm wynikających z przepisów art.15a i 22a ustawy z 16 grudnia 2016r. ze względu na ich sprzeczność z normami wyższego rzędu, a wiec nie zastosował hierarchicznej reguły kolizyjnej. Odszedł również od modelu sylogistycznego, właściwego do wyprowadzania konsekwencji prawnych wyłącznie z norm prawnych w procesie subsumpcji. Sąd w ramach procesu odwołuje się do multicentrycznego modelu sądowego stosowania prawa. Oznacza to, że sędzia nie jest związany ustawą w sytuacji jej kolizyjności z Konstytucją i prawami podstawowymi Unii. Norma sprzeczna z prawem wspólnotowym lub z Konstytucją nie musi być usunięta z systemu poprzez formalną derogację, może być pominięta przez sąd[17].Ta konstatacja sądu wskazuje na zastosowanie w procesie rozstrzygnięcia sporu warunkowej relacji pierwszeństwa pomiędzy zasadami. Jest to relacja zaproponowana przez Roberta Alexy’ego, w miejsce relacji właściwych modelowi sylogistycznemu, oparta na założeniu, że w konkretnych sytuacjach wartości mają różną wagę i że za każdym razem wartość o większej wadze ma pierwszeństwo[18]. Ustalenia w tym zakresie wymagają zastosowania trzypoziomowej argumentacji. Na pierwszym poziomie stwierdza się istnienie sytuacji napięcia między zidentyfikowanymi zasadami, drugi poziom obejmuje ustalenie warunków konkretnego przypadku i wreszcie na trzecim poziomie – można nazwać go decyzyjnym – ustala się wystarczający powód przesądzający o pierwszeństwie. Sąd zidentyfikował wartości, które podlegałyby ważeniu. Z jednej strony jest to odpowiedzialność obywateli Unii Europejskiej oparta na winie zbiorowej oraz ingerencja ustawodawcy w konstytucyjne uprawnienia sądów do wymierzania sprawiedliwości[19], z drugiej wartość wyrażona w sześciu zasadach podstawowych, a mianowicie zasada godności ludzkiej, zasada rządów prawa, zasada równości i niedyskryminacji, zasada ochrony prawa do rzetelnego procesu i efektywnej kontroli sądowej, zasada proporcjonalności i zasada ochrony prawa własności. Sąd w uzasadnieniu wyroku (z zastosowaniem nowej formy, opartej na uzasadnieniach orzeczeń ETPCz czy Trybunału Sprawiedliwości UE) posłużył się argumentacją z pierwszego i drugiego poziomu warunkowej relacji pierwszeństwa. Trzeci poziom zwieńczył konkluzją, że w kraju deklarującym się jako demokratyczne państwo prawne, aby obowiązywała norma sądowego rozstrzygnięcia zawierająca określoną zasadę, nie może być ona sprzeczna z zasadami i prawami podstawowymi UE[20], tym samym przyznając większą wagę wartości 6 zasad.

Sąd Okręgowy w Częstochowie swój w pełni świadomy wybór metodologiczny poprzedził ustaleniem co do powszechności praw podstawowych UE i związania nimi sądów krajowych. Można zasadnie przyjąć, że przepisy art. 9 i art. 91 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) bezspornie nadają prawom podstawowym Unii Europejskiej charakter praw bezpośrednio stosowalnych. W takiej sytuacji każdy sędzia krajowy z powołaniem się na zasadę efektywnej kontroli sądowej ma nie tylko prawo, ale obowiązek pominąć w procesie sądowego stosowania prawa ustawy oraz praktyki sprzeczne z zasadami podstawowymi Unii Europejskiej. Sędzia krajowy ma obowiązek stosowania praw podstawowych UE z prawem pominięcia regulacji krajowych naruszających te prawa[21].

Glosowane orzeczenie wypełnia przedstawione wyżej standardy, wobec czego zasługuje na pełną aprobatę.

 

Bibliografia:

1.R.Aleksy, Teoria praw podstawowych, Warszawa 2010

2.P.Hofmański, A.Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, tom.1, red. L.Garlic, P.Hofmański, A.Wróbel, Legalis 2010

Zbiory orzeczeń:

  1. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego I/1992r.

      2.Orzecznictwo Sądu Najwyższego APiUS 1/1995

  1. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nr 7/1997
  2. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nr 5/1999
  3. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nr 2(24)/1999
  4. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nr 5/2000
  5. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 7/2000
  6. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 2/2001

    10.Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nr 1/A/2006.

    11.Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ZU 2a/2010

   12. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Katowicach 2017 nr 3

 

 


 

[1]Wyrok dostępny na http://www.czestochowa.so.gov.pl (dostęp: 1.10.2019r.).

[2] Z danych statystycznych Sądu Okręgowego w Warszawie na 31 sierpnia 2019r. wynika, że na 18 906 odwołań od decyzji emerytalno-rentowych funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin 10 526 zostało zawieszonych z uwagi na pytania do Trybunału Konstytucyjnego złożone 24 stycznia 2018r. przez Sąd Okręgowy w sprawie o sygn.akt. XIII 1 U 326/18. Spośród nich 3898 spraw Sąd Apelacyjny w Warszawie przekazał innym sądom w trybie przepisu art.44 kpc. W pięciu (sic!) sprawach sądy przywróciły powodom emerytury, „Gazeta Wyborcza” 29 października 2019, s.20.

[3] Sygn.akt I PRN 61/94, OSNAPiUS 1/1995, poz.6.

[4] Wyrok ten zachował swoją aktualność, patrz. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 20 lutego 2017 r., sygn. akt III AUz 74/17, OSAKat 2017 nr 3, poz. 1, http://www.orzeczenia.ms.gov.pl, Legalis 1576286(dostęp: 28.10.2019r.).

[5]Z 13 wspomnianych postępowań w 10 postępowaniach, w których do tej pory orzekały sądy apelacyjne w II instancji, oddalono zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania. Glasatorowi znane jest postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach o sygn.akt III A Uz 236/19, w którym sąd przychylił się do zażalenia na zawieszenie postępowania (postanowienie nie zostało opublikowane na stronie sądu w Portalu Orzeczeń Sądu Apelacyjnego w Katowicach).

[6] Tak prowadzone postępowanie w sprawie narusza przepis art.6 ust.1Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zgodnie z którym „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym […]”. Tym samym spełnione zostały przesłanki przedmiotowej wystąpienia z skargą na przewlekłość postępowania, określone w przepisie art.2 ust.1 Ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2004 r. Nr 179, poz.1843 ze zmianami).

[7] P.Hofmański, A.Wróbel, Komentarz do art. 6,notka 2 Kryteria, pkt 3, w: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Komentarz do artykułów 1–18, tom.1, red. L.Garlic, P.Hofmański, A.Wróbel, Legalis 2010.

[8] Co należy zakwalifikować jako sprawy skomplikowane, rozstrzygał ETPCz w szeregu orzeczeń powołanych w: ibidem, pkt 4.

[9]R.Aleksy, Teoria praw podstawowych, Warszawa 2010, s.82.

[10]Z oficjalnego protokołu z posiedzenia w dniu 16 grudnia 2016r. (s.65) wynika, że przed głosowaniem nad ustawą budżetową poseł Sławomir Nitras zakwestionował istnienie kworum i zgłosił wniosek o „stwierdzenie kworum”. Przepis art.184 ust.3 pkt 11 Regulaminu Sejmu uznaje taki wniosek za formalny, który podlega przegłosowaniu większością głosów posłów obecnych. Należy uznać, że wniosek o stwierdzenie kworum jest przesłanką uznania braku kworum, co kreuje nowe, wzruszalne domniemanie prawne. Marszałek może zarządzić głosowanie nad odrzuceniem wniosku. Z protokołu z 33 posiedzenia Sejmu nie wynika, aby takie głosowanie przeprowadzono. Wniosek formalny posła, jeśli zostałby przyjęty, powinien skutkować sprawdzeniem przed zarządzeniem głosowania zarówno ilości, jak i tożsamości osób znajdujących się na tymczasowej sali posiedzeń. Jeśli w wyniku sprawdzenia ustalono by wymagane kworum, domniemanie braku kworum zostałoby skutecznie wzruszone. W trakcie posiedzenia w dniu 16 grudnia 2016r. takich czynności nie podjęto.

[11] Por. wyrok z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK I/1992r., wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114, wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, wyrok z20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99,OTKZU nr 7/2000, poz. 165 i wyrok z 13 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8.

[12] Por. postanowienie z dnia 17 lutego 1999 r., Ts. 154/98, OTK ZU nr 2(24), s.191 i wyrok z dnia 10 lipca 2000r., SK 21/99, OTK ZU5/2000, s. 830.

[13]Sygn.akt K 11/00, OTK ZU 2/2001, poz.54.

[14]Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest m.in. istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym. Oczywiste jest, że ludzka godność może w szczególności zostać naruszona przez stanowienie regulacji prawnych, których celem jest poniżenie człowieka. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. jest już drugą regulacją dotyczącą obniżenia świadczeń osobom, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 (pierwsza została uchwalona dnia 23 stycznia 2009 r.). Obniża, już po raz drugi, ale zdecydowanie bardziej, świadczenie wnoszącego odwołanie, nie ograniczając się do praw nabytych za okres jego służby w PRL 1990 r., ale odbiera także świadczenia wypracowane w III RP.

[15] Sygn. akt U 7/87, OTKZU 1988, poz.1.

[16] Sygn.akt K 6/09, OTK ZU 2a/2010, poz.15.

[17] Uzasadnienie, s.7.

[18]R.Alexy, op.cit., s.80-81 i cytowane tam orzecznictwo niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego na temat ważenia dóbr, w tym orzeczenie w sprawie Lebach i zastosowaną tam trójstopniową argumentację, s.84-85.

[19] Uzasadnienie, s.5.

[20]Ibidem, s.7.

[21]Ens rationis, jednak podlegający, w ocenie glosatora, odrzuceniu a limine, to teza, że obywatele Unii Europejskiej mają prawa podstawowe w ograniczonym zakresie, wynikającym z dowolnego uznania tych, którzy przejęli władzę ustawodawczą i swobodnie zmieniają zakres tych praw. W przypadku gdy zmiana praw podstawowych przez ustawodawcę krajowego narusza godność człowieka, a z taką zmianą mamy do czynienia w ustawie z 16 grudnia2016r., taka teza jest niezgodna z wartościami (przede wszystkim nienaruszalności godności ludzkiej), które zawarto w art.2 TUE oraz w art.1 Karcie praw podstawowych (art.1), stanowiącymi fundament systemu prawnego Unii Europejskiej.

Ustawowe prawo odstąpienia od umowy wzajemnej- ex consequenti z wybranego orzecznictwa Sądu Najwyższego (SN) w związku z art.491 § 1 kc Statutory right of withdrawal of a synallagmatic agreement- ex consequenti of selected jurisprudence of the Supreme Court (SC) in connection with Article 491 par.1, Civil Code Poniedziałek, Mar 16 2020 

Słowa klucze: ustawowe prawo odstąpienia, umowa wzajemna, ważenie wartości,  model niesylogistyczny rozwiązywania sporów

Keywords: statutory right of withdrawal, synallagmatic agreement, value balancing, non-syllogistic model of a dispute settelement

 

Abstrakt:

W obowiązującym stanie prawnym Sąd Najwyższy konsekwentnie reprezentuje pogląd, że samo odstąpienie od umowy na podstawie art. 491 § 1 kc nie przenosi własności nieruchomości (a także użytkowania wieczystego) z powrotem na zbywcę. Pogląd Sądu Najwyższego pomija okoliczność, że naganne postępowanie nabywcy użytkowania wieczystego lub prawa własności jest lepiej chronione od prawa rzeczowego. Autor wyraża pogląd, że na gruncie teoretycznym możliwe jest odejście od modelu sylogistycznego rozstrzygania sporu. Zamiast tego warto podjąć próbę poszukiwania rozwiązania sporów w oparciu o model niesylogistyczny z użyciem metody ważenia wartości zaproponowanej przez R.Alexego pod nazwą warunkowa zasada pierwszeństwa.

Abstract:

De lege lata the Supreme Court consistently presents a view that a withdraval of a contract based on Art.491 par.1 cc does not transfer ownership of a real estate (użytkowanie wieczyste as well) back to a seller by itself. The Supreme Court overlooks a background factor that negligent acting of a buyer is better protected than ownership. The Author thinks that theoretically it is possible to abandon a syllogistic model of a dispute settelement. Instead, it is worth to try to settle disputes by using a non-syllogistic model with so called “value balancing”, as proposed by R.Alexy under the name of a conditional priority principle.

 

  1. Uwagi wprowadzające

Powołany w podtytule przepis art.491 § 1 kc zawiera następującą treść:  „Jeżeli jedna ze stron dopuszcza się zwłoki w wykonaniu zobowiązania z umowy wzajemnej, druga strona może wyznaczyć jej odpowiedni dodatkowy termin do wykonania z zagrożeniem, iż w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu będzie uprawniona do odstąpienia od umowy. Może również bądź bez wyznaczenia terminu dodatkowego, bądź też po jego bezskutecznym upływie żądać wykonania zobowiązania i naprawienia szkody wynikłej ze zwłoki.” Norma  zawarta w tym przepisie dotyczy również umów zobowiązaniowych o skutku rzeczowym, a więc np. umów sprzedaży, które za przedmiot mają zarówno rzeczy ruchome jak i nieruchomości. Biorąc pod uwagę fakt, iż umowa sprzedaży rzeczy ma z reguły charakter konsensualny i podwójny skutek zobowiązująco-rozporządzający, to odstąpienie od umowy z powodu jej niewykonania w terminie (np. zapłaty ceny) kreuje dodatkowo problem powrotu do wierzyciela skutecznie nabytego przez dłużnika solo consensu prawa własności rzeczy.  W tej kwestii norma odkodowana z przepisu art.491 § 1 kc za pomocą wykładni językowej nie zawiera żadnego wzorca zachowania. Wątpliwości budzi istnienie takiego stanu prawnego,  w którym że zbywca jest pozbawiony zarówno prawa własności rzeczy, jak i świadczenia pieniężnego z tytułu przeniesienia prawa własności. Przepis art.491 § 1 kc, w przypadku niewykonania świadczenia z umowy wzajemnej przez dłużnika, przewiduje po stronie wierzyciela możliwość wszczęcia postępowania sądowego z użyciem roszczenia o spełnienie świadczenia oraz o odszkodowanie za szkodę wynikłą ze zwłoki. Natomiast możliwość wykorzystania roszczenia windykacyjnego uzależnione jest od tego, czy oświadczenie o odstąpieniu ma skutek rzeczowy w postaci powrotu prawa własności do wierzyciela. Innymi słowy, czy oświadczenie o odstąpieniu ma również skutek rzeczowy w postaci powrotu prawa własności do zbywcy, czy tylko zobowiązujący w postaci likwidacji węzła zobowiązaniowego. W tej drugiej sytuacji konieczne jest dokonania czynności rozporządzającej z udziałem dłużnika i wierzyciela, skutkującej powrotem prawa własności. Tym samym konieczne będzie pozytywne współdziałania dłużnika olegające na wyrażeniu zgody na zawarcie umowy rozporządzającej. Bez takiego współdziałania wierzycielowi pozostaje wystąpienie do sądu na podstawie art.64 kc i uzyskanie konstytutywnego orzeczenia sądu zastępującego oświadczenie dłużnika. W każdym z tych przypadków konieczne jest podjęcie działań procesowych przed sądem, co jednak nie poprawia obecnie, w sposób znaczący, sytuacji uprawnionego. Dość oczywistą wydaje się być konstatacja, że wymóg uzyskania zgody dłużnika na zawarcie umowy rozporządzającej jest taki sam, jak przy rozwiązaniu umowy przenoszącej własność rzeczy, gdzie również wymagane jest złożenie zgodnych oświadczeń woli stron prowadzących do zmiany istniejącego stosunku prawnego. W taki przypadku nie ma sporu co do skutków lub zasadności jednostronnego uprawnienia do odstąpienia.

Regulacja ustawowego prawa odstąpienia od umowy wzajemnej, zawarta bezpośrednio w art. 491 § 1 oraz art. 560 § 2 kc, odwołujących się do art. 494 kc, nie rozróżnia skutków odstąpienia od umowy sprzedaży w zależności od tego, czy przedmiotem umowy były nieruchomości, czy rzeczy ruchome. Podobnie, brak takiego rozróżnienia w art.535 w związku z art.155 i 156 kc, dotyczących zawarcia umowy sprzedaży i jej skutków. Ustawodawca jednolicie uregulował zatem zarówno zawarcie umowy sprzedaży i jej skutki, jak i odstąpienie od umowy sprzedaży i jego skutki, niezależnie od tego, czy przedmiotem tych czynności są nieruchomości, czy rzeczy ruchome.

Stwierdzenia powyższe stanowią aksjomatyczną podstawę artykułu, co znaczy tyle, że nie będą przedmiotem dalszego dowodzenia. W dalszej części artykułu przedstawiona zostanie problematyka niespójności i braku konsekwencji orzecznictwa sądowego SN, różnicującego skutki ustawowego odstąpienia od umowy wzajemnej w zależności od tego, czy umowa dotyczy rzeczy ruchomej czy nieruchomości.

Poza podstawą aksjomatyczną znajduje się również kwestia, która powstaje wtedy, gdy dłużnik będący właścicielem rzeczy przenosi prawo własności na osobę trzecią. Skuteczność takiego przeniesienia wydaje się być bezsporna. Pojawienie się osoby trzeciej nabywającej nieruchomość od dłużnika będącego właścicielem nieruchomości skłoniło orzecznictwo do preferowania interesu osoby trzeciej, z powołaniem się na zasadę pewności obrotu, nawet jeśli z roszczeniami występuje wierzyciel, będący zbywcą pierwotnym nieruchomości. Odrębna kwestią jest, kto, dłużnik będący właścicielem rzeczy, czy osoba trzecia, która nabyła od niego rzecz, byłby legitymowany do wyrażenia zgody na dokonanie czynności rozporządzającej nieruchomością, wyrażanej wobec wierzyciela, będącego zbywcą pierwotnym. Wobec treści przepisu art.491 § 1 kc oczywistym staje się, że zbycie wtórne pozbawia wierzyciela możliwości skorzystania z ustawowego odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości (nabywca wtórny i wierzyciel nie są stronami tej samej umowy wzajemnej), tym samym nabywca wtórny nie może być adresatem żądania dokonania czynności rozporządzającej nieruchomością. Wykonanie ustawowego prawa odstąpienia, może oddziaływać wyłącznie na strony umowy, od której odstąpiono (inter partes) i nie może być skuteczne wobec osób trzecich, na które nie można rozciągać skutków odstąpienia od umowy z mocą wsteczną. W konsekwencji w razie przeniesienia na rzecz osoby trzeciej prawa lub rzeczy będących przedmiotem umowy w okresie pomiędzy jej zawarciem a odstąpieniem od niej przez jedną ze stron, odstąpienie od umowy nie wpływa na skuteczność dokonanego rozporządzenia prawem bądź rzeczą na rzecz osoby trzeciej[1].

Wyrażam pogląd, na gruncie teoretycznym możliwe jest odejście od modelu sylogistycznego rozstrzygania sporu i podjęcie próby znalezienia rozwiązania odbiegającego od dotychczasowej linii orzecznictwa SN w oparciu o model niesylogistyczny z użyciem metody ważenia wartości. To z kolei pozwala odwołać się do zasady proporcjonalności R.Alexego. Proporcjonalność jest dla niego tym aksjomatem, który pozwala na zasadne przyjęcie, że nie jest ona wymierzona przeciwko czemuś[2], nie zmierza zatem do eliminacji. Przeciwnie, pozwala przyjąć w przypadku kolizji wartości, że jedna wartość w określonych warunkach wyprzedza drugą, w innych warunkach kwestię pierwszeństwa należy rozwiązać odwrotnie[3]. R.Alexy proponuje, aby, patrząc na okoliczności danego przypadku, ustalać każdorazowo warunkową relację pierwszeństwa pomiędzy wartościami[4]. Ustalenie warunkowej relacji pierwszeństwa polega na tym, że ad casum podaje się warunki, w których jedna wartość ma pierwszeństwo przed drugą. W innych warunkach kwestię pierwszeństwa można rozstrzygnąć odwrotnie. Warunkowa relacja pierwszeństwa będzie metodologiczną podstawą dla rozwiązania kolizji dwóch wartości pozostających ze sobą w relacji alternatywy rozłącznej, a mianowicie pewności obrotu prawnego lub ochrony własności.

Rozważania w tym zakresie są intelektualnym ćwiczeniem, autorskim (na swój sposób- more suo) i doktrynalnym, zastosowania ważenia wartości jako metody rozstrzygania dworkinowskich „hard cases”[5]. Ustawowe prawo odstąpienia posłużyło jako przykład „ciężkiej sprawy” i problemów powstających, z jednej strony, w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy wzajemnej przenoszącej własność (lub użytkowanie wieczyste) nieruchomości, z drugiej natomiast, w razie istnienia dwóch równorzędnych wartości zasługujących na ochronę.

 

  1. Odstąpienie od umowy wzajemnej jako czynność zobowiązująca

SN konsekwentnie reprezentuje pogląd, że samo odstąpienie od umowy na podstawie art. 491 § 1 kc nie przenosi własności nieruchomości (a także użytkowania wieczystego) z powrotem na zbywcę[6]. W konsekwencji, oświadczenie o odstąpieniu od umowy będzie czynnością zobowiązującą, która powinna być uzupełniona czynnością rozporządzająca w postaci umowy rozwiązującej umowę rzeczową. Pogląd SN opiera się na aksjologicznym założeniu, że w sytuacji naruszenia zobowiązania poprzez niewykonanie świadczenia wzajemnego i rozporządzenia nieruchomością na rzecz osoby trzeciej, w pierwszym kolejności należy uwzględnić interes osób trzecich, stosując zasadę pewności obrotu kosztem interesu zbywcy pierwotnego[7], pozbawionego zarówno prawa własności nieruchomości, jak i świadczenia wzajemnego należnego od dłużnika.

W uchwale z 17.11.1993r.[8] SN wskazał, że samo odstąpienie na podstawie art. 491 § 1 kc od umowy przenoszącej własność nieruchomości nie powoduje przejścia własności lub użytkowania wieczystego z powrotem na zbywcę. W obowiązującym stanie prawnym trudno bowiem byłoby przyjąć konstrukcję nastąpienia skutku rzeczowego w postaci przejścia własności tylko na podstawie jednostronnego oświadczenia osoby niebędącej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości[9]. Oświadczenie zbywcy o odstąpieniu od umowy zbycia nieruchomości  samo przez się nie wywołuje skutku w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości z powrotem na zbywcę, lecz rodzi jedynie obowiązek nabywcy zwrotu nieruchomości według przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Do wykonania tego obowiązku może więc dojść w drodze umowy pomiędzy nabywcą nieruchomości i jej zbywcą, zawartej w formie aktu notarialnego, zgodnie z przepisem art. 158 kc, lub, gdy do umowy takiej nie dojdzie, w drodze uwzględniającego żądanie zbywcy orzeczenia sądu, stwierdzającego obowiązek nabywcy złożenia stosownego oświadczenia woli, zastępującego to oświadczenie na podstawie przepisów art. 64 kc i art. 1047 kpc, które to orzeczenie stwierdza zawarcie umowy i zastępuje tę umowę.

SN potwierdził swoje stanowisko w uchwale z 30.11.1994r[10]. Ponownie rozważono w niej kwestię, czy odstąpienie od umowy w ramach uprawnienia ustawowego, jak również rozwiązanie umowy powodują, że własność nieruchomości automatycznie powraca do poprzedniego właściciela (skutek rzeczowy), czy też w następstwie tych zdarzeń rodzi się zobowiązanie nabywcy do przeniesienia własności na rzecz zbywcy (skutek obligacyjny). Odnosząc to zagadnienie do ustawowego odstąpienia od umowy, SN przywołał treść przepisu art. 395 § 1 kc, zgodnie z którym w razie wykonania prawa odstąpienia, umowa uważana jest za niezawartą. Takie uregulowanie skutku odstąpienia zachęca do przyjęcia, że odstąpienie od umowy zobowiązująco-rozporządzającej powoduje samo przez się przejście własności nieruchomości z powrotem na zbywcę. Argumentem za takim poglądem jest kauzalność umów przenoszących własność rzeczy. Jeśli odpadła przyczyna, dla której doszło do przeniesienia własności nieruchomości, powinno przywrócić stan poprzedni w znaczeniu zniesienia wszelkich skutków podjętej czynności. Jednak, zdaniem SN, ten formalnie uzasadniony pogląd, nie da się utrzymać ze względów celowościowych, które każą brać pod rozwagę możliwość zaistnienia różnorodnych stanów faktycznych czy też prawnych przeszkód z zakresu reglamentacji obrotu nieruchomościami. W szczególności chodzić tu będzie o sytuację, w której własność nieruchomości przeszła już na osobę trzecią lub doszło do istotnych zmian fizycznych, np. przez gruntowną zabudowę terenu. W uzasadnieniu uchwały z 30.11.1994r. SN podkreślił, że za tezą o obligacyjnym skutku przemawia szereg dalszych argumentów. Wykonanie ustawowego prawa odstąpienia od umowy następuje przez złożenie jednostronnego oświadczenia woli osoby uprawnionej. Zdaniem SN, w obecnym stanie prawnym takie oświadczenie trudno ocenić jako dostateczną podstawę do przeniesienia własności. Należy także uznać za słuszny ten kierunek orzecznictwa, który przyjmuje skutek obligacyjny w razie złożenia jednostronnego oświadczenia woli. Ze względu na „instytucjonalne podobieństwo” przytoczona została powołana wyżej uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 7.1.1967 r.[11] o obligacyjnych skutkach odwołania darowizny, w której stwierdzono, że przyjęcie obligacyjnych skutków odstąpienia od umowy lepiej czyni zadość postulatowi, aby w stosunkach własnościowych dotyczących nieruchomości sytuacja prawna była możliwie jasna zarówno dla samych zainteresowanych, jak i osób trzecich. Właścicielem nieruchomości pozostaje na razie nabywca, tym bardziej, że często nie wiadomo, czy odstąpienie od umowy było skuteczne.

Z kolei w wyroku z 26.03.2002r.[12] SN uznał, że argumentem decydującym o przyjęciu poglądu, że odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości wywiera skutek jedynie obligacyjny, jest wzgląd na pewność obrotu[13]. Z punktu widzenia skutków dalszej odsprzedaży oraz niebezpieczeństwa przypadkowej utraty rzeczy, a także z uwagi na obowiązki publicznoprawne związane z własnością rzeczy pożądane jest, aby także zwrotne przeniesienie własności rzeczy ruchomej było następstwem zdarzenia pewnego, jakim jest czynność dwustronna dotychczasowych partnerów umowy sprzedaży lub orzeczenie sądu, a nie jednostronny akt woli jednego z nich[14].

Ówczesna doktryna była podzielona. A.Szpunar wskazał dwie przeciwstawne możliwości. Pierwsza zakładała skutek rzeczowy, polegający na tym, że własność nieruchomości automatycznie powraca do poprzedniego właściciela. Druga możliwość zakładała, że w wyniku odstąpienia powstaje zobowiązanie nabywcy do przeniesienia własności z powrotem na zbywcę (skutek obligacyjny). A.Szpunar uznał drugą możliwość za „bezwzględnie słuszną”[15]. Przeciwne stanowisko, preferujące skutek rzeczowy ustawowego odstąpienia od umowy, zajmowali E.Drozd, J.S.Piątowski[16] i S.Breyer[17].

 

  1. Odstąpienie od umowy wzajemnej jako czynność o podwójnym skutku

Orzecznictwo SN zgodnie uznaje, że odstąpienie od umowy przeniesienia własności ruchomości wywołuje skutek natychmiastowego powrotu własności do zbywcy[18]. Pogląd SN odnoszący się do rzeczy ruchomych w pełni podzielam i jestem zdania, że należy go przenieść również na instytucję odstąpienia od umowy wzajemnej mającej za przedmiot nieruchomość. Argumentem na rzecz tego poglądu SN są również skutki ustawowe innych podobnych do odstąpienia ustawowego instytucji prawa cywilnego. Obok ustawowego prawa odstąpienia uregulowanego w przepisie art.491 § 1 kc  kodeks cywilny dopuszcza również umowne prawo odstąpienia, uregulowane w przepisie art. 395 § 2 kc. Zgodnie z tym przepisem, w razie wykonania umownego prawa odstąpienia, umowa jest uważana za niezawartą, co oznacza, że prawo własności ruchomości i nieruchomości niejako „wraca” do zbywcy automatycznie z chwilą odstąpienia od umowy[19]. Skutek zatem jest   zobowiązująco-rozporządzający. Również przepis art.155 kc wyraźnie statuuje podwójny skutek sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub innej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności rzeczy oznaczonej co do tożsamości. Jeśli uznać ustawowe odstąpienie za actus contrarius wobec umów wymienionych w przepisie art.155 kc, to stanowisko SN o podwójnym skutku ustawowego prawa odstąpienia od umów wzajemnych dotyczących rzeczy ruchomych tym bardziej należy uznać za słuszne. Powinno być przyjęte również w przypadku odstąpienia od umowy przenoszącej własność nieruchomości.

Nie można nie zauważyć, że SN rozstrzygał przede wszystkim sytuację, gdy dłużnik zbył nieruchomość osobie trzeciej. Gdyby uznanie ustawowego prawa odstąpienia od pierwotnej umowy wzajemnej przenoszącej własność nieruchomości za czynność zobowiązującą (z obowiązkiem zawarcia umowy skutkującej rozporządzeniem nieruchomości) dotyczyło również przypadku, gdy nieruchomość pozostaje w rękach dłużnika, to skutek byłby taki sam, jak w przypadku rozwiązania umowy. W obu przypadkach strony muszą złożyć zgodne oświadczenia woli, co w praktyce oznacza, że powrót własności do zbywcy pierwotnego uzależniony jest od zgody dłużnika. Rozdział skutków czynności prawnych, wbrew zasadzie podwójnego skutku, i nadanie czynności rozporządzającej charakteru umowy prowadzi również, wbrew intencji ustawodawcy, wręcz do zrównania instytucji rozwiązania[20] i odstąpienia, mimo iż ratio legis każdej z nich jest inne. Wykonanie ustawowego prawa odstąpienia od umowy wzajemnej polega na jednostronnym oświadczeniu woli przez nie-właściciela, składane właścicielowi, który pozostaje w zwłoce. W przypadku zwłoki dłużnika wzajemnego w spełnieniu obciążającego go świadczenia, najpierw występuje się z roszczeniem o spełnienie świadczenia oraz o odszkodowanie za szkodę wynikłą ze zwłoki. Instrumentem ekstraordynaryjnym jest postępowanie likwidujące umowę wzajemną w następstwie złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy na podstawie przepisu art.491 § 1 kc. Oba instrumenty pozostają ze sobą w relacji alternatywy rozłącznej (przy czym em dla roszczenie o odszkodowanie z tytułu zwłoki dochodzić łącznie z odstąpieniem), a wybór należy do zbywcy. Ustawowe prawo odstąpienie od umowy jako czynność jednostronna, aby odróżniać się od rozwiązania umowy, powinna mieć skutek całościowy, obejmujący zarówno „likwidację” umowy przeniesienia własności i powrót własności do zbywcy. Uzależnianie całościowej skuteczności ustawowego odstąpienia od dokonania dodatkowej czynności dwustronnej wydaje się być niezgodne z intencją ustawodawcy, który dla tej sytuacji stworzył instytucję rozwiązania umowy. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, uważam, że brak jest uzasadnienia dla przyjmowania rozdzielnych skutków czynności odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości dłużnikowi i odmowie nadania podwójnego skutku zobowiązująco-rozporządzającego oświadczeniu o odstąpieniu od umowy.

Przyjęcie dla oświadczenia o odstąpieniu tylko skutku zobowiązującego stanowi rozwiązanie korzystniejsze dla dłużnika, mimo że on sam, nie wykonując realnie swojego zobowiązania z umowy sprzedaży, doprowadził do powstania stanu niezgodnego z prawem. Formułując ogólniejszy wniosek należałoby stwierdzić, że dłużnika postępujący nagannie jest lepiej chronione od zbywcy, któremu nie można zarzucić naruszenia prawa. W przypadku, gdy zbycie nieruchomości skutkuje powstaniem tylko jednego, pierwotnego stosunku prawnego, tj. prawnej relacji między zbywcą-wierzycielem i nabywcą-dłużnikiem, powoływanie się na ochronę pewności obrotu wydaje się być niewspółmierne i pogłębia asymetrię ochrony dłużnika i wierzyciela. Reguła funkcjonalna, pozwalająca na zastosowanie wykładni innej niż językowa, może być sformułowana jako nakaz ochrony wartości wyższej niż ochrona dłużnika np. zasady pewności obrotu[21]. Nie przystaje jednak do relacji pierwotnej zbywca-wierzyciel i nabywca-dłużnik. Przyjęcie tylko jednej wartości uniemożliwia posłużenie się formułą „ważenia wartości” w procesie rozstrzygania sporu[22]. SN, posługując się tylko jedną  wartością (pewnością obrotu) jako przesłanką determinującą rozstrzygnięcie na niekorzyść pierwotnego zbywcy-wierzyciela, przyjął rozwiązanie łatwiejsze. Jest ono pozbawione elementu ocennego dwóch równorzędnych wartości, które mogą występować w konkretnym stanie faktycznym. Dla SN wystarczającym i decydującym motywem rozstrzygnięcia jest pewność obrotu”[23]. Wskazanym byłoby jednak uwzględnienie również innej wartości, która występuje w stanach faktycznych związanych z ustawowym prawem odstąpienia od umowy wzajemnej dotyczącej nieruchomości, tj. ochronę własności zbywcy pierwotnego. Gdyby istniała tylko  ochrona prawa własności, takie rozstrzygnięcie byłoby niemożliwe, a Sąd Najwyższy powinien rozstrzygnąć tak, aby prawo własności było skutecznie chronione, a więc bez wymogu zgody nabywcy pierwotnego na powrót własności w wyniku oświadczenia o odstąpieniu. Tak więc posługiwanie się dwoma wartościami równorzędnymi co do znaczenia dla systemu prawa cywilnego każdorazowo wymaga rozstrzygnięcia kolizji między tymi wartościami. Obie wartości istnieją w systemie prawa. Natomiast ich współistnienie ma ten skutek, że jedna co najmniej ogranicza prawne możliwości spełnienia drugiej. Między konstytucyjnym obowiązkiem państwa zapewnienia pewności obrotu prawnego i interesem zbywcy pierwotnego, czyli zagwarantowaniem należnych mu na podstawie Konstytucji praw (w tym ochrony prawa własności), do ochrony których Konstytucja także zobowiązuje państwo, istnieje, używając terminologii R.Alexego, relacja napięcia[24]. SN, przyznając priorytet pewności obrotu,  zdaje się nie zauważać, że tej relacji napięcia nie da się usunąć przyjmując absolutne pierwszeństwo jednego z obowiązków państwa, ponieważ żaden z nich nie korzysta ex officio z pierwszeństwa. Należy podkreślić, że obowiązki państwa określone w Konstytucji nie pozostają w relacji hierarchicznej rozumianej statycznie i formalnie. Można, a w przypadku, gdy wartości pochodzą z jednego źródła nawet trzeba, postrzegać hierarchiczność dynamicznie jako cechę zmienną w czasie i odnoszoną ad casum. Wówczas uznana za hierarchicznie wyższą („ważniejszą”) w jednej sytuacji kolizyjnej wartość, mogłaby utracić ten przymiot na rzecz innej wartości w innej sytuacji kolizyjnej. Jest to zadanie sądu, który powinien wyważyć sprzeczne ze sobą interesy i przyznać w konkretnym przypadku większą wagę jednej z abstrakcyjnie jednakowej rangi wartości. Innymi słowy, sąd powinien rozstrzygnąć kolizję wartości, którą otrzymujemy, gdy z jednej strony występują interesy osób trzecich i obowiązek ich ochrony, z drugiej zaś obowiązek proporcjonalnej ochrony prawa własności. Zarówno interes osoby trzeciej, jak i ochrona prawa własności, traktowane oddzielnie, mają rzeczywiste i prawne możliwości spełnienia. Zależność skutku od zgody drugiej strony, z reguły skonfliktowanej i antykonsyliacyjnej, czyni ochronę prawa własności iluzoryczną i tworzy de facto sytuację, w której istnieje jedynie pewność obrotu jako przesłanka rozstrzygnięcia.

W judykaturze SN można znaleźć orzeczenia, w których SN rozstrzygał odmiennie od wyżej wskazanych, wcześniejszych orzeczeń, formułując uzasadnienie dla koncepcji podwójnego skutku odstąpienia. W taki sposób rozstrzygnął  SN w wyroku z 26.11.1997 r.[25], w uchwale z 27.2.2003 r.[26] i w wyroku z 5.7. 2007 r.[27] Zdaniem SN, wyrażonym w tych orzeczeniach,  wykonanie uprawnienia do odstąpienia od umowy powoduje powrót do takiego stanu rzeczy, jak gdyby umowa sprzedaży była niezawarta. Odstąpienie jest zatem actus contrarius wobec umowy, która, jak wynika z art. 155 i art.156 kc., ma tzw. podwójny skutek zobowiązująco-rzeczowy[28].

Stanowisko SN spotkało się jednak się z krytyką doktryny[29]. Wskazano, że skutkiem odstąpienia od umowy nie może być uznanie umowy za niezawartą, ponieważ treść przepisu art. 494 kc wyraźnie wskazuje na kumulację roszczeń restytucyjnych i odszkodowania z kontraktu. Po wtóre, o podwójnym skutku traktuje jedynie art. 155 kc, który odnosi się do umów, a nie do odstąpienia ustawowego. Należy stwierdzić, że odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości prowadzi jedynie do powstania roszczenia o zwrotne przeniesienie własności. Powinno być ono wykonane albo w drodze umowy zawartej przez strony w formie aktu notarialnego, albo też uprawniony może tu skorzystać z art.64 kc[30]. Przeciwny pogląd wyraził A.Szlęzak[31].

 

  1. Doktrynalna próba oceny- commentariolus

Pierwsza konstatacja dotyczy istnienia dwóch stanów faktycznych: przeniesienie pierwotne (dochodzi do skutku i wyczerpuje się między zbywcą-wierzycielem i nabywcą-dłużnikiem) i przeniesienie wtórne (dochodzi do skutku i wyczerpuje się między nabywcą-dłużnikiem i osobą trzecią, nabywającą nieruchomość). Zarówno w jednym, jak i w drugim stanie faktycznym dopuszczalne jest ustawowe odstąpienie od umowy, jeśli jedna ze stron dopuszcza się zwłoki w wykonaniu zobowiązania z umowy wzajemnej. Powstaje pytanie, czy w obu przypadkach właściwym jest przyjęcie takiego samego skutku rzeczowego odstąpienia, innymi słowy, czy odstąpienie zbywcy pierwotnego w przypadku zwłoki nabywcy pierwotnego na skutek tylko zobowiązujący, czy też dopuszczalne jest nadanie odstąpieniu ustawowemu skutku podwójnego bądź też zróżnicowanie skutków rzeczowych dla każdego z tych stanów faktycznych.

Druga konstatacja, stanowiąca przedmiot oceny, odnosi się do wpływu, jaki mają przepisy o skutkach niewykonania umów wzajemnych (art. 491 i art. 560 k.c.) na trwałość przewłaszczenia oraz czy ich stosowanie może usprawiedliwić naruszenie pewności prawnej stanu rzeczowego powstałego w wyniku zarówno przeniesienia pierwotnego jak wtórnego.

Moim zdaniem, istnienie związku zachodzącego pomiędzy instytucjami zobowiązaniowymi a prawnorzeczową instytucją przeniesienia własności przejawia się w tym, że stanowiąca podstawę skutku rzeczowego umowa zobowiązująca do przeniesienia własności podlega ocenie na podstawie przepisów rządzących stosunkiem zobowiązaniowym. Prawa rzeczowe mogą prowadzić do wygaśnięcia węzła zobowiązaniowego, pozbawiającej mocy sprawczej ustawowe odstąpienie od umowy wzajemnej lub rozwiązanie umowy wzajemnej. Natomiast faza wykonawcza zobowiązań, która umożliwia wykorzystanie ustawowego odstąpienia od umowy wzajemnej lub rozwiązania umowy wzajemnej nie mogą być odbierane jako pozostające bez wpływu na odwrócenie skutków rzeczowych[32].

Zwłoka w wykonaniu umowy przenoszącej własność nieruchomości może dotyczyć zapłaty ceny w całości lub poszczególnych rat, może również wynikać z naruszenia umownego terminu wydania rzeczy. Ustawowe uprawnienie strony do odstąpienia od umowy powstaje w wyniku zwłoki w wykonaniu zobowiązania wzajemnego, a więc w dacie zawarcia umowy nie istnieje, aż nie zostanie spełniona przesłanka ustawowa z art.491 § 1 kc. Natomiast uprawnienie to wygasa z chwilą realnego wykonania umowy. Realny byt ustawowego prawa do odstąpienia od umowy ma miejsce tylko wtedy, gdy dochodzi do nieprawidłowości w wykonywaniu zobowiązania, prowadzącej do powstania zwłoki w  wykonaniu zobowiązania. Ustawowe odstąpienie od umowy nie zależy od treści umowy, lecz od nagannego zachowania kontrahenta. Nie stoi na przeszkodzie odstąpieniu okoliczność, że umowa wywołała skutek rzeczowy, polegający na przejściu własności nieruchomości. Przejście prawa własności z dotychczasowego podmiotu na inny nie musi oznaczać, że umowa została w całości wykonana, a wobec tego stosunek zobowiązaniowy wygasł i odstąpienie od umowy stało się bezprzedmiotowe[33]. Nie można zatem wykluczyć, że po przewłaszczeniu jakieś zobowiązania nie zostały w terminie wykonane, w konsekwencji czego stosunek zobowiązaniowy nadal istnieje[34].

Zróżnicowanie faktyczne przeniesienia pierwotnego i przeniesienia wtórnego powinno prowadzić do zróżnicowania prawnego skutków odstąpienia ustawowego w każdym z tych przypadków. Już prima facie można przyjąć, że odwoływanie się do pewności obrotu jako kryterium aksjologicznego wydaje się być nieuzasadnione w przypadku przeniesienia pierwotnego. Zapewnienie skuteczności przeniesienia własności (lub użytkowania wieczystego) nabywcy, który nie wykonał całości zobowiązań wobec zbywcy, jest niedopuszczalne z tego względu, iż stanowiłoby motywację dla nieuczciwych nabywców. Zdecydowanie bardziej wskazane byłoby potraktowanie odstąpienia ustawowego jako swoistej cywilnoprawnej sankcji wobec nieuczciwego nabywcy, polegającej na wygaśnięciu umowy i obowiązku zwrotu nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego zgodnie z treścią przepisu art.491 § 1 kc. Na gruncie doktrynalnym odstąpienie można byłoby również potraktować jako jeden z instrumentów odpowiedzialności kontraktowej[35]. Oświadczenie zbywcy o wyznaczeniu terminu i zagrożeniu odstąpieniem od umowy miałoby skutek zobowiązująco-rozporządzający, pozwalający zbywcy odzyskać własność nieruchomości lub użytkowania wieczystego bez zgody nabywcy na dokonanie czynności rozporządzającej.

Można uznać, że swoista sankcja cywilnoprawna powinna być dwuelementowa, z czego jeden element to zakończenie bytu prawnego umowy przeniesienia własności nieruchomości,  drugim jest natomiast powrót własności lub użytkowania wieczystego do wierzyciela bez konieczności zawierania z dłużnikiem umowy ze skutkiem rozporządzającym. Tym samym odstąpienie powinno mieć podwójny skutek zobowiązująco-rozporządzający, skoro również umowa przenosząca własność nieruchomości ma co do zasady taki sam skutek. Trudno uznać pewność obrotu za wystarczające uzasadnienie dla różnicowania skutków identycznego uprawnienia (w postaci ustawowego prawa odstąpienia), w zależności od tego, czy przedmiotem przeniesienia prawa własności jest rzecz ruchoma czy nieruchomość, tym bardziej, że ustawodawca jednolicie uregulował odstąpienie od umowy sprzedaży i jego skutki, niezależnie od tego, czy przedmiotem tych czynności są nieruchomości, czy rzeczy ruchome. Podobne wątpliwości budzi jednakowe traktowanie nabycia pierwotnego i wtórnego.

Wydaje się, że można sformułować postulat, do rozważenia przynajmniej na gruncie doktrynalnym, aby w miejsce różnicowania skutków odstąpienia w zależności przedmiotu umowy wzajemnej (ruchomość czy nieruchomość), przyjąć na pewno podwójny skutek dla odstąpienia w przypadku zbycia pierwotnego. Natomiast w przypadku zbycia wtórnego sąd, posługując się konstrukcją ważenia wartości, powinien ustalić skutek odstąpienia od umowy wzajemnej przenoszącej własność ruchomości lub nieruchomości.

 

  1. Ważenie wartości- more suo

SN odwołał się do wartości nazwanej „pewnością obrotu” jako uzasadnieniem dla wyboru rezultatu wykładni przepisu art.491 § 1 kc, z którego wynika tylko zobowiązaniowy skutek odstąpienia. Nie dokonał tego poprzez ważenie wartości, ponieważ nie wskazał innej wartości, która pozostawałaby w kolizji z wartością wyrażoną poprzez pewność obrotu. Dla SN pewność obrotu sprowadza się do wzmożonej ochrony osób trzecich, które mogą, ale nie muszą, nabyć prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego od nierzetelnego dłużnika. Ochrona dotyczy stanów przyszłych a niepewnych i odbywa się kosztem zbywcy pierwotnego, który znalazł się w niekorzystnej sytuacji faktycznej z powodu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania przez nabywcę pierwotnego. Stanowisko SN nie różnicuje sytuacji pierwotnego i wtórnego transferu prawa własności lub użytkowania wieczystego. Można zatem zasadnie uznać, że przynajmniej w pierwszym przypadku powoływanie się na ochronę osób trzecich jest nieprawidłowe[36].

Niemniej nie można nie zauważyć, iż SN nazwał wartość, którą można traktować jako gwarancję ustanowioną bezpośrednio przez postanowienia praw podstawowych[37]. Dla sformułowania warunków ważenia wartości stosuje się model wymagający, aby zawsze była para porównawcza[38]. Końcowym efektem ważenia wartości z zastosowaniem modelu pary porównawczej będzie reguła rozumiana jako rezultat wyważeń uzyskany poprzez ustalenia warunków pierwszeństwa. Drugą wartością, tworzącą z wartością wyrażającą się w pewności obrotu parę porównawczą, będzie ochrona własności, dodajmy, w postaci kwalifikowanej ze względu na jej naruszenie w wyniku nagannego zachowania nabywcy pierwotnego.

W sytuacji, gdy jedna wartość co najmniej ogranicza prawne możliwości spełnienia drugiej, R.Alexy proponuje[39] ustalenie, w oparciu o okoliczności danego przypadku, warunkowej relacji pierwszeństwa między wartościami[40].

W celu bliższego wyjaśnienia warunkowej relacji pierwszeństwa przyjmujemy przeciwstawność dwóch wartości: pewności obrotu i ochrony własności zbywcy pierwotnego. Same z siebie prowadzą, według określenia Aleksego, „do dwóch sprzecznych ze sobą konkretnych prawnych sądów powinnościowych”[41]. W naszym przypadku będą to: odstąpienie zbywcy od umowy ma skutek tylko zobowiązujący (i, aby osiągnąć efekt rozporządzający, należy uzyskać zgodę nabywcy lub wystąpić do sądu)  i odstąpienie zbywcy od umowy skutkuje de iure powrotem własności do zbywcy.  Istnieją cztery możliwości rozstrzygnięcia powstałej kolizji: 1/”odstąpienie zbywcy od umowy ma skutek tylko zobowiązujący” ma pierwszeństwo przed „odstąpieniem zbywcy od umowy skutkuje de iure powrotem własności do zbywcy”, 2/ „odstąpieniem zbywcy od umowy skutkuje de iure powrotem własności do zbywcy” ma pierwszeństwo przed „odstąpieniem zbywcy od umowy ma skutek tylko zobowiązujący”, 3/ „odstąpienie zbywcy od umowy ma skutek tylko zobowiązujący” ma pierwszeństwo przed „odstąpieniem zbywcy od umowy skutkuje de iure powrotem własności do zbywcy” pod warunkiem, że interesy nabywcy mają większą wagę niż interesy zbywcy, 4/ „odstąpieniem zbywcy od umowy skutkuje de iure powrotem własności do zbywcy” ma pierwszeństwo przed „odstąpieniem zbywcy od umowy ma skutek tylko zobowiązujący” pod warunkiem, że interesy zbywcy mają większą wagę niż interesy nabywcy. Dwie pierwsze możliwości stanowią bezwarunkowe relacje pierwszeństwa, które sąd może odrzucić uznając, że „żaden z tych interesów nie cieszy się po prostu pierwszeństwem przed innymi”[42], kolejne dwie są relacjami warunkowymi. Opierając się na orzecznictwie niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego, powołanym przez R.Alexego, można dojść do wniosku, iż ustalenie, która wartość przewodzi, a która się wycofuje, wymaga posłużenia zaproponowanym przez R.Aleksego pojęciem „metaforyka wagi i ważenia”[43], treściowo zdecydowanie inną niż metaforyka sylogistyczna i subsumpcji. Metaforyka wagi i ważenia służy znalezieniu odpowiedzi na pytanie, czy interesy osoby trzeciej, nabywającej nieruchomość od nabywcy, którego działanie wobec zbywcy jest niedozwolone lub, w przypadku, gdy nie doszło do wtórnego zbycia nieruchomości, czy interesy samego nabywcy, którego działanie wobec zbywcy jest niedozwolone, w konkretnym przypadku mają większą wagę niż interesy zbywcy. R.Aleksy podkreśla, że interes jednego i drugiego podmiotu nie mogą być wagą w rozumieniu ilościowym[44] i jednocześnie formułuje treść pojęcia „wagi”: „Zasada P1 ma w konkretnym przypadku większą wagę niż przeciwstawna zasada P2, jeśli istnieją wystarczające powody, aby P1 w warunkach C konkretnego przypadku miało pierwszeństwo przed P2.”[45] Stosując tak sformułowane pojęcie „wagi” w odniesieniu do dwóch wartości można stwierdzić, że pewność obrotu będzie miała pierwszeństwo przed zasadą ochrony własności, jeśli w warunkach konkretnego przypadku, na które składają się brak kolejnego zbycia, niewykonanie zobowiązania do zapłaty za przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz zbywcy pierwotnego oraz odstąpienie przez niego od umowy, istnieją powody dla takiego pierwszeństwa. To samo można przyjąć, jeśli  ochrona własności miałaby mieć pierwszeństwo przez zasadą pewności obrotu. Pojawia się zatem pytanie o to, co powinno  przesądzić, która zasada ma pierwszeństwo. Dla Aleksego przesądza o pierwszeństwie wystarczający powód lub powody[46]. W zaistniałej kolizji wystarczającym powodem przesądzającym o pierwszeństwie może być okoliczność, iż podmiot działa w sposób naganny i niedozwolony w świetle obowiązującego prawa (nabywca narusza przepis art.471 kc), natomiast drugi, zbywca, wykonuje swoje zobowiązanie w sposób realny. Jeśli zatem w warunkach odstąpienia od umowy przez zbywcę i przy braku kolejnego zbycia, nabywca nie spełnia swojego zobowiązania do zapłaty ceny zbycia,  pierwszeństwo ma ochrona prawa własności.

Reasumując, dla uzasadnienia rozstrzygnięcia w oparciu o warunkową zasadę pierwszeństwa proponuję przyjęcie trzypoziomowej argumentacji. Na pierwszym poziomie stwierdza się istnienie sytuacji napięcia między zidentyfikowanymi wartościami, drugi poziom obejmuje ustalenie warunków konkretnego przypadku i wreszcie na trzecim poziomie, można go nazwać decyzyjnym, ustala się wystarczający powód przesądzający o pierwszeństwie.

 

 

 

 

 

Bibliografia

1.R.Aleksy: Teoria praw podstawowych, Warszawa 2010

2.S.Breyer: Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1975

3.A. Brzozowski,  System Prawa Prywatnego, t. 7, Warszawa 2001

  1. R.Dworkin: Hard cases, „Harvard Law Review”1975, t.88, nr 6

5.M.Gutowski: Kodeks cywilny. Komentarz Art. 450-1088, wyd. Legalis 2016, t. II

6.J.Menkes, Implementacja Konwencji Prawa Morza Narodów Zjednoczonych (UNCLOS) źródłem destrukcji jej aksjologicznej spójności, Ubi ius, ibi remedium, Księga dedukowana pamięci Profesora Jana Kolasy, Warszawa 2016

7.K.Panfil: Odstąpienie od umowy jako sankcja naruszenia zobowiązań, Warszawa 2018

8.A.Szlęzak: Umowne prawo odstąpienia od umów o podwójnym skutku przenoszących własność nieruchomości, Przegląd Sądowy 2012, nr 6

9.A.Szpunar: Odstąpienie od umowy  o przeniesienie własności nieruchomości, Rejent 1995 nr 6

10.A. Szpunar, Kilka uwag o odwołaniu darowizny, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1986 nr .

11.M.Warciński: Umowne prawo odstąpienia, Warszawa 2010, s.205-206.

12.K. Zagrobelny, Komentarz do art.491 kc, w: E.Gniewek,P.Machnikowski, Komentarz kc, Warszawa 2013

13.M.Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady.Reguły.Wskazówki., Warszawa 2002

14.K.Ziemski: Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2/78

[1] Wyrok SN z 18.01.2017r., sygn.akt V CSK 223/16, Legalis.

[2]R,Alexy, Teoria praw podmiotowych, Warszawa 2010, s. 97.

[3]R.Alexy: Teoria praw podstawowych, op.cit., s.80.

[4] Ibidem, s.82.

[5] R.Dworkin: Hard cases, „Harvard Law Review”1975, t.88, nr 6, s.1057.

[6]M.Gutowski: Kodeks cywilny. Komentarz Art. 450-1088, wyd. Legalis 2016, t. II , cz.V pkt 3 t. II, i tam powołane orzecznictwo, uznające odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości za czynność o charakterze tylko zobowiązującym Takie stanowisko wyrażały również wcześniejsze orzeczenia SN:   postanowienie SN z 22.04.2004 r., II CK 158/03, GSP – Przegląd Orzecznictwa 2005, nr 1-2, s. 85, uchwała SN z 27.02.2003 r., III CZP 80/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 141, uchwała SN z 30.11.1994 r., III CZP 130/94, OSNC 1995, nr 3, poz. 42, uchwała SN z 17.11.1993 r., III CZP 156/93, OSNCP 1994, nr 6, poz. 128; uchwała SN z 7.01.1967 r., III CZP 32/66, OSNCP 1968, nr 12, poz. 199, uchwała SN z 28.09.1979 r., III CZP 15/79, OSNCP 1980, nr 4, poz. 63. Również nowsze orzecznictwo wyraża taki pogląd, pat. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2.02.2017 r., III SA/Wa 3266/15 Legalis, w którym, dla potrzeb ustalenia daty istnienia przychodu w związku z ustawowym odstąpieniem od umowy sprzedaży udziałów, Sąd stwierdził, że „samo złożenie oświadczenia o odstąpieniu od umowy przez zbywcę, któremu nie przysługuje już własność (nieruchomości/ruchomości), nie skutkuje automatycznym przejściem prawa własności z powrotem na zbywcę. Dla zaistnienia takiego skutku konieczne byłoby albo zawarcie kolejnej umowy, albo też wydanie przez sąd wyroku, zastępującego oświadczenie woli nabywcy.”

[7]Przyjęcie pewności obrotu jako priorytetowej prowadzi do eliminacji ochrony prawa własności, co w przypadku implementacji może skutkować destrukcją wewnętrznej aksjologii aktu prawnego, pat. J.Menkes, Implementacja Konwencji Prawa Morza Narodów Zjednoczonych (UNCLOS) źródłem destrukcji jej aksjologicznej spójności, Ubi ius, ibi remedium, Księga dedukowana pamięci Profesora Jana Kolasy, Warszawa 2016, s. 376-377.

[8]Sygn.akt. III CZP 156/93, Legalis. W tej uchwale SN uznał również, że ustawowe odstąpienie od  umowy przeniesienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży budynków znajdujących się na tym gruncie ma takie same skutki, jak odstąpienie od umowy o przeniesienie własności nieruchomości. Do tych umów mają bowiem zastosowanie, po części odpowiednio, a po części wprost, przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości, tj. art. 155 i n. k.c oraz art. 237 k.c.

[9]Można w tym miejscu wskazać na analogię z oświadczeniem odwołującym darowiznę nieruchomości z powodu rażącej niewdzięczności na podstawie przepisów art. 898 i art. 900k.c., które nie powoduje przejścia własności nieruchomości z obdarowanego na darczyńcę, lecz stwarza jedynie obowiązek zwrotu przedmiotu odwołanej darowizny stosownie do przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu (por. nadal aktualna uchwała składu 7 sędziów SN z 7.01.1967r., III CZP 32/66, OSN 1968, nr 12, poz. 199.

[10]Sygn.akt. III CZP 130/94, Legalis.

[11]Op.cit. powyżej w przypisie 5, A.Szpunar: Odstąpienie od umowy  o przeniesienie własności nieruchomości, Rejent 1995 nr 6, s.23. Zob. także A. Szpunar, Kilka uwag o odwołaniu darowizny, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1986 nr 3, s. 1.

[12] Sygn. akt II CKN 806/99, Legalis.

[13]SN w wyroku z 26.03.2002r. uznał również, że pewność obrotu  powinna być uwzględniana także w przypadku umów dotyczących ruchomości, prowadząc do uznania odstąpienia od umowy dotyczącej ruchomości za czynność zobowiązującą. Także w doktrynie istnieje pogląd, iż kierunek wykładni przepisów art. 491 i 494 k.c. na gruncie nieruchomości należy odnieść do ogółu rzeczy, a więc także do ruchomości. W świetle tego poglądu, ustawowe odstąpienie od umowy przeniesienia własności rzeczy ruchomej wywiera skutki jedynie obligacyjne. Zob. M.Gutowski, Kodeks cywilny…, cz.V pkt 6.

[14] Ze względu na podobieństwo konstrukcyjne i funkcjonalne umownego i ustawowego prawa odstąpienia, również to pierwsze powinno mieć skutek tylko zobowiązujący,  M.Warciński: Umowne prawo odstąpienia, Warszawa 2010, s.205-206.

[15]A.Szpunar: Odstąpienie od umowy o przeniesienie… , s.20.

[16]Ibidem, ss.24-25

[17]S.Breyer: Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1975, s.161.

[18] Zob. wyrok SN z 6.05.2004 r., II CK 264/03, Legalis, wyrok SN z 8.05.2003 r., II CKN 66/01, Legalis; uchwała SN z 27.02.2003 r., III CZP 80/02, OSNC 2003, nr 5, poz. 141; wyrok SN z 22.01.2002 r., V CKN 660/00, OSP 2003, nr 1, poz. 2, odmiennie wyrok SN z 26.03.2002 r., II CKN 806/99, Legalis. Pogląd o rzeczowym skutku odstąpienia od umowy w odniesieniu do rzeczy ruchomych zaakceptowano w doktrynie, zob. A. Brzozowski,  System Prawa Prywatnego, t. 7, Warszawa 2001, s. 274, W.J. Katner, glosa aprobująca do wyroku SN z 22.01.2002 r., V CKN 660/00, OSP 2003, nr 1, poz. 2, S. Rudnicki, glosa krytyczna do wyroku SN z 26.03.2002 r., II CKN 806/99, Monitor Prawny 2003, nr 2, s. 88. Ten pogląd jest również w nowszej doktrynie i judykaturze przeważający, tak M.Gutowski: Kodeks cywilny…, pkt 2.

[19] Warto tylko zwrócić uwagę na to, że historycznie na gruncie art. 157 k.c., część wcześniejszej doktryny traktowała umowne prawo odstąpienia na równi z warunkiem rozwiązującym. Tak m.in. S.Breyer:Przeniesienie własności nieruchomości…, s.104 i s. 161. Krytycznie odniósł się do tego poglądu A.Szpunar w: Odstąpienie od umowy o przeniesienie własności nieruchomości, op.cit.s. 18-19. Historyczny pogląd S.Breyera wzmacniałby pogląd o podwójnym skutku odstąpienia ustawowego.

[20] Historycznie rzecz biorąc należy wskazać, że w odniesieniu do rozwiązania umowy stanowisko SN ulegało zmianie w stosunkowo krótkim czasie. W uchwale z 5.5.1993 r. (II CKN 806/99, Legalis) SN stanął na stanowisku, że rozwiązanie przez strony umowy przenoszącej własność nieruchomości wywołuje podwójny skutek. Jednakże już w uchwale z 27.4.1994r. (III CZP 60/94, Lex 197777) SN uznał, że rozwiązanie umowy sprzedaży jest dopuszczalne, ale dla wywołania skutków rzeczowych powinno nastąpić przeniesienie własności nieruchomości z powrotem na zbywcę. Zobowiązania takiego strony nie muszą wyraźnie zastrzegać w umowie, ponieważ wynika ono wprost z przepisów: art. 410 i art. 405 k.c. W konkluzji SN stwierdził, że rozwiązanie przez strony umowy przenoszącej własność nieruchomości rodzi jedynie skutek obligacyjny. Powtórzył przytoczone już argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem. Brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia odmiennego zapatrywania, gdy dochodzi do rozwiązania umowy obligacyjnej, na podstawie której strony potem zawarły, w myśl art. 156 k.c., umowę rzeczową. Nie ma przeszkód, żeby rozwiązanie umowy zobowiązującej strony złożyły w tym samym akcie notarialnym jako oświadczenie woli o przejściu z powrotem własności nieruchomości na zbywcę.

[21] M.Zieliński: Wykładnia prawa.  Zasady.Reguły.Wskazówki., Warszawa 2002, s.229.

[22] R.Aleksy: Teoria praw podstawowych, Warszawa 2010, s.81-85.

[23]Zob. wspomniany już wyrok SN z 26.03.2002 r.

[24]R. Alexy, Teoria praw podstawowych, op.cit. s. 81. Autor odwołuje się tu do orzecznictwa niemieckiego Bundesverfassungsgericht (Federalny Trybunał Konstytucyjny).

[25] II CKN 458/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 84..

[26] III CZP 80/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 141.

[27]II CSK 140/07, Legalis.

[28] Pat. także wyrok SN z 23.11.2018r., sygn.akt VI ACa 754/18, Legalis, w którym SN uznał, że złożenie oświadczenia o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, złożonego pod wpływem błędu, prowadzi do „unicestwienia zobowiązania z mocy prawa, upadku skutku rozporządzającego i automatycznego powrotu własności do zbywcy, bez potrzeby dokonywania odrębnego rozporządzenia”.

[29]M.Gutowski: Kodeks cywilny, op.cit., cz.V pkt 5.

[30] K. Zagrobelny, Komentarz do art.491 kc, w: E.Gniewek, P.Machnikowski, Komentarz kc, Warszawa 2013, s. 918.

[31]A.Szlęzak wyraził swoje krytyczne stanowisko wobec preferowanej przez SN koncepcji obligacyjnego skutku oświadczenia o odstąpieniu w recenzji pracy doktorskiej K.Panfil: Odstąpienie od umowy jako sankcja naruszenia zobowiązania, zakładka „recenzje w przewodach doktorskich”, s.3 i nast., (www.ck.gov.pl, dostęp 14.03.2019 r.), a także w: Umowne prawo odstąpienia od umów o podwójnym skutku przenoszących własność nieruchomości, Przegląd Sądowy2012, nr 6, passim.

[32] A.Szpunar: Odstąpienie od umowy  o przeniesienie własności nieruchomości, op.cit., str 13-15.

[33]Tak powołana już uchwała SN z 30.11.1994 r.

[34] Podobnie należy uznać dopuszczalność odstąpienia przez stronę od umowy, na podstawie której nastąpiło przejście własności nieruchomości, z powodu wady rzeczy (por. art. 556 § 2 k.c.). Ta postać odstąpienie opiera się również na ustawowej podstawie przewidzianej w art. 560 k.c, ibidem.

[35]K.Panfil: Odstąpienie od umowy jako sankcja naruszenia zobowiązań, Warszawa 2018, s.20 i powołana tam wcześniejsza literatura.

[36] W systemie prawa polskiego istnieje regulacja dla zróżnicowanych sytuacji w zależności  od tego, czy doszło do zbycia wtórnego. Kodeks morski z 18.09.2001r. (tj. Dz.U. z 2018r., poz.2175.) w przepisie art. 131 § 2 ustala, że w przypadku zbycia konosamentu na osobę trzecią domniemania wynikające z konosamentu stają niewzruszalne. W relacji przewoźnik-frachtujący domniemania pozostają zaś wzruszalne.

[37]R.Alexy, Teoria praw…, s.100.

[38]Jeśli zastosować model ogólnego zakazu arbitralności, nie jest koniecznym poszukiwanie drugiej zasady, tak aby dysponować parą porównawczą, ibidem. s.303.

[39] R.Aleksy proponuje warunkową relację pierwszeństwa zamiast eliminacji analogicznej do eliminacji normy w wyniku zastosowania jednej z co najmniej trzech reguł kolizyjnych. Powszechnie uznawane są trzy reguły walidacyjne rozstrzygające w przypadku kolizji norm: chronologiczna, merytoryczna i hierarchiczna. Ich treść wyraża się w trzech, powszechnie znanych premiach łacińskich: lex posteriori derogat legi anteriori, lex specialis derogat legi generali i lex inferior non derogat legi superiori. Oprócz tego wymienia się również tzw. reguły kolizyjne drugiego rodzaju, tj. lex primare derogat legi subsidiarae i lex consumens derogat legi consumptae, które służą wyłączaniu wielości ocen, K.Ziemski: Rola i miejsce reguł kolizyjnych w procesie dekodowania tekstu prawnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2/78, s.8

[40]R.Aleksy, Teoria praw …, s.82.

[41] Ibidem, s.79.

[42] Tak rozstrzygnął niemiecki Bundesverfassungsgericht (Federalny Sąd Konstytucyjny) w sprawie dotyczącej niezdolności do udziału w postępowaniu, podaję za R.Aleksy, ibidem, s.83.

[43] Ibidem, s.83.

[44] Ibidem, s.83.

[45] Ibidem, s.83.

[46] Ibidem, s.83.

Glosa do postanowienia SN Piątek, Lip 28 2017 

Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia  2.03.2017r., sygn. akt  V CSK 356/16

Teza odautorska:

Do wykazania przeniesienia posiadania (…) służebności przesyłu na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa infrastrukturalnego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika (…). W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy.

Glosowane postanowienie jest kolejnym[1] orzeczeniem Sądu Najwyższego, w którym dokonano ustaleń w przedmiocie nabycia służebności przesyłu poprzez zasiedzenie. Zarzut zasiedzenie[2] jest podnoszony w postępowaniach, prowadzonych w trybie nieprocesowym, o ustanowienie służebności przesyłu w sytuacji odmowy zawarcia umowy ustanawiającej taka służebność.

Stan faktyczny, stanowiący punkt wyjścia dla ustaleń Sądy Najwyższego, jest typowy dla spraw tego typu. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, którą nabył od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 28 maja 1997 roku. Przez tę nieruchomość przebiega wsparta na słupach linia energetyczna średniego napięcia L-279, wybudowana w 1932, a zmodernizowana w 1987 roku, której przebieg nad w/w działkami od tego czasu nie uległ zmianie. Linia stanowi własność uczestnika postępowania, będącego przedsiębiorcą przesyłowym energii elektrycznej. Elementy sieci elektroenergetycznej w przeszłości stanowiły środek trwały przedsiębiorstw państwowych.  Na podstawie zarządzenia nr 192/0/93 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 lipca 1993 r., wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, ostatnie z przedsiębiorstw zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Zakład Energetyczny ….. ….. S.A. w …… Państwowa nieruchomość gruntowa, nad którą przebiegała linia napowietrzna, decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 6 sierpnia 1994 r. została przekazana z Państwowego Funduszu Ziemi do Agencji własności Rolnej Skarbu Państwa , od której w maju 1997 roku nabył ją w takim stanie wnioskodawca. W następnych latach po utworzeniu Zakładu Energetycznego …… …… S.A.. doszło do jej kolejnych przekształceń podmiotowo-kapitałowych  i aktualnie przedmiotowa linia energetyczna wchodzi w skład spółki akcyjnej ………..Dystrybucja S.A.

Z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu wystąpił właściciel nieruchomości. Natomiast uczestnik postępowania podniósł zarzut zasiedzenia służebności przesyłu.

Sądy obu instancji w tych warunkach faktycznych uznały, że ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości na wniosek wnioskodawcy jest niemożliwe, gdyż spółka zasadnie podniosła zarzut zasiedzenia tego prawa. Uczestnik postępowania wykazał swoje następstwo prawne po przedsiębiorstwie państwowym, które przed wygaśnięciem obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej zarządzało w imieniu Skarbu Państwa infrastrukturą energetyczną, mającą charakter trwały i widoczny w rozumieniu art.292 k.c.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, że osoba prawna, która przed dniem 1 lutego 1989 r., mającIV CS status państwowej osoby prawnej, nie mogła nabyć (także w drodze zasiedzenia) ograniczonych praw rzeczowych, może do okresu samoistnego posiadania wykonywanego po dniu 1 lutego 1989 r. doliczyć okres posiadania Skarbu Państwa sprzed tej daty. Stanowisko to wyrażone zostało w szczególności właśnie w odniesieniu do przedsiębiorstw energetycznych i innych przedsiębiorstw przesyłowych, które do dnia 1 lutego 1989 r. korzystały ze służebności przesyłu w ramach zarządu mieniem państwowym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a więc w istocie były dzierżycielami w rozumieniu art. 338 k.c. Status dzierżyciela uniemożliwiał im nabycie na swoją rzecz poprzez zasiedzenie własności ani innych praw rzeczowych[3].

Formułowany przez Sąd Najwyższy jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustanawiających służebność przesyłu pogląd, że urządzenia muszą być wykonane przez właściciela korzystającego z cudzej nieruchomości[4], a nie przez jej właściciela[5], zachował swoją aktualność również współcześnie[6] i może być zastosowany w przypadku służebności przesyłu. Sąd Najwyższy zmodyfikował pogląd doktryny, uznając, że urządzenie na pewno nie może być wykonane przez właściciela nieruchomości obciążonej, ale niekoniecznie musi je wykonać korzystający z urządzeń właściciel nieruchomości władnącej. Uwzględniając doktrynę i stanowisko Sądu Najwyższego, można zatem uznać, że tylko wybudowanie urządzenia przez właściciela nieruchomości obciążonej uniemożliwia ustanowienie służebności przesyłu w drodze zasiedzenia.

Wnioskodawca w glosowanej sprawie nie obalił ustaleń faktycznych w zakresie przekształceń podmiotowo-kapitałowych przedsiębiorstw państwowych od 1989 roku do chwili obecnej i nie podważył prawa własności uczestnika postępowania w stosunku do przedmiotowej linii energetycznej, przysługującego na podstawie następstwa prawnego po poprzedniku. Wnioskodawca pominął, że poza decyzją uwłaszczeniową lub komunalizacyjną o przeniesieniu posiadania w rozumieniu art.348 – 351 k.c. może także świadczyć zwykłe wydanie przedmiotu posiadania następcy podmiotu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. został jego posiadaczem zależnym.

Wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art.292 k.c., art.3054 k.c., art.348 k.c., art.349 k.c., art.350 k.c., art.351 k.c., art.352 k.c. i art.176 k.c. przez przyjęcie, że wnioskodawca mógł automatycznie doliczyć do swojego okresu posiadania okres posiadania służebności przez Skarb Państwa, pomimo braku w aktach sprawy decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej przenoszącej posiadanie urządzeń przesyłowych i służebności pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednikiem prawnym uczestnika. Skarżący zarzucił też naruszenie art.3051 i art.3052 § 2 k.c. z uwagi przyjęcie, że uczestnik nabył tytuł prawny do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy przez zasiedzenie, czego dotąd nie wykazał, a ponadto naruszenie art.7 k.c., art.6 k.c., art.172 k.c., art.292 k.c., art.352 k.c. i art.3054 k.c. polegające na stwierdzeniu, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie służebności w dobrej wierze co do nieruchomości należących do Skarbu Państwa, podczas gdy brak jest w aktach sprawy tytułu prawnego poprzednika prawnego uczestnika uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia oraz przejściem prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa na osoby trzecie. Zdaniem wnioskodawcy orzeczenie zapadło również z naruszeniem art.2, art.21 ust.1 i 2, art.64 ust.2 i 3 oraz  art.31 ust.1 Konstytucji w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji w drodze wykładni, że art.292 k.c. w zw. z art.285 k.c. pozwala na zasiedzenie służebności gruntowej o treści służebności przesyłu. Wnioskodawca wyraził  pogląd, że z uwagi na datę wprowadzenia tego prawa instytucja służebności przesyłu może być stosowana dopiero od dnia 3 sierpnia 2008 r., a stwierdzenie zasiedzenia tego rodzaju służebności w drodze wykładni przepisów art.292 k.c. w związku z art.285 k.c. narusza zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do działań Państwa w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Sąd Najwyższy uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy odrzucić zarzut niekonstytucyjności. Zarzut naruszenia Konstytucji poprzez niedopuszczalne ograniczenia prawa własności jest nietrafny, biorąc pod uwagę fakt, że przepisy art.285 k.c. i art.292 k.c., mimo że ograniczają prawo własności, nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, ponieważ mieszczą się w granicach konstytucyjnych. Przepis art.64 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa własności w ustawie i pod warunkiem, że nie narusza to istoty prawa własności.

Pozostałe argumenty skarżącego wnioskodawcy pomijają bogate i właściwe umotywowane orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach o zasiedzenie służebności przesyłu. Przede wszystkim należy wskazać na   uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2003 r.[7] wyrażającą pogląd o możliwości umownego nabycia przez przedsiębiorstwo energetyczne służebności gruntowej  w celu, o jakim mowa w art.285 § 2 k.c., również w przypadku, gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Sąd Najwyższy we wcześniejszych orzeczeniach[8] sformułował słuszny wniosek, że skoro możliwe jest umowne nabycie takiej służebności, to dopuszczalne jest także jej nabycie w drodze zasiedzenia na podstawie art.292 k.c. Za utrwalony w judykaturze uznać także należy pogląd o możliwości nabycia przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, ustanawianej na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego, także przed wejściem w życie art.3051 – 3054 k.c[9]. Powyższe stanowisko orzecznictwa w pełni podziela też Sąd Najwyższy w składzie wydającym glosowane postanowienia.

Kwestią, którą rozstrzygnął Sąd Najwyższe w składzie orzekającym w glosowanej sprawie, było wykazanie i, jak podniósł to wnioskodawca, udowodnienie posiadania przez uczestniczącą w postępowaniu spółkę, wnoszącą, w odpowiedzi na żądanie ustanowienia przez sąd służebności przesyłu, zarzut zasiedzenia służebności przesyłu. Wnioskodawca wywodził, iż brak dowodu w postaci dokumentu, uniemożliwia uznanie poprzedników prawnych uczestnika i jego samego za posiadaczy. Tym samym nie jest możliwe łączne traktowanie okresu posiadania przez uczestnika i jego poprzedników prawnych. Takie rozumowanie pomija istotną okoliczność, która jest rozkład ciężaru dowodu. Zgodnie z treścią przepisu art.340 zdanie pierwsze kc, domniemywa się ciągłość posiadania. Przepis ten zawiera dwie normy: jedna odnoszącą się do ciągłości, druga do posiadania. Obie okoliczności nie wymagają przeprowadzenia dowodu przez podnoszącego zarzut zasiedzenia. Osiągnięcie przez wnioskodawcę celu, polegającego na uniemożliwieniu łącznego liczenia posiadania, wymaga obalenia domniemania.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiot posiadania znajdował się w zarządzie państwowej osoby prawnej, to w relacjach zewnętrznych, przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art.128 § 1 kc, występowało jako posiadacz[10].  Sąd Najwyższy podziela w związku z tym zapatrywanie, że skoro poprzednik prawny wnioskodawcy, jako państwowe przedsiębiorstwo energetyczne, wykonywał na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanego mienia ogólnonarodowego w postaci linii napowietrznej uprawnienia płynące z własności państwowej według reguł prawa cywilnego, to granice tego wykonywania mieściły się w dyspozycji normy art.140 k.c. Tym samym poprzednik ten wykonywał władztwo nad przedmiotową linią napowietrzną, mogące prowadzić do zasiedzenia służebności gruntowej, z tym, że do czasu obowiązywania art.128 k.c. nabycie takiego prawa mogło nastąpić do jednolitego funduszu własności państwowej[11].

Ustalenie momentu początkowego posiadania ma również znaczenie dla ustalenia istnienia dobrej lub złej wiary posiadacza.   Powszechnie przyjętym jest pogląd, że  przyjęciu dobrej lub złej wiary posiadacza decyduje chwila na początku okresu posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności[12]. Uczestnik twierdził przy tym, że jego poprzednik wszedł w posiadanie w dobrej wierze.  Wnioskodawca, na którym w tym zakresie spoczywał ciężar dowodu z mocy art.6 k.c., nie zdołał w toku sporu obalić przysługującego uczestnikowi domniemania dobrej wiary, wynikającego z treści art.7 k.c. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia uznał za  niesłuszny zarzut skarżącego wnioskodawcy, że na gruncie faktycznym sprawy nie przedstawiono dowodów uzyskania przez poprzednika prawnego spółki tytułu prawnego „uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia”. W postępowaniu przed Sądem I oraz II instancji nie zostało przez wnioskodawcę podważone ustalenie faktyczne[13], że przedmiotowa linia napowietrzna na nieruchomości nabytej w roku 1997 przez wnioskodawcę została wybudowana w 1932 roku, a następnie rozbudowana w roku 1987. Ze swej istoty, z uwagi na charakter urządzeń widocznych na gruncie, linia ta służyła do przesyłu energii elektrycznej i była wykorzystywana do tego celu przez ówcześnie istniejące przedsiębiorstwa państwowe jako ich środek trwały. W dniu 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe, sprawujące dotychczas zarząd mieniem Skarbu Państwa, poprzez modyfikację treści art.128 k.c. uzyskały zdolność do nabywania składników majątkowych na własność[14].

Nie można nie zauważyć, że niektóre zarzuty skarżącego wnioskodawcy, formułowane w skardze kasacyjnej, są co najmniej zaskakujące, tym bardziej, że są formułowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Twierdzenie skarżącego, że organ zarządzający Zakładem Energetycznym …… przed jego „uwłaszczeniem” mieniem Skarbu Państwa nie miał wiedzy ani świadomości, że linie energetyczne, którymi zarządza, eksploatuje zgodnie z prawem i nie wiedział, że z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe urządzenia weszły w skład jego przedsiębiorstwa na zasadzie art.49 k.c. ani wiedzy o tym, że z tą datą został użytkownikiem wieczystym zarządzanej dotąd przez niego nieruchomości oraz że w związku z tym pozostawał w złej wierze, Sąd uznał za dowolne i niewynikające z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wnioskodawca kwestionował również okoliczności wejścia poprzednika prawnego uczestnika w posiadanie. Zakład Energetyczny……, prowadząc już jako kolejny podmiot państwowy działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej przy pomocy trwale zlokalizowanych urządzeń i uzyskując pozwolenie na rozbudowę istniejącej i zarządzanej przez siebie linii napowietrznej w 1987 roku, przebiegającej nad gruntem Skarbu Państwa z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnione powody do pozostawania w przekonaniu, że przysługuje mu w tym zakresie uprawnienie do korzystania z nieruchomości, nad której powierzchnią usytuowane były urządzenia przesyłowe, dla potrzeb związanych z ich eksploatacją. Dobra wiara poprzednika prawnego uczestnika postępowania była uzasadniona świadomością, że przedmiotowe urządzenia przesyłowe zostały zainstalowane w ramach realizacji zadań państwowych, na nieruchomości Skarbu Państwa i za jego zgodą oraz że były przekazywane kolejnym podmiotom prowadzącym działalność przesyłową bez żadnego sprzeciwu poprzednika. Domniemanie dobrej wiary (art.7 k.c.), wynikające z tych okoliczności, nie zostało przez skarżącego podważone. Wnioskodawca podnosił, że takie okoliczności nie są wystarczające do przyjęcia, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie nieruchomości w granicach służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu w dobrej wierze. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił tego zarzutu[15].

Niezasadnie wnioskodawca kwestionował również samo wykazanie przeniesienia posiadania uprawnień do konkretnych linii i urządzeń przesyłowych na uczestnika postępowania. W  sprawie nie została zanegowana okoliczność, że na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność wnioskodawcy od lat przedwojennych do chwili obecnej przebiega energetyczna linia napowietrzna średniego napięcia oznaczona jako L-279 o niezmienionym przebiegu, ukształtowanym jeszcze w roku 1932 jako odcinek Kowary – Karpacz, wykorzystywana przez uczestnika postępowania, a wcześniej przez jego poprzedników prawnych – państwowe przedsiębiorstwa energetyczne – do przesyłu energii elektrycznej. Można założyć, że związane z tą linią poszczególne urządzenia w toku stałej eksploatacji podlegały zmianom technologicznymi modernizacji, jednak zmiany takie nie niweczą faktu, że linia ta istnieje, a jej wykorzystywanie do celów przesyłowych wymaga korzystania w odpowiednim zakresie z gruntu należącego do wnioskodawcy. Do wykazania przeniesienia posiadania tego rodzaju służebności na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa przesyłowego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika, który przedstawił na tę okoliczność odpis księgi inwentarzowej wskazującej na posiadanie urządzeń technicznych do przesyłu energii . W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy. Posiadaczem służebności jest ten, kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności. O tym charakterze przesądza sam fakt posiadania, które musi mieć pewne cechy stabilności[16]. Poprzednik prawny uczestnika legitymował się takim posiadaniem przedmiotowych urządzeń, o czym świadczy niekwestionowany fakt przesyłu energii przy ich użyciu, w ramach prowadzonej działalności.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podzielił przy tym pogląd[17], że w przypadku posiadania w granicach służebności przesyłowej, wydanie rzeczy polega na przejęciu – bez sprzeciwu poprzednika – przedsiębiorstwa przesyłowego, zgodnie z przepisem art.352 kc w zw. z art.348 i art.176 kc), którego użyteczność jest zwiększana przez korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym służebności gruntowej. Przejęcie w ten sposób posiadania jest czynnością faktyczną i jej wykazanie może nastąpić także w oparciu o domniemania faktyczne, zgodnie z  przepisem art.321 kpc, gdy wniosek o istnieniu i o przeniesieniu posiadania w zakresie służebności przesyłu da się wyprowadzić z innych ustalonych faktów. Skarżący poza zanegowaniem przeniesienia posiadania przez kolejnych posiadaczy tej samej służebności nie podniósł przy tym żadnych okoliczności, które fakt ten czyniłyby wątpliwym. Na gruncie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ma przeszkód by, wobec ustalenia przejęcia przedmiotowej linii napowietrznej przez kolejne podmioty prawne, prowadzące przy jej użyciu działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej, stwierdzić kontynuację posiadania w zakresie tej samej służebności przez jej kolejnych posiadaczy, z zaliczeniem ich posiadania na podstawie przepisu art.176 § 1 kc w zw. z art.292 kc.

Poglądy Sądu Najwyższego, wyrażone przez skład orzekający w glosowanym postanowieniu,  zasługują na aprobatę, zarówno ze względu na nawiązanie do dotychczasowej linii orzecznictwa w sprawach służebności przesyłu w ogólności i zasiedzenia służebności przesyłu w szczególności, jak i sformułowanie właściwego rozwiązania kwestii momentu początkowego posiadania, od którego należy liczyć czas zasiedzenia służebności przesyłu i który określa dobrą lub złą wiarę posiadacza.

 

[1] Przed glosowanym postanowieniem w okresie 2017-215 Sąd Najwyższym wydał 22 orzeczenia w sprawach z związanych ze służebnością przesyłu. Już po glosowanym postanowieniu Sąd wydał dwa orzeczenia dotyczące służebności przesyłu: uchwałę Sądu Najwyższego z 13.04.2017r. w sprawie III CZP 3/17 (SN Orzecznictwo WWW.sn.pl) i uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16.5.2017r. w sprawie  III CZP 101/16 (Biuletyn Sądu Najwyższego Izba Cywilna 6/17, s.3).

[2] W 2011r. został przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt ustawy o zmianie ustawy- Kodeks cywilny, skierowany do Sejmu w dniu 7.11.2011r. Projekt nie został uwzględniony. W projekcie znalazł się art. 3, który stanowił, że do zasiedzenia służebności przesyłu wlicza się okres posiadania służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu istniejący przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731), jednakże nie więcej niż o połowę czasu wymaganego do zasiedzenia.

 

[3] P.Lewandowski: Służebność przesyłu w prawie polskim, Warszawa 2014, ss.13 i 159 oraz powołane tam  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05; z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 21/08; z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 i z dnia 10 grudnia 2010 r., III CZP 108/10 oraz wyroki z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04 i z dnia 31 maja 2006 r., IV CSK 149/05.

[4] Pogląd taki sformułował już Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2002 r. (sygn.akt V CKN 972/00, OSP 7-8/2003, poz.100).

[5] W wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r., III CSK 38/05, OSP 2006, z. 10, poz. 114, Sąd Najwyższy uznał jednak, że do zasiedzenia służebności gruntowej prowadzi również korzystanie z urządzeń, które wybudował właściciel nieruchomości obciążonej, glosa krytyczna S. Rudnickiego, OSP 10/2006  i aprobująca M. Warcińskiego, Przegląd Sądowy 6/2009,  s. 127.

[6]  J. Ignatowicz, K. Stefaniuk: Prawo rzeczowe, Warszawa 2009, s. 233–234.

[7] Sygn.akt III CZP 79/02, OSNC 11/2003, poz.142

[8] Uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r. ( sygn.akt III CZP 10/11, OSNC  12/2011, poz.129) i  uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014,  poz.11).

[9] Uchwały Sądu Najwyższego  z dnia 7 października 2008 r. (sygn.akt III CZP 89/08, Monitor Prawniczy 18/2014, poz.980),  z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014, poz.11), z dnia 22 maja 2013 r. (sygn.akt III CZP 18/13,  OSNC 12/2013, poz.139) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[10] Sąd Najwyższy odwołał się per analogiam do wcześniejszych ustaleń judykatury odnoszących się do nieruchomości oddanych w zarząd państwowym osobom prawnym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn.akt V CSK 26/14, LEX nr 1648193, z dnia 21 maja 2015 r., sygn.akt IV CSK 468/14, LEX nr 1767490 i z dnia 12 lutego 2015 r., sygn.akt IV CSK 293/14, LEX nr 1663414) oraz wprost do posiadania w zakresie służebności przesyłu (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn.akt I CSK 171/08, OSNC 1/2010, poz.15 i  z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn.akt IV CSK 183/11, LEX nr 1130302).

[11] Tak również Sąd Najwyższy w  uchwale z dnia 18 czerwca 1991 r. (sygn.akt III CZP 38/91, OSNC 10-12/1991, poz.118 i postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[12] W judykaturze tak m.in. nowsze postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn.akt II CSK 520/13, LEX nr 1491129) i z dnia 7 maja 2014 r. (sygn.akt II CSK 472/13, LEX nr 1476956). Doktrynie nie ma głosów kwestionujących ten pogląd.

[13]   Warto zauważyć, że ponowne zakwestionowanie, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ustalonej przez sąd niższej instancji okoliczności faktycznej, nie jest dopuszczalne, tak postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2005 r. (III CSK 13/05, OSNC 4/2006, poz.76) i z dnia 16 lutego 2007 r. (sygn.akt II UZ 62/06, OSNP 5-6/2008, poz.84) i z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn.akt III UK 88/07, LEX nr 448837). Sąd Najwyższy, zgodnie z art.39813 § 2 k.p.c., pozostaje związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego postanowienia.

[14] Zmiana dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 3 z 1989r., poz.11). Przepis art.128 k.c. został następnie z dniem 1 października 1990r. uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 55 z 1990r., poz.321). Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu,  że do tego czasu posiadające przedmiotowe urządzenia przesyłowe przedsiębiorstwo państwowe w ramach sprawowanego zarządu mieniem państwowym wykonywało na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części tego mienia uprawnienia płynące z własności państwowej.

[15] Sąd Najwyższy mógł oprzeć się w tym zakresie na bogatym i umotywowanym orzecznictwie pat. m.in.  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2015 r. (sygn.akt IV CSK 132/15, LEX nr 1974079), z dnia 4 czerwca 2014 r. (II CSK 520/13, LEX nr 1491129), z dnia 4 lipca 2014 r. (sygn.akt II CSK 551/13 OSNC 6/2015, poz.72), z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn.akt  V CSK 87/13, LEX nr 1448336), z dnia 14 listopada 2012 r., sygn.akt II CSK 120/12,  LEX nr 1267161), z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn.akt IV CSK 606/11, LEX nr 1218193) i z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn.akt I CSK 265/08, LEX nr 523632).

[16] Taki pogląd sformułował Sąd Najwyższy już w wyroku z dnia 31 stycznia 1967 r., sygn.akt III CR 270/66, OSN 9/1967, poz.160). W glosowanym postanowieniu Sąd Najwyższy uznał, że i obecnie pogląd ten zachowuje swoja aktualność.

[17] Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w zachowującym aktualność wyroku z dnia z dnia 3 stycznia 1969 r., sygn.akt III CRN 271/68, OSNCP 19/1969, poz.177 i w nowszym postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833.

Przyczyny i skutki prawne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi morskiej Poniedziałek, Lu 13 2017 

Streszczenie

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Zbiór obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność. Taka konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Pozwala na sformułowanie tezy, iż w wyniku ekologizacji bezpieczeństwo żeglugi staje się elementem większej kategorii pojęciowej tzw. bezpieczeństwa ekologicznego.        

 

  1. WSTĘP

W epoce pre-ekologicznej, trwającej do katastrofy Torrey Canyon w 1968r., normy prawne regulujące  stosunki prawne w żegludze morskiej wykorzystywały termin „bezpieczeństwo”  jako kryterium ocenne. Celem tych norm jest zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Wartością chronioną jest jednak albo statek i człowiek albo ładunek albo wreszcie port, nie środowisko morskie. Ochrona wymienionych wartości odbywała się nawet kosztem środowiska morskiego, a sytuacje kolizyjne, sprowadzające się do dylematu, co chronić, a co poświęcać, rozstrzygano na korzyść wartości ekonomicznych. Szczególnie ilustracyjna w tym zakresie jest konstrukcja ratownictwa morskiego, które, oparte na zasadzie „no cure-no pay” mogło być wręcz uznane  za anty-ekologiczne. Uzależnienie wynagrodzenia od skutku w postaci uratowania statku prowadziło do sytuacji, gdy zanieczyszczenie morza mogło być wręcz niezbędne dla realizacji celu nadrzędnego. Podobnie „anty-ekologiczne” skutki” miały zasady tradycyjnego prawa morza, ukształtowane pod wpływem doktryny Huiga de Groota, znanego jako Grotius[2]. Grotius w swojej rozprawie z 1609 roku zatytułowanej „Mare liberum” uznał morze pełne za wyłączony spod jurysdykcji jakiegokolwiek państwa obszar, na którym panowała wolność żeglugi, która polega na tym, że morze pełne jest dostępne dla wszystkich (łącznie z państwami śródlądowymi) i żadne państwo nie może rozciągać na nie suwerenności. Drugim elementem grotiuszowskiej doktryny „mare liberum” była zasada zwierzchnictwa okrętowego, według której do państwo bandery należy wyłączna jurysdykcja nad statkiem, znajdującym się na obszarach, co do których nie  można wskazać na istnienie zwierzchnictwa terytorialnego innego państwa. Koncepcja Grotiusa[3], funkcjonująca najpierw jako zwyczaj międzynarodowy, została spetryfikowana w konwencji genewskiej o morzu pełnym z 1958r. Klasyczne ujęcie zasady wolności mórz opierało się na dwóch principiach: po pierwsze, państwu nadbrzeżnemu przysługuje suwerenność tylko nad przyległymi wodami (do 12 mil morskich), poza tą strefą  tzw. morza terytorialnego, wody mają status morza otwartego, zaś statki podlegają tylko zwierzchnictwu państwa bandery; po drugie statkom obcym przysługuje prawo nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne, podczas którego jurysdykcja państwa nadbrzeżnego jest wyłączona tak długo, jak długo statek nie stwarza zagrożenia dla „pokoju, porządku i bezpieczeństwa państwa nadbrzeżnego”[4]. Ten stan prawny uniemożliwiał podjęcie jakichkolwiek działań przez państwo inne niż państwo bandery statku w sytuacji, gdy na morzu pełnym statek spowodował powstanie zagrożenia dla środowiska.

Obowiązujące w epoce pre-ekologicznej prawo cywilne w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[5]. Uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[6], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności. Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej[7].

Ówczesny stan prawna miał  nieuświadamiany, niemniej proekologiczny efekt uboczny. Bezpieczny statek, ładunek lub port mniej narażały środowisko morskie na zagrożenia w myśl hasła „bezpieczny statek-czyste morze”. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że taki związek przyczynowo- skutkowy, określany angielskim terminem „safety”, wynikał również z uwarunkowań czysto technicznych. Środowisko morskie jest szczególnym przedmiotem ochrony również w tym sensie, że nie można go zabezpieczyć ( w sensie  technicznym) przed działaniami z zewnątrz. W przeciwieństwie do języka polskiego, który wytworzył jeden termin „bezpieczeństwo”, w języku angielskim występują dwa terminy: „safety” i „security”. Pierwszy oznacza  stan, w którym otoczenie jest wolne od zagrożeń ze strony statku, drugi natomiast jest stanem, w którym statek nie jest narażony na zagrożenie ze strony otoczenia w tym sensie, że zabezpiecza statek, załogę, ładunek przed tzw.perrils of the sea.

Prawo międzynarodowe jako pierwsze dokonało identyfikacji problemów ochrony środowiska morskiego w skali globalnej i w ujęciu interdyscyplinarnym. Regulacja na poziomie prawa wewnętrznego ze względu na transgraniczny zakres zanieczyszczeń i pozapaństwowy status oceanu wszechświatowego w dużej mierze pełni rolę subsydiarną. Co nie oznacza, że ustawodawstwo wewnętrzne nie jest równie obszerne. Z ustaleń autora dokonanych w 2012r dla potrzeb innego artykułu[8] wynika, że liczba aktów prawnych w polskim systemie prawa regulujących kwestie bezpieczeństwa żeglugi wynosi 18, z tego 13 to rozporządzenia i dyrektywy Unii Europejskiej. Nie można pominąć aktów polskiego prawa wewnętrznego, które nie są dedykowane expressis verbis  bezpieczeństwu żeglugi, a odnoszą się do ochrony środowiska bez wskazań terytorialnych. W tym miejscu należy wymienić ustawę z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody[9] oraz dyrektywę tzw. siedliskową[10] i dyrektywę tzw.ptasią[11]. Regulacja zawarta w tych aktach prawa uniemożliwia w praktyce zastosowanie przepisów innej regulacji prawa wewnętrznego, a mianowicie dyrektywę 2002/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. ustanawiająca wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statków i uchylająca dyrektywę Rady 93/75/EWG[12]. Dyrektywa wprowadziła do przepisu art.20 regulującego kwestie tzw. miejsca schronienia (place of refugee) „wytyczne IMO”[13], które mają być uwzględniane przez Państwa Członkowskie przy opracowywaniu planów przyjęcia zagrożonych statków na wodach pozostających pod ich jurysdykcji[14]. Z kolei na podstawie dyrektywy siedliskowej i ptasiej na obszarze dwóch województw zachodniopomorskiego i pomorskiego zostało utworzonych 40 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO), natomiast 95 specjalnych obszarów ochrony siedliskowej (SSO) zostało przedłożonych do akceptacji Komisji Europejskiej. W zasadniczej swojej części obejmują one obszary położone na wybrzeżu, zatem można de lege lata przyjąć, iż nie ma faktycznej możliwości wskazywania naturalnych miejsc schronienia wzdłuż polskiego wybrzeża Morza Bałtyckiego.

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji, tworzący tzw. quadrivium[15] ochrony prawnej środowiska. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność[16]. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego[17].

 

  1. PRZYCZYNY EKOLOGIZACJI- UJĘCIE DOKTRYNALNE

Dla potrzeb tego artykułu pod pojęciem „ekologizacja” rozumie się nadanie środowisku morskiemu takiego znaczenia prawnego, że staje się pełnowartościowym elementem współkonstytuującym (obok takich wartości jak człowiek, statek czy ładunek) bezpieczeństwo żeglugi morskiej. Przyczyną konstytuującą doktrynalną koncepcję ekologizacji w ramach quadrivium jest wypadek statku na morzu jako zdarzenie prawne. Oczywistą jest konstatacja, że poza konstrukcją przyjętą dla ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków musza się znaleźć zanieczyszczenia z lądu, których odrębność, poza źródłem pochodzenia, wynika z ewolucyjnego charakteru degenerujących zmian w środowisku oraz zasadniczych trudności w identyfikacji sprawcy. Sytuacja prawna przed wypadkiem, w czasie wypadku i po wypadku statku jest zróżnicowana tak merytorycznie jak metodologicznie. Regulacja prawna obowiązków przed wypadkiem opiera się na metodzie administracyjnoprawnej, a więc na zakazach i nakazach obwarowanych sankcjami administracyjnymi. Środki prawne przysługujące w razie zaistnienia wypadku są z kolei przedmiotem regulacji, opartej na uprawnieniach państw wraz z sankcjami prawnomiędzynarodowymi w razie nadużycia tych uprawnień. Sytuacja powypadkowa należy natomiast do sfery prawa cywilnego z konstrukcją prawa podmiotowego względnego jako podstawy regulacji prawnej. Naturalną koleją rzeczy sytuacja przedwypadkowa jest objęta prewencją i kontrolą, sytuacja wypadkowa to domena interwencji, natomiast konsekwencje prawne powypadkowe to przede wszystkim odpowiedzialność odszkodowawcza sprawcy wobec uprawnionego, którym nie musi być poszkodowany w rozumieniu konwencjonalnej odpowiedzialności odszkodowawczej. W każdym z tych procesów ekologizacja wyraża się poprzez instytucje prawne, stworzone przede wszystkim przez prawo międzynarodowego publiczne w formie przepisów konwencyjnych.

Sam proces ekologizacji, rozciągnięty w czasie i w przestrzeni,  przejawia się w pięciu subprocesach historycznych : 1/ w procesie ekonomizowania użytkowania środowiska, 2/ w procesie wykorzystywania odpowiedzialności cywilnej w ochronie środowiska, na poziomie funkcjonalnym przede wszystkim w zakresie prewencji i restytucji, 3/ w procesie włączania środowiska do wartości prawnie chronionych, 4/ w procesie wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny, 5/ w procesie modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery.

Ekonomizacja użytkowania środowiska jest procesem najdonioślejszym, przy czym wyraz normatywny ma najskromniejszy. Jej znaczenie jest porównywalne z uznaniem czasu jako wartości ekonomicznej. Podobny jest również punkt wyjścia. Czas nie był postrzegany jako kategoria ekonomiczna o określonej wartości („za czas się nie płaciło”), wystarczy przywołać przykłady trwających kilka pokoleń budów katedr w średniowiecznej Europie zachodniej. Środowisko również nie było uznawane za kategorię ekonomiczną („za środowisko też się nie płaciło”) i także przez długi czas nie można było ustalić wartości materialnej środowiska. Nadanie środowisku wartości również współcześnie ma w mniejszym stopniu wyraz materialny, bardziej jest ono doceniane jako wspólne dziedzictwo ludzkości, kreujące warunki dla komfortu życia człowieka. Niemniej należy uznać, iż dorobkiem czasów nam współczesnych jest swoiste „upodmiotowienia” środowiska i przyznanie mu określonych praw. W postaci normatywnej ten proces przejawia się w regulacji zawartej przede wszystkim w konwencji MARPOL[18] w zakresie prewencji. Armatorzy statków musza ponosić większe koszty inwestycji w nowe statki, ponieważ muszą uwzględniać takie wymagania konstrukcyjne jak podwójne burty czy systemy automatycznego rejestrowania zrzutów. Również konwencja o wyszkoleniu (STCW)[19] nakłada obowiązki szkolenia załóg w zakresie ochrony środowiska.

Ekonomizacja jako proces historycznie wcześniejszy doprowadziła do powstania swoistej kolizji wartości. Wytworzyło się przekonanie o niewyczerpalnych zasobach środowiska i priorytecie ekonomii na ekologia. Na płaszczyźnie politycznej wyraża się w sporze krajów rozwijających się, preferujących prymat ekonomii (zgodnie z rzymską premią „primum ditari deinde philosophari) i krajów rozwiniętych, które proces wzbogacania się mają już za sobą i chcą zajmować się, również w ujęciu finansowym, „wartościami niematerialnymi”.

Instytucjonalny wyraz procesu włączania odpowiedzialności cywilnej przejawia się w szeregu instytucji, które były znane od wieków, jednak uzyskały w regulacjach konwencyjnych nowy wyraz. Chodzi tu o pojęcie szkody ekologicznej, zasadę „polluter pays”[20], odpowiedzialności sprawcy i funduszu olejowego czy wreszcie kanalizacja odpowiedzialności.

Proces włączania środowiska do wartości prawnie chronionych wyrażał się w upowszechnianiu się, początkowo poprzez klauzule umowne w umowach o ratownictwo,  nowej  zasady wynagradzania „expences plus reward” i nowych standardach technicznych.

Proces wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny przejawia się w takich nowych instytucjach prawnych jak prawo kontroli statku w zakresie zgodności z wymaganiami środowiskowymi i prawo niewpuszczania statku substandardowego w zakres jurysdykcji państwa portu.

Modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery następuje przede wszystkim poprzez instytucję interwencji na morzu pełnym państwa nadbrzeżnego w przypadku zagrożenia środowiska przez uszkodzony statek obcej bandery.

Doktryna, analizująca stany faktyczne związane przede wszystkim ze szkodami katastroficznymi[21], których degenerujący wpływ na środowisko morskie nie nadawał się  w zasadzie do subsumpcji de lega lata, z jednej strony wykazała nieprzydatność tradycyjnego, „nie-ekologicznego” prawa, z drugiej potrzebę ekologizacji za pomocą norm prawnych[22]. W warstwie filozoficznej koniecznym było odejście od aksjologii antropocentrycznej. Natomiast dla aksjologii ekologicznej  stosowne normy powinny być wyrażone za pomocą przepisów iuris cogentis jako podstawy regulacji, która powinna uwzględniać fakt, iż statek generuje dwa rodzaje zagrożenia dla środowiska. Jedno tzw. wypadkowe związane jest z ze zdarzeniami nadzwyczajnymi, w zasadzie nie przewidywalnymi, których skutki prawne uzależnione są od konstrukcji odpowiedzialności, a dokładnie od przyjętej zasady odpowiedzialności.  Drugi rodzaj to zagrożenie tzw. niewypadkowe, związane z normalną eksploatacją statku, w ramach której dopuszczalne jest dokonywanie zrzutów substancji niebezpiecznych do środowiska morskiego.

 

  1. SKUTKI PRAWNE EKOLOGIZACJI

Ramy normatywne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi stworzyły konwencje znane pod angielskojęzycznymi akronimami MARPOL 1973/1978, SOLAS 1974, COLREG 1972[23], INMARSAT 1976[24], STCW[25] oraz Intervention 1969[26]. Za podstawę prawną ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi należy uznać przepis art.5.2 MARPOL 1973/1978, który statuuje zakaz używania statku w żegludze, „jeżeli statek nie odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa żeglugi z punktu widzenia ochrony morza przed zanieczyszczeniem”. W warstwie wykonawczej ekologizacja w ramach prewencji znalazła wyraz w MARPOL 1973/1978, która przyjęła tzw. standardy technicznych i standardy ochronne. Każdy ze standardów pełni inną funkcję: standardy techniczne służą zmniejszeniu ryzyka powstania wypadku i ewentualnie (w dużo mniejszym zakresie) rozmiaru zanieczyszczenia, gdy do wypadku już dojdzie[27], standardy ochronne dotyczą tzw. normalnej eksploatacji statku, a ich funkcją jest ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami „niewypadkowymi”[28].

Konsekwencją ukształtowania prewencji za pomocą norm bezwzględnie obowiązujących była konieczność stworzenia mechanizmów kontroli stosowania standardów. Podstawą przeszkodą dla sformułowania efektywnych norm w tym zakresie była dominacja zasady zwierzchnictwa państwa bandery na statkiem i zasady wolności mórz. MARPOL dokonał zasadniczej zmiany w tym zakresie, wprowadzając nową formę kontroli przestrzegania zasad konwencji, umożliwiającą kontrolę zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, wykonywaną nie tylko przez państwo bandery, ale także przez państwo nadbrzeżne lub państwo portu. Zakres uprawnień państwa portu obejmował uprawnienie do kontroli certyfikatu wymaganego przez MARPOL, uprawnienie do kontroli statku pod względem zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, uprawnienie do kontroli statku, co do którego istnieje podejrzenie, że dokonał nielegalnego zrzutu w jakimkolwiek miejscu, wreszcie, najistotniejsze uprawnienie do zatrzymania statku substandardowego lub niewpuszczenia statku substandardowego do portu[29]. MARPOL w pozostałym zakresie uprawnień kontrolnych oparł się na tradycyjnej konstrukcji uprawnień państwa bandery, zobowiązując je do wprowadzenia do prawa wewnętrznego norm statuujących zakazy i sankcje za naruszenie konwencji. Kolejnym, istotnym novum była regulacja w zakresie ścigania naruszeń konwencji na obszarach podległych zwierzchnictwu państwa-sygnatariusza przez statki podnoszące obce bandery. Państwo nadbrzeżne w przypadku naruszenia postanowień konwencji może albo same podjąć postępowanie przeciwko sprawcy albo przekazać odpowiednie dowody państwu bandery w celu podjęcia postępowania. Modyfikacja zwierzchnictwa okrętowego dokonana została postanowieniami konwencji dotyczącej interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami (Intervention 1969). Konwencja dopuściła możliwość zastosowania przez państwo nadbrzeżne wobec statków obcych poza morzem terytorialnym daleko idących środków, nie wyłączając środków prowadzących do zniszczenia statku i ładunku. Uprawnienia konwencyjne przyznano tylko państwo nadbrzeżnym, a nie w ogóle państwom innym niż państwo bandery. Zakres przedmiotowy uprawnień konwencyjnych był ograniczony tylko do zagrożeń związanych z przewozem substancji niebezpiecznych drogą morską. Niemniej wprowadzenie nawet tak ograniczonej formuły uprawnień państwa nadbrzeżnego stworzyło możliwość aktywnego przeciwdziałania niebezpieczeństwu zagrażającemu państwu nadbrzeżnemu[30]. Równie istotnym była ekologizacja odpowiedzialności cywilnej, dokonana poprzez regulację w  systemie konwencji CLC 1969/1984[31]. Odpowiedzialność cywilna jako instrument ochrony środowiska opierała się na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, znanej pod angielskim skrótem PPP (Polluter Pays Principle) i zasadzie kanalizacji (channeling) odpowiedzialności, która pozwalała na obciążenie odpowiedzialnością wyłącznie „zanieczyszczającego”. Zasadniczą zmianą, która decyduje o proekologicznym charakterze konwencji CLC, było przyjęcie konstrukcji odpowiedzialność odszkodowawczej wobec każdej osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od tego niezależnie od tego, czy zastosowanie środków prewencyjnych miało miejsce na morzu pełnym, w wyłącznej strefie ekonomicznej  lub na obszarze morza terytorialnego. Równie proekologiczne było rozszerzenie pojęcia „środek zapobiegawczy” na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). Te zmiany w prawie spowodowały aktywizację funkcji prewencyjnej odpowiedzialności cywilnej w zakresie bezpieczeństwa żeglugi. Armator lub właściciel statku nie mógł już korzystać ze swoistego przywileju faktycznej indemnizacji mającego źródło z ponadnarodowego charakteru wszechoceanu i braku relacji prawnorzeczowych poszkodowanego i środowiska morskiego.

[1] Artykuł stanowi poszerzoną wersję referatu wygłoszonego przez autora na konferencji naukowej WSAiB i Pomorskiej Izby Adwokackiej Prawo transportowe-morze, ląd, powietrze (9-10.11.2016r.), w którym zawarto poglądy autora na kwestie ochrony środowiska morskiego i ich wpływ na bezpieczeństwo żeglugi, sformułowane we wcześniejszych publikacjach artykułowych i książkowych.

[2] Na temat kształtowania się doktryny Grocjusza w ramach doktryny immunitetu państwa pat.A.Gubrynowicz: Od Grocjusza do Laurenta. Kształtowanie się doktryny nieograniczonego immunitetu państwa w nauce prawa i orzecznictwie sądowym, Wolters Kluwer 2016, passim.

[3] Własny oryginalny pogląd przedstawił w 1635 prawnik angielski Jan Selden w traktacie „Mare clausum seu de domino maris (Morze zamknięte czyli o zwierzchnictwie morskim). Selden koncepcji morza pełnego i wolności mórz przeciwstawił koncepcję morza terytorialnego, poddanego władztwu państwa nadbrzeżnego, J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982, s.60.

[4] Tak formułowały to przepisy art.art.14 -17 konwencji o morzu terytorialnym z 1958r. (peace, good order and security of the costal state).

[5] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[6] Ibidem, s.33.

[7] W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich w obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego.

[8] P.Lewandowski: Kodeks morski o odpowiedzialności za szkody ekologiczne, Zeszyty Naukowe WSAiB 19/2012, s.110-111.

[9] Dz.U. nr  92 z 2004r., poz.880.

[10] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny.

[11] Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[12] Dz.U.UE.L nr 208 z 2002r., s.10.

[13] Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance, IMO A.23/Res.949 5 March 2004, Assembly 23rd session

[14]Do polskiego prawa dyrektywa 2002/59/WE została transponowana na podstawie przepisu art.1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 93 z 2004r., poz.895). Przepis art.29a ust.1 zawiera normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określenia w drodze rozporządzenia, planu udzielenia statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich. Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14.09.2007r. w sprawie planu udzielania statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich (Dz.U. nr 178 z 2007r., poz.1260).

[15]Czwórdroże, termin określający w średniowieczu grupę czterech nauk: arytmetykę, geometrię, astronomię i muzykę.

[16] Europejska Agencja ds. bezpieczeństwa (EMSA) posługuje się terminem żegluga wysokiej jakości, która ma zapewnić ochronę środowiska poprzez skuteczne usuwanie odpadów ze statków, ograniczenie zanieczyszczenia powietrza i kontrolę złomowania statków. EMSA zaleca w tym kontekście prawidłowe szkolenie marynarzy, zwalczanie zanieczyszczeń ropą i produktami ropopochodnymi i poprawę systemu monitorowania statków, dokument EMSA zatytułowany Żegluga wysokiej jakości- bezpieczeństwo mórz- czystość oceanów,  WWW.emsa.europa.eu?about/download/104/14/23.

[17]P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego środowiska morskiego (w) Bezpieczeństwo w administracji i biznesie we współczesnym świecie, pod red. M.Chrabkowskiego, C.Tatarczuka, J.Tomaszewskiego, Gdynia 2011, s.504-505.

[18] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101).

[19] Konwencja o bezpieczeństwa życia na morzu (Dz.U nr 61 z 1984r., poz.61).

[20] OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975, s.11.

[21] Z.Brodecki: Odpowiedzialności za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.19.

[22] Ibidem, s.10.

[23] Konwencja o zapobieganiu zderzeniom na morzu (Dz.U. nr 15 z 1977r., poz.61).

[24] Konwencja o ustanowieniu systemu morskiej łączności satelitarnej (Dz.U nr 7 z 1980r., poz.19).

[25] Konwencja o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz.U. nr 39 z 1984r., poz.201).

[26] Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik).

[27] Standardy techniczne obejmują wymagania dotyczące sposobu nawigacji i urządzeń nawigacyjnych (standardy nawigacyjne, navigational standards), wymagania konstrukcyjne dotyczące statku i urządzeń portowych (standardy konstrukcyjne, design standards, uregulowane w SOLAS i MARPOL). SOLAS dotyczyła wyposażenia statków w środki zapewniające  bezpieczną, z punktu widzenia ochrony życia na morzu, żeglugę.) Standardy techniczne obejmują rownież  wymagania dotyczące wyszkolenia i kwalifikacji osób obsługujących transport substancji niebezpiecznych (standardy wyszkolenia, training and personel standards, uregulowane w STCW). Standardy nawigacyjne formułowały w pierwszym rzędzie przepisy SOLAS pod nazwa „Bezpieczeństwo żeglugi” i dotyczyły separacji tras żeglugowych dedykowanych statkom przewożącym substancje niebezpieczne. Dodatkową i o charakterze ius cogens regulację w tym zakresie zawierał COLREG.

[28] Standardy ochronne (discharge standards) zawarte są w MARPOL i służą zapobieganiu zanieczyszczeniom eksploatacyjnym. Standard ochronny może przybrać postać standardu emisyjnego, który wyznacza parametry ilościowe i jakościowe samego zrzutu lub standardu jakości wody, który z kolei wyznacza poziom zanieczyszczenia zbiornika. MARPOL, przyjęła konstrukcję mieszaną, oparta na zakazie zrzutu  na określonych akwenach i prawie do zrzutu, wyznaczonym przez standardy emisyjne, D.M.Collins: The Tanker’s right of harmless dicharge and protection of the marine environment (w:) Journal of Maritime Law and Commerce, vol.18, no.2 April 1987, s.275.

[29] P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.101-102.

[30]Do działań proekologicznych w ramach interwencji jako trzeciego elementu quadrivium zalicza się również nową, wykształcona już w epoce po wielkich katastrofach, instytucję tzw. ratownictwa morz, W.Adamczak: Ratownictwo morza-nowy problem prawny, (w) Wybrane zagadnienia prawa morskiego, Prace Instytutu Morskiego nr 653, Gdańsk 1980, s.44.

[31]Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniami olejowymi, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. z 1976r., nr 32, poz.184).

Glosa do wyroku WSA w Gdańsku- zakres uprawnień kontrolnych organów nadzoru budowlanego Środa, Kwi 24 2013 

Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23.05.2012r.
Sygn.akt II SA/Gd 172/12 (niepublikowany)

Teza:
W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu nadzoru budowlanego ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przyczynkiem do napisania glosy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23.05.2012r. oznaczony sygnaturą akt II SA/Gd 172/12. Wyrok nie był publikowany, treść sentencji i uzasadnienie znajdują się w posiadaniu autora. Sprawa dotyczyła skargi z zakresu budownictwa i architektury na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Z punktu widzenia glosatora sprawa jest interesująca z tego względu, iż pozwala krytycznie ocenić stosowanie przez sąd reguł wykładni prawa i zasad logiki formalnej. Na obu płaszczyznach rozważań istnieją zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia sądu wyrażonego w autorskiej tezie wyroku. Wyrok sądu przesądził o treści obowiązku organu nadzoru budowlanego, sprowadzając go jedynie do formalnego badania zgodności prac budowlanych z pozwoleniem budowlanym.. W efekcie sąd stanął na dyskusyjnym stanowisku, że w przypadku różnicy między „zaświadczeniem” a rzeczywistością rozstrzyga „zaświadczenie”. Stan faktyczny, stanowiący podstawę glosowanego wyroku, obejmował zarówno okoliczności faktyczne jak i decyzje administracyjne, wydane w dwóch instancjach przez organy nadzoru budowlanego oraz organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydawania pozwoleń budowlanych.
Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym. Z kolei decyzją z dnia 14 listopada 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwana dalej Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej wskazanym wyżej pozwoleniem na budowę. Rozstrzygnięcie to zapadło w następstwie wniosku właścicieli nieruchomości sąsiedniej o wstrzymanie robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji Organ wszczął postępowanie kontrolne, w toku którego przeprowadził oględziny w terenie. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane nie są prowadzone w sposób, który mógłby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i zagrożenie środowiska. Organ uznał, że nie zaistniały okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które uzasadniałyby wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i prowadził inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości sąsiedniej. Zarzucili oni, że organ nie uwzględnił prowadzenia budowy w odległości mniejszej niż 12 m od linii lasu znajdującego się na sąsiedniej działce, pomimo tego że w trakcie kontroli ustalił, że w rzeczywistości odległość ta wynosi 4,08 m. Takie usytuowanie budynku jest sprzeczne z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie .
Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził, że informacje zawarte w protokole z dnia 11 października 2011 r. pozwalały na ocenę, że prowadzone roboty budowlane nie odbiegają w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena dokonana w tym zakresie przez organ I instancji była prawidłowa. Według organu odwoławczego organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy ustalając, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w tym zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, co zostało potwierdzone w trakcie przeprowadzonych oględzin. W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by roboty realizowano z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, dlatego też nie było podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny kwestii zgodności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami w przypadku stwierdzenia braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego. Kwestie odległości prowadzonej budowy od sąsiadującej, zalesionej działki oraz charakteru działki sąsiadującej, jako wchodzącej w skład Rezerwatu Przyrody „Kępa Redłowska” również winny polegać ocenie na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowlanym. Właściciele nieruchomości sąsiedniej w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla ustalenia w przedmiotowej sprawie zachowania wymogów odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią istotne znaczenie ma fakt, że działka sąsiednia jest zalesiona, gdyż wówczas zastosowanie ma przepis § 271 ust. 8 powołanego rozporządzenia. Skarżący zarzucili, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, w tym również zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ I instancji naruszył ten obowiązek poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności z pozwoleniem budowlanym. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie instancyjnym nie skorygował decyzji organu I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem jego rozpoznania była sprawa wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, w zakresie badania prawidłowości i legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygać, w zależności od trybu postępowania nadzwyczajnego, winien starosta (prezydent) bądź wojewoda. Sąd, rozpoznając skargę, stwierdził, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała weryfikacji stanowiska organu odnośnie do braku podstaw do podejmowania w niniejszej sprawie działań związanych z wadliwością robót budowlanych prowadzonych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę oraz oceny procesowej prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych, którą Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) przeprowadził z urzędu. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczności podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz ustalenia dokonane przez organ administracji nie dają podstaw do stwierdzenia, by w niniejszej sprawie zaszły przesłanki przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy.
Sąd uznał, że w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ winien zastosować normę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż wstrzymaniu podlegają roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W przypadkach, w których strona ma obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę w trybie przepisów art. 32- 35 Prawa budowlanego, zgodność inwestycji z przepisami badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określonego przedsięwzięcia oznacza, że przeprowadzono postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest potwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z przepisami. Wobec tego, w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena zgodności prowadzonych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, winna być dokonywana wyłącznie w świetle ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Weryfikacja takiej decyzji nastąpić może jedynie w trybach nadzwyczajnych, w postępowaniu nieważnościowym lub wznowieniowym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości, odległości od granicy lasu oraz rezerwatu przyrody „Kępa Redłowska” nie podlegały zatem ocenie organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stanowisko organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ w zakresie swej kompetencji nie miał podstaw do dokonywani ustaleń faktycznych w tym zakresie ani ich oceny prawnej. Ewentualna wadliwość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniać może wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do jej weryfikacji. Uchylenie wydanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek rozważenia przez Sąd z urzędu kwestii proceduralnej wadliwości decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego działając w trybie 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych.
Decyzja kończąca sprawę administracyjną w myśl art. 104 § 1 k.p.a. wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 Prawo budowlane. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie. Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego winien wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organów administracji obu instancji, z uwagi na naruszenie prawa procesowego – art. 104 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na normie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Zaskarżona decyzja odmawiająca wstrzymania robót budowlanych nie nadaje się do wykonania, orzekanie o możliwości wykonania takiej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a. było zatem bezprzedmiotowe.
Kluczowy w tej sprawie przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego zbudowany jest jako alternatywa zwykła. Wskazuje na to zarówno spójka międzywyrazowa „bądź”, jak i, w większym stopniu, treść obu składników alternatywy. Zostały one sformułowane w ten sposób, że każdy z nich może być prawdziwy, a także tylko jeden z nich może być prawdziwy. W logice określa się to mianem niewspółfałszywości .W każdym z tych przypadków cala alternatywa będzie prawdziwa. Wykluczona jest tylko fałszywość obu składników, gdyż wówczas cała alternatywa jest fałszywa. Jako konstrukcja logiczna alternatywa zwykła kreuje trzy możliwości. Prawdziwy może być zatem zarówno składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu, jak i składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w przepisach”, a także składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu i w przepisach”. Cecha niewpsółfałszywości powoduje, że sąd dokonując wykładni może dokonywać subsumpcji z użyciem każdego z trzech składników alternatywy zwykłej, zachowując poprawność logiczną. Taka konstatacja byłaby prawdziwa, gdyby przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego był jedynym źródłem normy prawny, regulującej obowiązki organu nadzorczego w postępowaniu z udziałem organu nadzoru budowlanego. Sąd, dokonując wyboru składnika alternatywy zwykłej wykorzystanego w procesie subsumpcji, nie jest jednak całkowicie wolny w swoich wyborach. Musi brać pod uwagę treść normy prawnej, ustalanej poprzez egzegezę przepisu lub przepisów prawnych. Możliwość ustalania treści normy prawnej poprzez wykładnię kilku przepisów jest bezsporne. Sąd w glosowanym wyroku pominął zupełnie treść przepisów art. przepisów art.84 ust.1 pkt.pkt. 1 i 2 oraz art.84a ust.1 pkt 1 i art.84a ust.2 Prawa budowlanego, które dopiero łącznie z przepisem art.50 ust.1 pkt 4 pozwalają na sformułowanie normy prawnej, której adresatem jest organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 84 ust.1 pkt 1 i 2, do zadań organów nadzoru budowlanego należy 1/ kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz 2/ kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei przepis art.84a ust.1 pkt 1, stanowi że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art.84a ust.2 nakazuje organowi nadzoru budowlanego, kontrolującemu stosowanie przepisów prawa budowlanego, badanie prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień.
Na organie nadzoru budowlanego ciąży zatem normatywny obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (rozumianego szeroko, a nie tylko ustawy Prawo budowlane). Organ nadzoru budowlanego jest również uprawniony do kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, również w zakresie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Nie można zatem uznać słuszności twierdzenia, że interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, co, zdaniem sądu, jest niedopuszczalne. Można zasadnie przyjąć, że odstąpienie od badania zgodności prowadzonych prac budowlanych z przepisami prawa narusza tę część normy wyinterpretowanej z powołanych przepisów Prawa Budowlanego, która dotyczy kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydawanie decyzji o pozwoleniu budowlanym mieści się niewątpliwie w zakresie działania tych organów, zatem organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet ma obowiązek kontrolowania procesu wydawania pozwolenia budowlanego. Sąd przesądził, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Jednak sąd, nieuwzględniając innych przepisów ustawy Prawo budowlanego, wadliwie sformułował normę prawną. Na gruncie teorii prawa formułowana jest jako reguła wykładni prawa dyrektywa, która uznaje za niedopuszczalne takie ustalanie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne . Sąd, dokonując swoich ustaleń w zakresie treści normy prawnej, pominął tę dyrektywę, co z kolei skutkuje wadliwością merytoryczną wyroku. Sąd przyjął bez należytego uzasadnienia, że wydanie pozwolenia budowlanego zwalnia organ nadzoru budowlanego z obowiązków nałożonych normą zawartą w przepisie art.84 i 84a Prawa budowlanego. Przepisy art.50 ust.1 Prawa budowanego nie różnicują uprawnień organu nadzoru budowlanego w zależności od tego, czy wydane zostało pozwolenie budowlane czy nie. Również przepisy art.84 i 84a dotyczą obu możliwych sytuacji, nakazując kontrolę każdego postępowania, w tym również postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. Powołując się z kolei na przepis art.51 Prawo budowlanego, sąd pominął treść art.51 ust.1 pkt 2, który stanowi o nałożeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd, przyjmując tylko jeden ze składników alternatywy tj. pozwolenie budowlane i pomijając drugi tj. przepisy, błędnie uznał, że zastosowana przez ustawodawcę w przepisie art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego konstrukcja logiczna jest alternatywą rozłączną i, w konsekwencji, że między obu składnikami istnieje sprzeczność. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą sprzeczności i zasadą wyłączonego środka , należy zastosować tylko jeden ze składników, ponieważ drugi musi być fałszywy. Z punktu widzenia logiki, można uznać, że wywody sądu zmierzają do wykazania, że składnik „przepisy” jest fałszywy. Jednak błędne założenie co do konstrukcji logicznej (alternatywa rozłączna, a nie alternatywa zwykła) pozwala a limine uznać te wywody również za błędne.
Można zasadnie przyjąć, opierając się na konstrukcji logicznej alternatywy zwykłej, regułach wykładni prawa oraz na treści przepisów art.50 ust.1 pkt 4, art.84 ust.1 oraz 84a ust.1 pkt 1) i ust.2 pkt 1) Prawa budowlanego, że normatywnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wstrzymanie robot w razie stwierdzenia niezgodności prowadzonych robot budowlanych bądź z pozwoleniem budowlany, bądź z przepisami, bądź z pozwoleniem budowlanym i przepisami prawa. Organ I instancji naruszył ten obowiązek, poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności tylko z pozwoleniem budowlanym. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie skorygował ani decyzji I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. Sąd również tego nie zrobił, tym samym niezgodny z przepisem par.271 ust.8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stan utrzymał się.
Oddzielną kwestią są skutki wydania wyroku uchylającego decyzje administracyjne z przyczyn formalnych. Sąd z urzędu uznał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie wstrzymania prowadzenia prac budowlanych jest dotknięta wadliwością proceduralną. Organ nadzoru budowlanego, działając w trybie art.50 ust.1 Prawa budowlanego nie ma kompetencji do wydawania decyzji o odmowie wstrzymania robot budowlanych. WSA w Gdańsku podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. . WSA w Krakowie, analizując uregulowania Prawa budowlanego doszedł do wniosku, że przepisy te nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W cytowanych wyżej przepisach rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art.art.50 i 51 Prawa budowlanego organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych. To konkretyzacja związanych z tą kwestią praw i obowiązków stron tego postępowania, w szczególności zaś możliwość nałożenia na strony obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 stanowi istotę sprawy administracyjnej. Zdaniem WSA w Krakowie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności prowadzonej budowy i weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. To na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu wydawane jest wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem tym organ rozstrzyga wpadkową względem sprawy głównej kwestię konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zagadnienie to jest jedynie jednym z elementów sprawy, która ma zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tej instytucji jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i najlepiej dostosowanych do okoliczności konkretnego przypadku środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Pełni tym samym charakter służebny i pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Sąd przyjął wynik wykładni językowej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który statuuje, że w okolicznościach skazanych w tym przepisie organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepisu ten wskazuje przewiduje kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem „postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych” nie zaś „postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych”. Nieuprawniona byłaby taka interpretacja cytowanego przepisu, która w drodze wykładni a contrario zmierzałaby do wywiedzenia z niego kompetencji organu także do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Tym bardziej brak jest podstaw do wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie.
W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ustawy. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie.
Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51
ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania
postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w
przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych
warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek
sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeb wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzeni
wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące
projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy winien wydać
decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia
i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu
postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na
budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku
istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na
budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy i, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a, uchylił decyzje organów administracji obu instancji.
Sentencja glosowanego wyroku skłania do rozważań nad dopuszczalnością złożenia sądowego środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy wyrok, uchylając decyzje administracyjne, spełnił żądanie skarżących. Nie można nie zauważyć, że skarżący osiągnęli zamierzony efekt tylko częściowo i tylko chwilowo. Organy, od których pochodziły zaskarżone decyzje, wydadzą ponownie decyzje administracyjne identyczne merytorycznie z decyzjami pierwotnymi, różniące się tylko tytułem, które mogłyby zostać ponownie zaskarżone. Zaskarżenia tych decyzji do sądu nie dałoby już oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ sad oddaliłby skargę, uznając, że oba organy działały w warunkach związania ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w I wyroku WSA w Gdańsku, tak jak to stanowi przepis art.153 k.p.a.. Jednak skarżący mogą wystąpić ze skarga kasacyjna już od I wyroku. Przepis art.174 p.p.s.a. pozwala oprzeć skargę kasacyjną na naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie przepis art.184 p.p.s.a. nakazuje (verba legis: „Naczelny Sąd Administracyjny oddala (…)”) Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W glosowanej sprawie ma miejsce druga z możliwości przewidzianych w przepisie art.184 p.p.s.a.. Strona skarżąca może oczekiwać korekty argumentacji materialnoprawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Glosowany wyrok sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, trafne są względy tj. stwierdzone naruszenie prawa procesowego, dla jakich nastąpiło uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd, ale za wadliwy może być uznany wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd materialnoprawny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, nawet podzielając argumentację opartą na wykładni przedstawionej w glosie, nie uwzględni skargi kasacyjnej. Natomiast może, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., wyrazić w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji i wówczas ta ocena jest wiążąca dla organów administracji. Ta inna ocena może wynikać z przyjęcia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.
Dz.U. nr 75 z 2002r., poz.690 z późniejszymi zmianami.
Ustawa z 30.08.2002r., Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1270, z późniejszymi zmianami.
W.Wolter, M.Lipczyńska: Elementy logiki. Wykład dla prawników, Warszawa-Wrocław 1976, s.82.
J.Jabłońska-Bonca: Wstęp do nauk prawnych, Gdańsk 1992, s.151.
W.Wolter, M.Lipczyńska, op.cit.s.82.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.07.2008r., sygn.akt II OSK 831/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2006r., sygn.akt II OSK 1334/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ochrona własności samorządowej w wybranym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Niedziela, Paźdź 23 2011 

1. Wstęp    Przyczynkiem do rozważań o konstytucyjnej ochronie własności samorządowej  są dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane w 2010r. i w 2011r. Pierwszy wyrok[1], wydany 26.01.2010r. na wniosek Rady Miasta Józefowa, Rady Miasta Ruda Śląska i Rady Miejskiej w Radkowie,  rozstrzygał w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości[2], w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw[3], z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie narusza to normy konstytucyjnej stwierdzającej, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w zakresie, w jakim powołany przepis wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest on niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.  Drugi wyrok[4], wydany 8.06.2011r. na wniosek grupy posłów, rozstrzygał w przedmiocie zgodności 1)  art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[5] z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 61 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 61 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 4) art. 62 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950r.[6], 5) art. 63 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 6) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji, 7) art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji, 8) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[7]. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Natomiast art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji. W pozostałej części Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 1.08.1997r. o Trybunale Konstytucyjnym[8], umorzył postępowanie. Okolicznością przesądzającą o umorzeniu była utrata mocy obowiązującej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.  Ustawa nowelizacyjna z 16 grudnia 2010 r.[9] doprowadziła do formalnego uchylenia określonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w tym art. 62 oraz art. 63 ust. 8 ustawy. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów i brak konieczności orzekania z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw[10]. Jednak art.63 ust.9 zaskarżonej ustawy nie został uchylony ustawą nowelizującą. Tym samym brak jest przesłanki formalnej umorzenia postępowania w tej części, która dotyczy sformułowanego w pkt.6 wniosku poselskiego zarzutu niezgodności tego przepisu z art.165 ust.1 i 2 Konstytucji. Orzekając merytorycznie w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny mógłby wykorzystać ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26.01.2010r. Ten wyrok nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jest wyrazem ochrony prawa własności samorządu i, jako wypowiedź wcześniejsza, pozwalał przypuszczać, że będzie kreował określoną tendencję orzecznictwa konstytucyjnego. Wyrok z 8.06.2011r., uchylając się od rozstrzygnięcia niezgodności art.63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.165 ust.1 i 2, sugeruje natomiast odejście od aksjologii przyjętej w pierwszym wyroku. Nie można nie zauważyć, że powołana ustawa stanowiła podstawę pozbawiania prawa własności nie tylko Skarbu Państwa, ale także samorządów. Ta kwestia nie znalazła się jednak w centrum rozważań składu sędziowskiego wydającego wyrok z 8.06.20011r. Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku wypowiedział się jedynie w kwestii relacji ustawa i rozporządzenie. Wskazał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990r.[11] w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych powinno uszczegóławiać zapisy ustawy. To, że Rada Ministrów nie miała żadnych kryteriów w postaci wytycznych ustawowych, które wskazałyby jej kierunki rozwiązań, powoduje, że jej swoboda w tworzeniu rozporządzenia jest za szeroka. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych, przez co możliwe stało się uregulowanie zasadniczej – z punktu widzenia istoty postępowania regulacyjnego – kwestii w rozporządzeniu. Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej z punktu widzenia ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, która powinna znajdować się w samej ustawie, a nie w akcie wykonawczym. Ten jak najbardziej słuszny wniosek był formułowany już wcześniej np. w związku z treścią przepisu art.217 Konstytucji, który wprowadza obowiązek  obciążania daninami publicznymi tylko na podstawie ustawy[12]. Warta podkreślenia jest konstatacja Trybunału Konstytucyjnego, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, jest połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym. Zasada wyłącznej kompetencji ustawy jako źródła ograniczeń dotyczy przede wszystkim materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. Jednak nasuwa się pytanie, czy przepisy art.31 ust.3 i art.65 ust.3 Konstytucji stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego i własności samorządowej[13]. Wspomniane przepisy dopuszczają ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy umieszczone zostały w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym: Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Wykładnia a rubrica pozwala zasadnie stwierdzić, iż przepis art.65 ust.3 nie może być stosowany do własności innej niż własność przysługująca osobie fizycznej lub osobom prawnym, tworzonym przez osoby fizyczne w oparciu o własne mienie. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.06.2011r. ocenia rozporządzenie tak, jakby niekonstytucyjnym było uregulowanie kwestii przekazywania Kościołowi katolickiemu nieruchomości państwowych i samorządowych na podstawie aktu niższej niż ustawa rangi. Tym samym Trybunał Konstytucyjny implicite wyraża pogląd, że przepisy Konstytucji, które expressis verbis  znajdują zastosowanie dla ochrony człowieka i obywatela, powinny być stosowane również w odniesieniu do tzw. własności publicznej, obejmującej własność państwową i własność samorządową Jednak. biorąc pod uwagę wynik uzyskany przy zastosowaniu wykładni językowej przepisów art.165 ust 1 i 167 ust.1 i 2 Konstytucji można sformułować wniosek, że nie jest dopuszczalne ograniczanie, a tym bardziej pozbawianie, własności przysługującej samorządom nawet w drodze ustawy.  Dodatkowym argumentem jest wynik wykładni porównawczej. Porównując treść przepisu art.64 ust.3 Konstytucji i treść przepisu art.165 ust.1 Konstytucji nie można nie dostrzec wyraźnego sformułowania o ustawowym ograniczania prawa własności prywatnej zawartego w przepisach art.art.31 ust.3 i 64 ust.3 i braku takiego zapisu w przepisie art.165 ust.1. Jednak Trybunał Konstytucyjny już w swoim wcześniejszym orzecznictwie pomijał ten fakt. W wyroku z 15.12.1997[14] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. W innym wyroku z 9.01.1996r[15] Trybunał Konstytucyjny nawiązał do relacji własności państwowej i samorządowej i uznając, iż własność samorządowa wywodzi się z własności państwowej, stwierdził, że z treści przepisu art.167 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, a gminy muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, w tym prawa własności. W ten sposób rozstrzygnięcie w wyroku z 8.06.2011r. zyskuje wsparcie we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mimo, że w powołanych wyrokach brak jest odwołania do wykładni wyższego rzędu lub do wykładni derywacyjnej. Uprawnia to na gruncie doktrynalnym do  sformułowania wniosku, że Trybunał Konstytucyjny, pomijając wynik wykładni językowej[16] obowiązującego przepisu i stosując analogię legis, stanowi normę prawną[17], zgodnie z którą własność samorządowa może być ograniczona ustawą[18]  Ograniczenia formalnoprawne, przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny niezgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego w  wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym[19], pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć oceny przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście ochrony konstytucyjnej prawa własności przysługującego samorządom. Na gruncie doktrynalnym dopuszczalny jest krytyczny wniosek, że możliwość woluntarystycznego decydowania o umorzenia w przypadku zmiany lub uchylenia kwestionowanych przepisów, bez poczucia związania co najmniej wcześniejszymi orzeczeniami formułującymi zasady, z jednej strony wprowadza niepewność co do orzecznictwa konstytucyjnego, z drugiej stwarza, w warunkach niepewności orzecznictwa, przesłanki do instrumentalnego traktowania normotwórstwa. Norma może być intencjonalnie tworzona jako niekonstytucyjna, ale po osiągnięciu celu zostaje uchylona i tym samym  może uniknąć kontroli konstytucyjnej. Jednak może podlegać takiej ocenie, jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna, że takiej kontroli powinna podlegać. W tym sensie wyrok z 8.06.20011r. nie sprzyja  tworzeniu dobrego prawa.            2.  Uzasadnienie  rządowe zmian w ustawie o przekształceniu z 2007r.      Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z analizowanych wyroków z 26.01.2010r. zajął stanowisko w przedmiocie ograniczania dochodów jednostek samorządowych w drodze ustawy, uznając, że władcze decyzje państwa w formie ustawy naruszają normę konstytucyjną z przepisu art.167 ust.2 Konstytucji. Nowelizacja ustawy o przekształceniu z 2007 r., która wprowadziła do zaskarżonej ustawy zakwestionowane przez wnioskodawców art. 4 ust. 8 i 9, była rezultatem inicjatywy rządowej. W pisemnym uzasadnieniu projektu[20]  rząd wskazał, że nowelizowana ustawa w pierwotnym kształcie nie spełniła swoich celów: doprowadziła wprawdzie do pewnego przyspieszenia procesu przekształcania, ale nie rozwiązała problemu osób, które „są zainteresowane” skorzystaniem z możliwości uwłaszczenia, lecz nie mogą ponieść związanych z tym kosztów. Za jak najszerszym dostępem do tej instytucji przemawiają, zdaniem rządu, „poważne racje społeczno-gospodarcze”, m.in. potrzeba stymulowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego, uregulowania sytuacji długoletnich użytkowników wieczystych, ujednolicenie zasad i wysokości udzielania bonifikat. Proponowane rozwiązania w sposób proporcjonalny ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości. Dochody budżetu państwa oraz budżetów samorządu terytorialnego, uzyskiwane z tytułu użytkowania wieczystego, stanowią bowiem niewielką i stopniowo malejącą część ogółu dochodów (łącznie z dochodami z tytułu zarządu i użytkowania nieruchomości stanowiły one mniej niż 0,4% dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 2006 r. w porównaniu do ok. 0,9% w 2000 r., przy czym – jak wyjaśniono w Ocenie Skutków Regulacji – można zakładać, że opłaty od użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne stanowią „tylko niewielką część przedstawionych tu kwot”). Dodatkowo, zdaniem rządu, analiza praktyki prowadzi do wniosku, że dotychczas wnioski o udzielanie bonifikat fakultatywnych były „z reguły” rozpatrywane pozytywnie i prowadziły do zmniejszenia opłat za przekształcenie nawet do 90%. Ograniczenie tych dochodów nie utrudni więc „w znacznym stopniu” wykonywania zadań publicznych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Pisemne uzasadnienie projektu ustawy zawierało także argumentację przemawiającą na rzecz zasadności poszczególnych rodzajów bonifikat, w tym także zaskarżonych rozwiązań. Rząd wskazał w nim, że zastosowanie kryterium dochodowego jest uzależnione od wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do podstawowych potrzeb członków społeczności lokalnej. Bonifikata dochodowa jest regulacją opartą na przepisie art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami[21] (przepis ten przewiduje dla tych samych osób prawo do uzyskania 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego), z tym, że przewiduje wyższy (90%) poziom bonifikaty. Zdaniem rządu, kryterium to nie powinno wzbudzić zarzutów nieuzasadnionego uprzywilejowania jego beneficjentów, ponieważ jest obiektywne, a przy tym stosowane również w innych aktach prawnych. Bonifikata dla osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.g.g. z 1990 r.), jest zaś uzasadniona dlatego, że przed tą datą nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność, a jedyną formą zalegalizowania korzystania z nieruchomości państwowych było zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste. W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy rząd wskazał ponadto, że dokonane już uwłaszczenie części użytkowników wieczystych na warunkach mniej korzystnych niż przewiduje to projekt, nie pociąga za sobą jego sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wśród zalet tej regulacji wskazano także przyspieszenie procesu przekształcania i minimalizację ryzyka nadużyć dzięki temu, że przesłanki udzielania bonifikat i ich wysokość zostały wyczerpująco określone w ustawie.  Rządowe przedłożenie nie zawiera żadnej wzmianki o prawie własności samorządowej. Dla projektodawcy własność państwowa i samorządowa jest tym samym prawem, którym państwo może dowolnie rozporządzać poprzez regulacje ustawową. Proponując treść ustawy nowelizacyjnej rząd zignorował również wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie konstytucyjności ustawy z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[22]. W wyroku z 18 grudnia 2000r.[23] Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, formułującym nakaz równego traktowania wszystkich przez władze państwowe. W wyroku z 15 grudnia 2004r.[24], Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność niektórych zasad zaliczania w poczet ceny za przekształcenie albo opłaty za użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa wartości tzw. mienia zabużańskiego. W wyroku z 12.04.2000r.[25]Trybunał Konstytucyjny uznał konstrukcję przyjętą w ustawie z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niekonstytucyjną, a mimo to konstrukcja ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykazuje znaczne podobieństwo do niekonstytucyjnych przepisów ustawy z 9.07.1997r.  Trybunał Konstytucyjny zajmował się również stosowaniem  zasad konstytucyjnych praw samorządów. Kwestia uprawnień ustawodawcy w sferę praw konstytucyjnych wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. W odniesieniu do praw samorządu terytorialnego Trybunał wielokrotnie korzystał z zasady proporcjonalności jako przesłanki oceny konstytucjonalności normotwórstwa. W orzeczeniu z dnia 20.11.1996r.[26] Trybunał Konstytucyjny potwierdził wcześniejsze stanowisko[27], iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu, a nie tylko w przypadkach ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki terytorialnego. Jednak w wyroku z dnia 18.02.2003 r.[28] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie zaś do uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób Trybunał zignorował swój wcześniejszy wyrok z dnia 14.11.2000r.[29], w którym wyraził pogląd, że zasada konieczności, sformułowana w art.31 ust 3 Konstytucji (verba legis „są konieczne w demokratycznym państwie”), powinna być stosowana nie tylko w odniesieniu do ograniczenie prawa własności jednostki, ale także do każdego innego prawa czy wolności gwarantowanej konstytucyjnie. Jeśli zatem ograniczenia nie są „konieczne”, nie będą czyniły zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. W orzeczeniu z 17.10.1995r.[30] Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna.W orzeczeniu z 31.01.1996r.[31] Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności. Spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu[32]. Do ochrony gmin przed ingerencjami ustawodawczymi Trybunał Konstytucyjny dopuścił również stosowanie zasady pewności prawa, co wynika z odrębności gmin od aparatu państwowego i konstytucyjnej gwarancji samodzielności gmin[33]. W wyroku z dnia 28.02.2008r.[34] Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada proporcjonalności limituje ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z 15.12.1997r.[35] Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że do ustawodawcy należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Można zasadnie przyjąć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią, przynajmniej dla projektodawcy rządowego, wzorca zachowań, który determinuje treść propozycji ustawowych.           3. Autonomia własności samorządowej        Własność samorządowa pojawiła się w Polsce w 1990r. po 40-letniej  przerwie. Nowelizacja ówczesnej konstytucji zawarta w ustawie z  8.03.1990r. i w ustawie z tej samej daty o samorządzie terytorialnym reaktywowały samorząd terytorialny[36] zlikwidowany w 1950r. Ustawodawca przewidział dwa źródła własności. Pierwszym źródłem było  mienie znajdujące się z zakresie działania rad narodowych i ich  jednostek, które stało się mieniem właściwych gmin z mocy prawa na podstawie przepisów art.5 ust. 1 i 2 ustawy z 10.51990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym[37] lub na  podstawie decyzji komunalizacyjnych potwierdzających nabycie własności i decyzji o  przekazaniu w obu przypadkach wydawanych przez wojewodów z zastosowaniem przepisów art.5 ust.3 i 4. Drugi rodzaj własności samorządowej związany jest  ze obrotem, zarówno publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym, na którą składają się dochody z danin publicznoprawnych lub z wywłaszczeń albo z czynności prawnych i dochody z działalności gospodarczej. Własność samorządowa wraz z własnością państwowa składa się na tzw. własność publiczną[38]. Ta okoliczność wraz z koncepcją tzw. aportu państwowego na oznaczenie majątku przekazanego przez państwo spowodowały, iż własność samorządowa jest traktowana na równi z własnością państwową, co ma ten skutek, iż ustawodawca bez żadnych zahamowań formułuje ograniczenia odnoszące się zarówno do własności państwowej jak i samorządowej. Przy takim nastawieniu za zupełnie naturalne może wydawać przyznanie jednakowej bonifikaty w przypadku przekształcenia użytkowania wieczystego, ciążącego na nieruchomościach Skarbu Państwa i gminy. O ile pierwszy przypadek można uzasadnić ulpianowska zasadą „volenti not fit iniuria”, co oznacza, że Skarb Państw, tak jak każdy inny właściciel, może rozporządzać rzeczą. Jednak takie samo postępowanie wobec własności przysługującej odrębnemu podmiotowi prawa budzi sprzeciw i nakazuje zadać pytanie o podstawę prawna takich działań. Polskie prawo wykształciło trzy rodzaje własności: prywatną, państwową i samorządową. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[39] sformułowało ogólny wniosek o rożnym zakresie dopuszczalności ustawowych ograniczeń każdego z wymienionych typów własności. Pozornie najbardziej chroniona jest własność prywatna, której przypisano funkcje fundamentu społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącego z kolei, zgodnie z przepisem art.20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego. Takiego przymiotu nie ma ani własność państwowa ani własność samorządowa. Jednak fakt, iż ingerencja w prawo własności prywatnej może odbywać się na poziomie ustawy w zasadzie demontuje ochronę konstytucyjną własności prywatnej. W tym sensie własność samorządowa wydaje się być lepiej chroniona, gdyż Konstytucja nie przewiduje ingerencji ustawowej w zakres ochrony konstytucyjnej własności samorządowej. Nasuwający się prima facie wniosek, że za niekonstytucyjną należałoby każdą ustawę ograniczającą  prawo własności samorządowej lub pozbawiającą tego prawa, nie znajduje jednak potwierdzenia w uzasadnieniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie można nie zauważyć, że skłonność ustawodawcy do ignorowania odrębności podmiotowej samorządu terytorialnego w zakresie własności nieruchomości samorządowych, w szczególności w kontekście użytkowania wieczystego, może wynikać z uwarunkowań historycznych. Instytucja użytkowania wieczystego, wprowadzona ustawą z 14.07.1961r. o gospodarce terenami, odnosiła się początkowo wyłącznie do gruntów państwowych. Wynikało to z faktu, iż w tym czasie samorządu terytorialnego nie było. Kodeks cywilny w przepisach art.art.232-243 przejął zakres przedmiotowy użytkowania wieczystego i taki stan trwał aż do reaktywacji ustawą z 8.03.1990r. samorządu jako odrębnej instytucji ustrojowej. Dopiero obowiązujący od wejścia w życie ustawy z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa[40] przepis art.232 par.1 kc jako przedmiot użytkowania wieczystego uznaje grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach administracyjnych miast i gruntu Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki oraz grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Możliwym jest również obciążenie innych użytkowaniem wieczystym innych gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, jeśli przewidują to przepisy szczególne[41].  Gminie jako właścicielowi przysługują takie same cywilnoprawne instrumenty ochrony swojego prawa jak w przypadku własności prywatnej czy państwowej. Doktrynalna teza o ramowym charakterze uregulowań konstytucyjnych[42] wiążących „zwykłego” ustawodawcę powinna być zatem rozumiana w ten sposób, że Konstytucja reguluje ograniczenia prawa własności, którego zakres określa przepis art.140 kc. Konstytucja może być zatem traktowana tak jak ustawa, która, obok zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, stanowią granice uprawnień właścicielskich. Problem polega jednak na tym, że Konstytucja w odniesieniu do własności samorządowej nie zawiera explicite żadnych ograniczeń. Badane ustawy mogą zawierać granice wykonywania prawa własności, jednak na podstawie przepisu art.140 kc, a nie w ramach konstytucyjnych. Z kolei tak jak każdy akt prawny, podlegają one kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z treścią przepisów konstytucyjnych. Brak przepisu  konstytucyjnego, z którego wynika norma dopuszczająca możliwości ograniczania prawa własności samorządowej w drodze ustawy, ma ten skutek, że każdorazowo wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy ograniczającej będzie skuteczny. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią przejaw szerszej tendencji ustawodawczej, która można określić jako niedobrowolne ograniczanie prawa własności[43]. Polega to na tworzeniu normy prawnej, która w zastępuje oświadczenie woli właściciela w zakresie rozporządzania swoim prawem. Swoboda właściciela jest wówczas ograniczona do oświadczeń aprobujących. W przypadku braku zgody możliwym jest uzyskanie substytutu oświadczenia aprobującego w postaci orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej albo poprzez treść normy prawnej wynikającej z przepisu bezwzględnie obowiązującego. Odmowa uprawnionego nie jest w żadnym przypadku kategorią nową w prawie cywilnym. Przede wszystkim występuje jako podstawowy element zasady swobody umów, która z kolei jest traktowana jako fundament całokształtu przepisów o zobowiązaniach[44]. W ujęciu aksjologicznym zgoda, rozumiana jako swoboda wyboru, występuje zarówno na etapie decyzji co do zawiązania stosunku prawnego jak i na etapie wyboru kontrahenta.  W obu zaskarżonych sprawach gmina jest pozbawiona uprawnienia do wyrażania zgody. Jako właściciele nieruchomości gminy nie maja możliwości wyboru kontrahenta ani możliwości odmówienia udzielenia bonifikaty osobom spełniającym ustawowe warunki. Jako organ administracji samorządowej są zobligowane do wydania tzw. decyzji związana, wydawanej automatycznie w wypadku stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki ustawowe[45]. W świetle art. 4 ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może co najwyżej udzielić za zgodą sejmiku bonifikaty w wysokości wyższej niż wskazana w zakwestionowanych przepisach, nie ma zatem  wpływu na ich minimalną wysokość. Nie można nie zauważyć, iż ustawodawca stawia gminę jako właściciela w sytuacji jeszcze dalej idącego ograniczenia, ponieważ decyzję o tym, czy i na jakich warunkach dokonać przekształcenia, podejmuje wyłącznie użytkownik wieczysty. Żądanie udzielenia bonifikaty jest zaś wiążące dla drugiej strony dotychczasowej umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego – właściciela nieruchomości. Innymi słowy, skutkiem wniosku użytkownika jest niejako automatyczne udzielenie bonifikaty co najmniej w wysokości wskazanej w art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Z kolei ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawiając prawa do uczestnictwa w swoistym postępowaniu o niesprecyzowanym charakterze prawnym, ogranicza prawo własności w stopniu jeszcze dalej idącym.  W opinii Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w wyroku z 26.01.2010r., mechanizm ograniczania prawa własności przyjęty w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości  stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego bezpośrednio na podstawie przepisu art. 165 Konstytucji. Pozbawia bowiem te podmioty jakiejkolwiek kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając je do automatycznego akceptowania każdego wniosku o udzielenie bonifikaty, bez względu na ocenę celowości przekształcenia danej nieruchomości. Ma to doniosłe konsekwencje, ponieważ zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej (por. art. 166 ust. 1 Konstytucji), a nie tylko pojedynczych użytkowników wieczystych. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie. Przykładem może być np. perspektywa dokonania ważnych inwestycji komunalnych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Ingerencja ta jest tym bardziej rażąca, że następuje w formie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy stosunek użytkowania wieczystego, łączący go z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron. Zacytowane ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w pełni nadają się do zastosowania w rozstrzygnięciu merytorycznym co do konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 26.01.2010r. Trybunał Konstytucyjny uznał także niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawia ono dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości za cenę znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości. Wskutek przymusowego zlikwidowania prawa użytkowania wieczystego gminy tracą również także pożytki cywilne w postaci opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Oprócz tego znacznie utrudnia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego: ponieważ wnioski o przekształcenie mogą być składane w każdym czasie do końca 2012 r. bez żadnego uprzedzenia (por. art. 1 ust. 5 ustawy) i powinny być niezwłocznie realizowane, Tym samym gminy nie mają możliwości przewidzenia zmian w ich sytuacji budżetowej. Same w sobie niekorzystne skutki omawianych regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 nie stanowiłyby problemu, gdyby nie to, że obniżeniu dochodów nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakakolwiek forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów (podatek od przekształconych nieruchomości w niewielkim tylko stopniu może zniwelować utracone środki). Tymczasem powołany przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje, że jednostkom samorządu publicznego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a dochodami tymi mogą być m.in. dochody własne (w tym dochody z nieruchomości komunalnych). Dla Trybunału Konstytucyjnego powołane okoliczności stanowią wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia niekonstytucyjności  zaskarżonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak dla innego składu orzekającego istnienie tych samych przesłanek nie stanowiło podstaw do uznaniu niekonstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.


[1] Sygn.akt K 9/08, sentencja ogłoszona w  Dz. U. nr 21 z 2010r., poz. 109, uzasadnienie opublikowane na WWW.trybunal.gov.pl.

[2] Dz. U. nr 175 z 2005r., poz. 1459, ze zm.

[3] Dz. U. nr 191 z 2007r., poz. 1371.

[4] Sygn.akt. K 3/09, publikacja sentencji w Dz.U. nr 129 z 2011r., poz.748.

[5] Dz. U. nr 29 z 1989r., poz. 154, ze zm. z 1990 r. nr 51, poz. 297, nr 55, poz. 321 i nr 86, poz. 504, z 1991 r. nr 95, poz. 425 i nr 107, poz. 459, z 1993 r. nr 7, poz. 34, z 1994 r. nr 1, poz. 3, z 1997 r. nr 28, poz. 153, nr 90, poz. 557, nr 96, poz. 590 i nr 141, poz. 943, z 1998 r. nr 59, poz. 375, nr 106, poz. 668 i nr 117, poz. 757, z 2000 r. nr 120, poz. 1268, z 2004 r. nr 68, poz. 623, z 2009 r. nr 219, poz. 1710, z 2010 r. nr 106, poz. 673 i nr 224, poz. 1459 oraz z 2011 r. nr 18, poz. 89.

[6]Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.

[7] Dz. U. nr 36 z 1995r., poz. 175, ze zm.

[8]Dz. U. Nr 102 z 1997r., poz. 643, ze zm. z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307.

[9] Dz.U. nr 18 z 2011r., poz.89.

[10]Co do przesłanki umorzenia, należy wskazać na kolejną niekonsekwencję Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym (sygn.akt K 35/08, WWW.tybunal.gov.pl) Trybunał wskazał, że mimo iż dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały formalnie uchylone w 2002 r., to należy zbadać te akty na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyrok należy uznać za słuszny, nasuwa się tylko pytanie, dlaczego w zakresie innych konstytucyjnych praw Trybunał Konstytucyjny odszedł od linii wyznaczonej wyrokiem z 16.03.2011r. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny rezygnował ze skutecznej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ustawę z 21.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności  (por. wyrok z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9).

[11] Dz.U. nr 1z 1991r., poz.2.

[12] P.Lewandowski: Funkcjonowanie ustawy o portach i przystaniach morskich w kontekście stosunków prawnych podmiotu zarządzającego i podmiotów gospodarczych, Prawo Morskie 2001, t.XV, s.97.

[13]Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczy tylko własności prywatnej, również w ujęciu grupowym, pat. teza wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19.06.2006r. w sprawie Hutten-Czapska v.Polska,  350014/97, opublikowany w LEX 182154 i glosa P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi (fair balance)”, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, nr 1 s.181-191.   

[14] Sygn. K 13/97, opublikowany w OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69.

[15] Sygn. K 18/95, opublikowany w OTK ZU nr 1/1996, poz. 1.

[16] Jednocześnie wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny preferuje wykładnię językową bez weryfikacji jej wyników wykładnią teleologiczna czy prakseologiczną. Prowadzi to do zaskakujących rezultatów , np. uznanie za niekonstytucyjne zapisu kodeksu wyborczego o możliwości dwudniowych wyborów z zapisem konstytucyjnym  o wyznaczaniu wyborów w dzień wolny od pracy. Liczba pojedyncza uniemożliwia wyznaczenie wyborów dwudniowych. Jeśli jednak uwzględnić cel normy o wyborach w dniu wolnym od pracy  (umożliwienie wzięcia udziału w wyborach jak największej liczbie wyborców) wynik wykładni byłby zdecydowanie inny.

[17] Stanowienie normy przez Trybunał Konstytucyjny nie jest novum w praktyce orzeczniczej. W sprawie zgodności z Konstytucją przepisu art.424 (1) kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny  w wyroku z 1.04.2008r (sygn. SK 77/06) stworzył nową normę, inną od normy wynikającej z pierwotnej treści powołanego przepisu, por. P.Lewandowski: Skarga z art.424 (1) kpc jako środek ochrony wolności i praw, Monitor Prawniczy 2010, nr 24 s.1368.  

[18] Zgodnie z przepisem art.22 Konstytucji na drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne jest ograniczanie działalności gospodarczej, bez różnicowania podmiotowego na osoby fizyczne i jednostki samorządu terytorialnego. Powołany przepis może stanowić podstawę konstytucyjna dla ograniczania dochodów gmin z przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z bonifikatą ustalona w ustawie. 

[19] Powołany już w przypisie 8.

[20] Druk sejmowy nr 2095/V kadencja.

[21] Dz.U. nr

[22] Dz.U nr 120 z 2001r., poz.1299, tekst jednolity z późniejszym .

[23] Sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298.

[24] Sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

[25] Sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87.

[26]Sygn. K 27/95, także wyrok z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00.

[27] Sygn. K.18/95.

[28]Sygn. akt K 24/02.

[29]Sygn. akt K 7/00.

[30] Sygn.K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30.

[31] Sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

[32] Doktryna wyraża ten sam pogląd, S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i

prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.

[33]Wyrok z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97.

[34]Sygn. K 43/07.

[35]Sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 56/1997, poz. 69.

[36] Dz.U. nr 142 z 2001r., poz.1591, tekst jednolity z późniejszymi zmianami.

[37] Dz.U nr 32 z 1990r., poz.191 z późniejszymi zmianami.

[38] J.Ignatowicz, K.Stefaniuk: Prawo rzeczowe, wydanie 3, Warszawa 2009, s.51.

[39] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r., sygn. P 2/98, opublikowany w OTK 1/1999, poz.2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.1999r., sygn. K23/98, opublikowany w OTK 2/1999, poz.25,

[40] Dz.U nr 106 z 1998r., poz.668.

[41] Art.232 par.2 kc. Treść tego przepisu została zmieniona przepisem art.234 pkt 1 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 z 1997r., poz.741). Nowelizacja dotknięta jest błędem legislacyjnym, polegającym na dodaniu do dotychczasowego tekstu odnoszącego się do gruntów Skarbu Państwa wyrazów „gmin lub ich związków” (kolejna zmiana wprowadziła wyrazy „jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki”). Znowelizowana treść ma sens w stosunku do gruntów Skarbu Państwa, pozwalając na obciążenie użytkowaniem wieczystym także gruntów innych niż grunty nazwane w par.1 według kryterium miejsca położenia. Natomiast w odniesieniu do gruntów gminnych, które mogą być obciążane użytkowaniem wieczystym bez względu na położenie, brak jest normatywnego sensu w rozszerzaniu zakresu przedmiotowego. Por także J.Ignatowicz, K.Stefaniuk, op.cit., s.183

[42] Ibidem, s.161.

[43] P.Lewandowski: Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Przegląd Sądowy 2009, nr 10 ss.39-40.

[44] W.Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 108.

[45] R.Skwarło: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2008, s.78.

Wyrok w sprawie Akzo Nobel Środa, Lip 27 2011 

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z dnia 14.09.2010r. w sprawie Akzo Nobel Chemicals Ltd. i Akcros Chemicals Ltd przeciwko Komisji Europejskiej, sygn. C-550/07 (www.curia.europa.eu)

 Teza:   Wypowiedzi na piśmie w sprawach prawnych przygotowane przez prawników zatrudnionych w wewnętrznych działach prawnych przedsiębiorstw (in-house lawyers) nie są chronione  tajemnicą zawodową w postępowaniach prowadzonych przez Komisje Europejska w sprawach o ochronie konkurencji.

 

1. Stan faktyczny               W dniach 12 i 13 lutego 2003 r. urzędnicy Komisji w obecności przedstawicieli Office of Fair Trading (OFT, brytyjski urząd ds. ochrony konkurencji) przeprowadzili na podstawie wskazanych powyżej decyzji kontrolę w pomieszczeniach stron skarżących, położonych w Eccles, Manchester (Zjednoczone Królestwo). W trakcie kontroli urzędnicy Komisji sporządzili kopie licznych dokumentów.   Podczas tych czynności przedstawiciele skarżących zwrócili uwagę urzędnikom Komisji, że pewne dokumenty mogą być objęte ochroną ze względu na tajemnicę informacji wymienianych między adwokatem i klientem (legal professional privilege lub »LPP«). W odpowiedzi udzielonej przedstawicielom skarżących urzędnicy Komisji stwierdzili, że aby móc wyrobić sobie własną opinię na temat ewentualnej ochrony, której mogą podlegać przedmiotowe dokumenty, muszą je pobieżnie przejrzeć. Po długiej dyskusji oraz po tym jak urzędnicy Komisji i OFT przypomnieli przedstawicielom skarżących konsekwencje utrudniania kontroli, zadecydowano, iż urzędnik Komisji odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli przejrzy pobieżnie przedmiotowe dokumenty w obecności przedstawiciela skarżących. Kolejnym dokumentem, który stał się przedmiotem różnicy zdań, był zbiór odręcznych notatek dyrektora generalnego Akcros, co do których skarżące utrzymują, iż zostały one sporządzone przy okazji rozmów z podwładnymi i wykorzystane w celu zredagowania napisanej na maszynie notatki z serii A. Wreszcie dwa ostatnie sporne dokumenty obejmowały korespondencję elektroniczną składająca się z dwóch e‑maili wymienionych między dyrektorem generalnym Akcros i panem S., koordynatorem Akzo do spraw prawa ochrony konkurencji. Ten ostatni jest adwokatem wpisanym na holenderską listę adwokacką, będącym również w chwili zajścia opisywanych zdarzeń członkiem działu prawnego Akzo  i tym samym zatrudnionym na stałe pracownikiem tego przedsiębiorstwa.  Po przejrzeniu tych trzech ostatnich dokumentów i wysłuchaniu wyjaśnień skarżących urzędniczka odpowiedzialna za kontrolę uznała, iż z pewnością nie są one objęte ochroną tajemnicy komunikacji między adwokatem i klientem. Sporządziła zatem ich kopie i dołączyła je do pozostałej dokumentacji, bez umieszczania ich osobno w zapieczętowanej kopercie. Skarżące oznaczyły te trzy dokumenty jako dokumenty należące do »serii B«. W dniu 17 lutego 2003 r. skarżące skierowały do Komisji pismo, w którym wyjaśniły, dlaczego dokumenty z serii B podlegają ich zdaniem ochronie tajemnicy. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2003 r. Komisja poinformowała skarżące, że argumenty przytoczone przez nie w piśmie z dnia 17 lutego 2003 r. nie uzasadniają uznania wskazanych dokumentów za rzeczywiście objęte tajemnicą. Komisja wskazała jednak skarżącym, że mają możliwość ustosunkowania się do tej wstępnej oceny w okresie dwóch tygodni i że po upływie tego terminu Komisja wyda ostateczną decyzję. W dniu 8 maja 2003 r. Komisja wydała decyzję, w której odrzuciła wniosek o objęcie spornych dokumentów ochroną tajemnicy komunikacji między adwokatem i klientem. W art. 1 tej decyzji Komisja odrzuciła wniosek skarżących o wydanie im dokumentów  z serii B oraz o potwierdzenie, że wszelkie kopie znajdujące się w posiadaniu Komisji zostały zniszczone. Ostatecznie odwołanie obu spółek dotyczy wyłącznie części dokumentów z serii B, tj. dwóch e‑maili wymienionych pomiędzy dyrektorem generalnym Akcros a panem S.  Komisja Europejska powołała się na przepis Artykuł 14 rozporządzenia Rady EWG nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia w sprawie wykonania art. 81 i 82 traktatu[1], który  stanowi, że  Komisja, w celu wykonania zadań powierzonych jej w art. 105 TFUE i w przepisach przyjętych na podstawie art. 103 TFUE, może przeprowadzać w przedsiębiorstwach i związkach przedsiębiorstw wszystkie konieczne kontrole. W tym celu upoważnieni przez Komisję urzędnicy są uprawnieni do: a) kontrolowania ksiąg i innych dokumentów handlowych, b)  sporządzania kopii i wyciągów z ksiąg i dokumentów handlowych, c) żądania na miejscu ustnych wyjaśnień, d) wstępu do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków transportu przedsiębiorstw. Urzędnicy Komisji upoważnieni do przeprowadzania kontroli wykonują swoje uprawnienia przedkładając pisemne upoważnienie. Z kolei przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw dopuszczają kontrole nakazane przez Komisję w drodze decyzji. W decyzji określa się przedmiot i cel kontroli, termin jej rozpoczęcia i kary, a także prawo poddania decyzji kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości już w wyroku sprzed 30 lat w sprawie AM&S Europe Ltd. v Komisja Europejska[2]statuował zasadę, że prawnicy zatrudnieni w przedsiębiorstwach nie korzystają z tajemnicy zawodowej w prowadzonych przez Komisje Europejska postępowaniach antymonopolowych. W świetle tego wyroku,  tajemnica zawodowa dotyczy porada prawnej, która musi zostać zasięgnięta i udzielona w ramach korzystania z prawa do obrony. Sporne e-maile są tylko prośbą o komentarz w sprawie projektu listu skierowanego do osoby trzeciej. W tym samym wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji Trybunał zaklasyfikował adwokatów do jednej z następujących kategorii, a mianowicie, po pierwsze, jako adwokatów zatrudnionych i wynagradzanych na podstawie umowy o pracę, a po drugie jako adwokatów, którzy nie są związani żadną umową o pracę. Wyłącznie dokumenty sporządzone przez adwokatów należących do drugiej kategorii są uważane za chronione na podstawie zasady tajemnicy.                2. Rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości               Trybunał Sprawiedliwości, biorąc pod uwagę kryteria wspólne i podobne warunki, które występowały w tym czasie w przepisach prawa wewnętrznego państw członkowskich, orzekł, że tajemnica komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem powinna być przedmiotem ochrony na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości wskazał jednak, że korzystanie z tej ochrony było uzależnione od dwóch kumulatywnych przesłanek. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że 1/ komunikacja z adwokatem musi być związana z korzystaniem z „prawa do obrony klienta”, 2/ komunikacja musi pochodzić od „niezależnego adwokata”, to znaczy „adwokata, który nie jest związany z klientem stosunkiem pracy”. Jeśli chodzi o drugi warunek, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, że wymóg dotyczący pozycji i statusu niezależnego adwokata, jakie musi mieć prawnik, od którego pochodzi czynność podlegająca ochronie, wynika z koncepcji roli adwokata, uważanego za współpracownika wymiaru sprawiedliwości, który powinien świadczyć, w sposób niezależny i w interesie wymiaru sprawiedliwości, pomoc prawną potrzebną klientowi. Ta ochrona jest równoważona przez dyscyplinę zawodową nałożoną i kontrolowaną w interesie publicznym. Trybunał Sprawiedliwości wskazał również w tym wyroku, że koncepcja ta jest zgodna ze wspólnymi tradycjami prawnymi państw członkowskich i znalazła się również w porządku prawnym Unii, jak wynika z przepisów art. 19 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał potwierdził swoje przekonanie, że korespondencja, która może korzystać z ochrony tajemnicy, powinna zostać wymieniona z „niezależnym adwokatem, czyli adwokatem nie związanym z klientem stosunkiem pracy”. Trybunał potwierdził poglad, w świetle którego korespondencja, która może korzystać z ochrony tajemnicy, powinna zostać wymieniona z „niezależnym adwokatem, czyli adwokatem nie związanym z klientem stosunkiem pracy”. Wynika z tego, że wymóg niezależności oznacza brak jakiegokolwiek stosunku zatrudnienia pomiędzy adwokatem a jego klientem, tak że ochrona z tytułu zasady tajemnicy nie obejmuje wymiany korespondencji w ramach przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw z adwokatami wewnętrznymi. Pojęcie niezależności adwokata jest zdefiniowane nie tylko w sposób pozytywny, a mianowicie w odniesieniu do dyscypliny zawodowej, ale również w sposób negatywny, to znaczy przez brak stosunku pracy. Adwokat wewnętrzny, pomimo wpisu na listę adwokacką i stosowania doń wynikających z wpisu zasad etyki zawodowej, nie korzysta w stosunku do swego pracodawcy z tego samego stopnia niezależności co adwokat wykonujący zawód w ramach kancelarii zewnętrznej wobec klienta. W tych okolicznościach eliminacja ewentualnych konfliktów pomiędzy obowiązkami zawodowymi a celami realizowanymi przez klienta jest trudniejsza w przypadku adwokata wewnętrznego niż w przypadku adwokata zewnętrznego. Co się tyczy zasad zawodowych, na które powołują się skarżące celem wykazania niezależności pana S., należy zauważyć, że choć jest prawdą, iż zapisane w prawie holenderskim i podniesione przez Akzo i Akcros reguły organizacji zawodowej mogą wzmacniać pozycję adwokata wewnętrznego w przedsiębiorstwie, to jednak nie mogą one zapewnić niezależności porównywalnej z niezależnością adwokata zewnętrznego. Bez względu na reżim zawodowy mający zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie szczególnych przepisów prawa holenderskiego, adwokat wewnętrzny nie może − niezależnie od gwarancji, którymi dysponuje w wykonywaniu swego zawodu − być traktowany jak adwokat zewnętrzny ze względu na status pracownika. Status, którym jest objęty, ze natury swej nie pozwala adwokatowi wewnętrznemu na pominięcie strategii handlowych jego pracodawcy, a tym samym stawia pod znakiem zapytania jego zdolność do działania w sposób niezależny zawodowo. Należy dodać, że w ramach umowy o pracę adwokat wewnętrzny może zostać wezwany do wykonywania innych zadań, a mianowicie, jak w niniejszym przypadku, zadań koordynatora w zakresie prawa ochrony konkurencji, które mogą mieć wpływ na politykę handlową firmy. Zadania takie tylko wzmacniają ścisły związek adwokata z jego pracodawcą. W rezultacie zarówno ze względu na zależność gospodarczą adwokata wewnętrznego, jak i ścisły związek z jego pracodawcą adwokat wewnętrzny nie korzysta z niezależności zawodowej porównywalnej z niezależnością adwokata zewnętrznego. Trybunał Sprawiedliwości oddalił również zarzut Akzo i Akcros, że odmowa ochrony komunikacji z adwokatem wewnętrznym na podstawie zasady tajemnicy adwokackiej narusza zasadę równego traktowania. Niezależność gwarantowana przez zasady etyki wykonywania zawodu i dyscypliny zawodowej stosowane w niniejszym przypadku powinny stanowić podstawowe kryterium dla określenia zakresu tej zasady. Zgodnie z tym kryterium, sytuacja adwokatów wewnętrznych wpisanych na listę adwokacką lub listę stowarzyszenia adwokatów nie różni się od sytuacji adwokatów zewnętrznych. Trybunał Sprawiedliwości podniósł, że zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, zapisaną w art. 20 i 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z utrwalonego orzecznictwa[3]wynika, że rzeczona zasada wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Jeśli chodzi o podstawowe cechy obu grup adwokatów, a mianowicie ich statusu zawodowego, to Trybunał Sprawiedliwości uznał, że pomimo ewentualnego wpisu na listę adwokacką oraz podlegania pewnej liczbie zasad zawodowych adwokat zatrudniony nie korzysta z tego samego stopnia niezależności od swego pracodawcy co adwokat wykonujący zawód w ramach kancelarii zewnętrznej w stosunku do swego klienta. Ta różnica niezależności zachowuje swe znaczenie pomimo tego, że ustawodawca krajowy, w tym przypadku holenderski, starał się zrównać adwokatów wewnętrznych i zewnętrznych. Ta integracja obejmuje tylko formalny aspekt dopuszczenia prawnika przedsiębiorstwa do wykonywania zawodu adwokata i obowiązków zawodowych, które ciążą na nim z tytułu wpisu na listę adwokacką. Jednakże te ramy prawne nie mają żadnego wpływu na zależność ekonomiczną i osobistą identyfikację adwokata pozostającego w stosunku pracy z jego przedsiębiorstwem. Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił również kolejnego poglądu Akzo i Akcros, które podniosły, że od wydania wyroku w sprawie AM&S Europe Ltd. doszło do ewolucji krajowych systemów prawnych z jednej strony i ewolucji porządku prawnego Unii, wynikającej z rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wykonania reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu[4], z drugiej strony. Również powołanie się na prawo do obrony i zasadę pewności prawa nie znalazły uznania Trybunału Sprawiedliwości.  Trybunał podkreślił w swych wywodach o wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, że unijne prawo ochrony konkurencji musi uwzględniać zasady i koncepcje wspólne dla przepisów państw członkowskich w zakresie przestrzegania tajemnicy w szczególności w odniesieniu do niektórych komunikacji pomiędzy adwokatem i jego klientem. W tym celu Trybunał dokonał porównania różnych krajowych porządków prawnych. W świetle analizy porównawczej prawa istnieje nadal znaczna liczba państw członkowskich, które wyłączają prawników przedsiębiorstw z ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem. Ponadto wiele państw członkowskich nie pozwala prawnikom przedsiębiorstw na uzyskanie wpisu na listę adwokacką, a zatem na uzyskanie statusu adwokata. Dlatego też w odniesieniu do systemów prawnych 27 państw członkowskich Unii Europejskiej nie można wywieść żadnego dominującego trendu w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji z adwokatami wewnętrznymi w ramach jednego przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw. Trybunał stwierdza zatem, że sytuacja prawna w państwach członkowskich Unii Europejskiej nie zmieniła się na przestrzeni lat, które upłynęły od wydania wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, w zakresie uzasadniającym rozwój orzecznictwa w kierunku przyznania adwokatom wewnętrznym przywileju ochrony tajemnicy. Co do ewolucji prawa unijnego, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził,  że o ile prawdą jest, że rozporządzeniem nr 1/2003 dokonano wielu zmian w przepisach proceduralnych dotyczących prawa ochrony konkurencji w Unii, to jest także bezsporne, iż przepisy te nie zawierają żadnej wytycznej mogącej wskazywać, że zrównują adwokatów wykonujących zawód w sposób niezależny i adwokatów zatrudnionych w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji, ponieważ zasada ta nie jest przedmiotem tego rozporządzenia. W świetle art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może prowadzić wszelkie konieczne kontrole przedsiębiorstw i w ramach tych kontroli sprawdzać księgi i inne dokumenty handlowe, bez względu na sposób ich przechowywania, a także pobierać lub uzyskiwać w każdej formie kopie lub wyciągi z tych ksiąg lub z dokumentów. Jak wynika z motywów 25 i 26 rozporządzenia nr 1/2003, ponieważ wykrycie naruszeń reguł konkurencji staje się coraz trudniejsze, konieczna jest skuteczna ochrona konkurencji i w celu zapewnienia skuteczności kontroli Komisja powinna posiadać uprawnienia do wkraczania do wszelkich pomieszczeń, włącznie z domami prywatnymi, w których mogą być przechowywane dokumenty handlowe. Dlatego rozporządzenie nr 1/2003 wbrew temu, co pragną wykazać skarżące spółki, nie zmierza do zrównania adwokatów wewnętrznych z adwokatami zewnętrznymi w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji z ich klientami, lecz ma na celu wzmocnienie zakresu uprawnień kontrolnych Komisji, w szczególności w odniesieniu do dokumentów, które mogą podlegać takim środkom. Poszanowanie prawa do obrony we wszelkich postępowaniach, które mogą doprowadzić do nałożenia sankcji, w szczególności grzywny lub okresowej kary pieniężnej, stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, która wielokrotnie była podkreślana w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości[5] oraz została ustanowiona w art. 48 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii. Skarżące spółki dążyły do wykazania, że prawo do obrony musi obejmować możliwość korzystania z porady, obrony i reprezentacji na podstawie swobodnego wyboru doradcy prawnego oraz że ochrona tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem stanowi część tego uprawnienia niezależnie od statusu zawodowego danego adwokata. W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że gdy przedsiębiorstwo zwraca się do swego adwokata wewnętrznego, ma ono do czynienia nie z niezależnym podmiotem trzecim, lecz z osobą, która należy do jego pracowników bez względu na ewentualne obowiązki zawodowe wynikające z wpisu na listę adwokacką. Należy dodać, że nawet przy założeniu, iż konsultacje z adwokatem wewnętrznym, zatrudnionym przez przedsiębiorstwo lub grupę przedsiębiorstw powinny być objęte prawem do porady, obrony i reprezentacji, nie wyklucza to stosowania, w przypadku działań adwokatów wewnętrznych, pewnych ograniczeń i warunków dotyczących wykonywania zawodu, bez uznania ich za naruszające prawo do obrony. Bowiem prawnicy przedsiębiorstwa nie zawsze mają możliwość reprezentowania swojego pracodawcy we wszystkich sądach krajowych, chociaż reguły takie ograniczają możliwości potencjalnych klientów w wyborze najbardziej odpowiedniego doradztwa prawnego. Z tych konstatacji Trybunał Sprawiedliwości wyciąga wniosek, że wszystkie podmioty, które pragną zapewnić sobie poradę adwokata, muszą zaakceptować takie ograniczenia i warunki związane z wykonywaniem tego zawodu. Sposób ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem jest częścią tych ograniczeń i warunków. Skarżące spółki uważają, że ocena sądu I instancji prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa, zważywszy że art. 101 TFUE jest często stosowany równolegle z odpowiednimi przepisami prawa wewnętrznego. Ochrona komunikacji z adwokatami wewnętrznymi nie może zatem zależeć od okoliczności, że to Komisja lub krajowy organ ochrony konkurencji dokonuje kontroli. Trybunał Sprawiedliwości odnosząc się do tego zarzutu, stwierdził, że   zasada pewności prawa stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która wymaga w szczególności, aby uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, a sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych[6].  Trybunał Sprawiedliwości podziela pogląd, że brak ochrony poprzez tajemnicę zawodową w odniesieniu do komunikacji w ramach przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw z adwokatem wewnętrznym nie rodzi jakiegokolwiek braku pewności prawa. W tym względzie Trybunał orzekł, że prawo Unii i prawo krajowe w dziedzinie konkurencji mogą być stosowane równolegle, jako że postrzegają one praktyki ograniczające konkurencję z różnego punktu widzenia. Podczas gdy art. 101 TFUE i 102 TFUE ujmują je z powodu przeszkód, które mogą z nich wyniknąć dla handlu między państwami członkowskimi, krajowe porządki prawne kierują się względami wewnętrznymi właściwymi dla każdego z nich[7]. Zasady dotyczące ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem mogą różnić się w zależności od tego podziału kompetencji i przepisów odnoszących się do nich. Zasada pewności prawa nie wymaga zatem zastosowania w odniesieniu do dwóch ww. rodzajów procedury identycznych kryteriów w zakresie tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem. Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił również zarzutów obu spółek, podniesionych z ostrożności procesowej, co do naruszenia zasady krajowej autonomii postępowania i zasady kompetencji powierzonych. Co do pierwszego zarzutu Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest zgodności z prawem decyzji podjętej przez instytucję Unii na podstawie przepisów przyjętych na poziomie Unii, która ponadto nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego. Co do drugiego zarzutu Trybunał stwierdził, w ramach kontroli przeprowadzanych przez Komisję jako europejski organ właściwy ds. konkurencji prawo krajowe znajduje zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim władze państw członkowskich świadczą jej pomoc, w szczególności jeżeli chodzi o to, żeby przezwyciężyć opór danych przedsiębiorstw poprzez zastosowanie bezpośredniego przymusu, zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 17 czy też art. 20 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1/2003. Natomiast wyłącznie prawo unijne określa, które pisma i dokumentacje dotyczące działalności wolno Komisji badać i kopiować w ramach przeszukań związanych z kartelami.  

 


[1]Dz.Urz. 1962, nr 13, s. 204.

[2] Wyrok z dnia 18.05. 1982 r. w sprawie 155/79 AM & S Europe przeciwko Komisji, Rec. s. 1575.

[3] Wyrok  z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I‑403, wyrok  z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie C‑303/05 Advocaten voor de Wereld, Zb.Orz. s. I‑3633, wyrok  z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C‑127/07 Arcelor Atlantique i Lorraine i in., Zb.Orz. s. I‑9895.

[4]Dz.Urz.  2002r. L 1, s. 1.

[5]Wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑194/99 P Thyssen Stahl przeciwko Komisji, Rec. s. I‑10821, wyrok z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie C‑289/04 P Showa Denko przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5859, wyrok z dnia 8 lutego 2007 r. w sprawie C‑3/06 P Groupe Danone przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑1331.

 [6] Wyrok  z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2801, wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑76/06 P Britannia Alloys & Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑4405, wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C‑226/08 Stadt Papenburg, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[7] Podobnie wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑67/91 Asociación Española de Banca Privada i in., Rec. s. I‑4785.

Wyrok ETPCz z 7.10.2010r. w sprawie Tarnawczyk v.Poland- informacja Czwartek, Czer 2 2011 

Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7.12.2010r. w sprawie Tarnawczyk v. Poland 27480/02 ECHR

Wniosek, złożony do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) przez obywatelkę polską w lipcu 2002r., zarzucał naruszenie art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wnioskodawczyni podniosła, iż jej posiadanie mienia zostało naruszone poprzez przeznaczenie w 1977r. jej nieruchomości do wywłaszczenia bez podania terminu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie wpisano zastrzeżenie do księgi wieczystej. Nadto wykonano prace rozbiórkowe, w wyniku czego zniszczono ogród i garaż oraz podtopiono piwnice naruszając stabilność budynku. W latach 1980-1990 wnioskodawczyni zwracała się bezskutecznie  z nieformalnymi prośbami o przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości lub o jej wykup lub przydzielenie innego lokalu. W lutym 1995 roku wykreślono zastrzeżenie w księdze wieczystej o planowanym wywłaszczeniu. W 1998 roku poinformowano wnioskodawczynię  o tym, że jej nieruchomość nie jest przeznaczona na cele wywłaszczeniowe.  W postępowaniu przed sądami krajowymi wnioskodawczyni dochodziła odszkodowania, przy czym sąd pierwszej instancji odszkodowanie zasądził, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i oddalił powództwo. Skargi kasacyjnej nie wniesiono, ponieważ pełnomocnik procesowy odmówił jej sporządzenia.  ETPCz w pierwszym rzędzie odrzucił zarzut agenta państwa polskiego o niestosowalności Protokołu nr 1 do przedmiotowej sprawy i, w konsekwencji, braku właściwości ETPCz. Zdaniem agenta uzasadnieniem dla takiego zarzutu był fakt, iż Protokół nr 1 został ratyfikowany przez Polskę październiku 1994 r., a domniemane naruszenie własności miało miejsce przed jego wejściem w życie w stosunku do Polski. ETPCz uznał, że cześć zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy miały miejsce po wejściu w życie Protokołu nr 1. Z kolei te zdarzenia, które miały miejsce przed ratyfikacją protokołu nr 1 przez Polskę, pozostawały w związku przyczynowym ze zdarzeniami po ratyfikacji, a to uzasadnia rozpoznawanie przedmiotowej sprawy przez ETPCz w oparciu o Protokół nr 1 do EKPCz. W kwestii merytorycznej ETPCz uznał, że planowane wywłaszczenie bez formalnego wydania decyzji wywłaszczeniowej nie wpływa ograniczająco na  rozporządzania  prawem i samo w sobie nie stanowi naruszenia art.1 Protokołu nr 1 EKPCz, podtrzymał tym samym stanowisko ETPCz wyrażone we wcześniejszym wyroku w sprawie Sporrong and Lannroth v. Sweden. W sprawie Tarnawczyk v.Poland głównym zadaniem było jednak ustalenie, czy naruszenie własności wnioskodawczyni pozostawało w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego, który miał uzasadniać to naruszenie. Przepis art. 1 Protokołu nr 1 EKPCz dopuszcza ingerencję władz w prawo własności poprzez jego ograniczenie w tych przypadkach, gdy jest to uzasadniane m.in interesem publicznym. W kwestii przesłanek dopuszczających ingerencję władz w uprawnienia właścicielskie  ETPCz wypowiadał się we wcześniejszym wyroku w sprawie Hutten-Czapskiej v.Poland. W sprawie Tarnawczyk v.Poland wnioskodawczyni była dotknięta niepewnością co do jej własności przez długi okres czasu, tym samym zasadnym jest uznanie sytuacji niepewności za naruszenia prawa do spokojnego posiadania mienia. ETPCz uznał również, że proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a prawem do poszanowania własności mienia zostały naruszone na niekorzyść praw wnioskodawczyni i tym samym doszło do naruszenia art.1 Protokołu nr 1 EKPCz. ETPCZ zasądził na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie i zadośćuczynienie

Glosa do wyroku ETPCz z 29.03.2011 w sprawie Potomski i Potomska v. Poland 33949/05 ECHR 2011 Wtorek, Maj 10 2011 

Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 29.03.2011 w sprawie Potomska i Potomski v. Polska 33949/05 ECHR 2011    Teza: Rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego”, rozumianego jako działania chroniące prawa własności.

Sprawa zawisła przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (Trybunał) z wniosku obywateli polskich, podnoszących zarzut naruszenia przysługującego im prawa własności w wyniku działań polskich władz administracyjnych różnego szczebla. Merytorycznie glosowane orzeczenie Trybunału należy do licznej grupy spraw z zakresu stosowania przepisu art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCZ). Przedmiotowy przepis Protokołu stanowi co następuje: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.” Wykładnia sądowa tego przepisu pozwoliła na sformułowanie jako zasady nadrzędnej zasady ochrony prawa własności. Nadrzędność nie nadaje zasadzie poszanowania prawa własności charakteru absolutnego. Przepis art.1 Protokołu nr 1 statuuje jednocześnie swoiste wyjątki za zasady nadrzędnej w postaci dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. Procesowo rzecz ujmując, Trybunał bada czy zastosowany środek mieści się w granicach zasady dopuszczalności pozbawienia własności lub zasady dopuszczalności kontroli. Jeśli stwierdzi przekroczenie wyznaczonych granic, to uznaje, że państwo naruszyło przepis art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Wnioskodawcy wystąpili do Trybunału w związku z ograniczeniami prawa własności nieruchomości nabytej w 1974, ujętej w ówczesnym planie zagospodarowania jako nieruchomość rolna. W 1987r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, z powodu odnalezienia na przedmiotowej nieruchomości pozostałości po cmentarzu żydowskim, wpisał nieruchomość do rejestru zabytków, informując właścicieli o ograniczeniach wynikających z obowiązującej wówczas ustawy z 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Ograniczenia polegały m.in. na wyłączeniu prawa do dokonywania zmian w nieruchomości bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co skutkowało tym, że właściciele nie mogli wybudować domu na swojej nieruchomości. Od 1988r. trwała wymiana korespondencji pomiędzy wnioskodawcami i szeregiem urzędów na różnych szczeblach. W korespondencji, której charakter prawny określały obowiązujące w latach 1988-2003 ustawy regulujące ochronę zabytków, podział kompetencji miedzy organami administracji państwowej i samorządowej i gospodarowanie nieruchomościami, wnioskodawcy wystąpili o wywłaszczenie ich z przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem lub zamianę na inną nieruchomość, na której mogliby postawić dom. Organy administracji publicznej w swoich odpowiedziach na pisma wnioskodawców wskazywały na uzależnienie wywłaszczenia od znalezienia źródła finansowania odszkodowania oraz wskazały do zamiany dwie nieruchomości bez wyceny wartości, z których żadna nie została zaakceptowana przez wnioskodawców. Ostatecznie w 2005r. Burmistrz Darłowa poinformował wnioskodawców o braku środków w budżecie województwa zachodniopomorskiego, co powoduje niemożność wywłaszczenia, i uznał sprawę za zakończoną. Przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie można uznać za typowy w warunkach polskich. Organ wskazuje na różnego rodzaju przeszkody, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy na korzyść osoby fizycznej. Formułuje również oferty pod adresem strony, które nie mogą być przyjęte w tego względu, iż naruszają autonomiczne wyznaczony interes strony. Wnioskodawcy znaleźli się w szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ obowiązujące na przestrzeni lat 1988-2005 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach i zastępująca ja ustawa z 17.10.2003r o ochronie i konserwacji zabytków z jednej strony nakładały na nich obowiązek zachowania i ochrony przed uszkodzeniami zabytku, z drugiej dopuszczały wywłaszczenie na żądanie organu administracji publicznej (wojewódzkiego konserwatora zabytków) tylko w przypadku, gdy istnieje niebezpieczeństwo nieodwracalnego uszkodzenia zabytku. Aby zatem móc stworzyć warunki dla konserwatora zabytków do wnioskowania o wywłaszczenie, właściciele musieliby podjąć działania naruszające ich obowiązek ochrony zabytku. Naruszenie obowiązku  ochrony wiązałoby się z kolei z odpowiedzialnością administracyjną. Nie można również nie zauważyć, że stan faktyczny zabytku (za zabytek uznano pozostałości po cmentarzu, który został zamknięty w 1970r. decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej działające na podstawie ustawy z 1959 o cmentarzach) był na tle zły, iż dalsze jego pogorszenie byłoby trudne do oceny.  Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, zawarta w art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi o nierównorzędnym traktowaniu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dochodzi do konfliktu interesów. Organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia na korzyść interesu społecznego kosztem interesu strony postępowania, nawet jeśli powodem powstania sytuacji niekorzystnej dla osoby fizycznej jest niespójne i wadliwe faktycznie, ale poprawne formalnie działanie organów administracyjnych. Glosowany wyrok Trybunału zderza się z polską rzeczywistością administracyjną i rozstrzyga na korzyść wnioskodawcy. Z treści uzasadnienia wynika również zupełnie inne, oparte na odmiennej aksjologii, postrzeganie takich kategorii normatywnych jak interes strony, interes społeczny, obowiązek władzy, ochrona prawa własności. Najważniejszą tezą glosowanego wyroku jest sformułowanie pod adresem władz obowiązku działania na rzecz ochrony własności. Tak zakreślony obowiązek władzy publicznej wykracza poza tradycyjne rozumienie tego obowiązku jako zakazu naruszania prawa własności. Zdaniem Trybunału, rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego” rozumianego jako działania chroniące prawa własności. Analogiczny sposób rozumienia obowiązków państwa w ramach ochrony prawa własności Trybunał zastosował we wcześniejszych swoich orzeczeniach w sprawach Öneryildiz v.Turkey (GC)[1], Broniowski v.Poland[2], Plechanow v. Poland[3]. Właściciel ma prawo oczekiwać od władz podjęcia stosownych działań, szczególnie, gdy pozostają one w bezpośrednim związku z efektywnym wykonywaniem z prawa własności. Działalność państwa obejmować powinna również stworzenie mechanizmów prawnych, zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania w sporach z zakresu prawa rzeczowego z elementem administracyjnoprawnym między osobami fizycznymi a organami państwa. W takiej sytuacji należy uwzględnić fakt, że państwa występuje w podwójnej roli wykonawcy uprawnień z zakresu dominium i imperium. Analogiczna teza została już wcześniej sformułowana przez Trybunał w sprawie Anheusen-Busch Inc. v. Portugal[4]. Państwo obciąża również brak mechanizmu prawnego w formie  procedury, umożliwiającej dochodzenia przez nie-publicznego właściciela nieruchomości roszczenia o wywłaszczenie za odszkodowaniem lub wykup nieruchomości. W tej kwestii można nawiązać do orzeczenia Trybunału w sprawie Skibińscy v. Poland[5], w którym brak mechanizmu obrony prawnej przed wywłaszczeniem w nieokreślonym czasie w przyszłości uznano za okoliczność obciążająca państwo. Jest kwestią poza sporem, że obowiązki w zakresie tworzenia mechanizmów prawnych mogą ciążyć wyłącznie na państwie, które jest uprawnione do inicjowania i przeprowadzania procesów normotwórczych. Takie uprawnienie pociąga za sobą obowiązek normotwórczy, w szczególności tam, gdzie konieczna jest ochrona praw jednostki. Ma to również ten skutek, że braki w zakresie mechanizmów prawnych wynikające z zaniechań uprawnionego do prawotwórstwa  państwa nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej, a wręcz przeciwnie, obciążają państwo poprzez naruszenie norm zawartych w przepisie art.1 Protokolu nr 1 do EKPCz. Trybunał nie rozstrzygał tej kwestii na poziomie poszczególnych organów państwa, uznając omnipotencję prawotwórczą państwa jako całości przeciwstawianej jednostce. Taka aksjologia Trybunału odbiega od przesłanek, którymi posługują się władze polskie przy rozwiązywaniu kolizji uprawnień państwa i jednostki. Orzecznictwo Trybunału zmierza do korzystania w relacjach państwo-jednostka z formuły „in dubio pro individuum” (w razie wątpliwości na korzyść jednostki), co niewątpliwie będzie stanowiło problem dla odległej aksjologicznie „mentalności” polskich organów administracyjnych. W glosowanej sprawie Trybunał potwierdził swój punkt widzenia, oceniając zarzut agenta państwa polskiego co do odrzucenia przez wnioskodawców dwóch ofert nieruchomości zamiennych. Zdaniem agenta, wnioskodawcy zwolnili konkludentnie Państwo z obowiązku ochrony z chwila odrzucenia propozycji zamiany. Trybunał uznał, że brak wyceny wartości proponowanych nieruchomości nie pozwolił wnioskodawcom na właściwą ocenę propozycji i w konsekwencji uprawniał ich do odrzucenia proponowanych w zamian gruntów. Stanowisko Trybunału ad casum można rozumieć w ten sposób, że państwo ma obowiązek chronić własność jednostki również w sensie ekonomicznym. A posteriori można uznać, że właściciel nie może ponieść nieproporcjonalnego uszczerbku majątkowego w związku z działaniami państwa nawet w dziedzinach o istotnym znaczeniu społecznym. Takie obciążenie jednostki lub grupy społecznej skutkami wykonywania przez państwo swoich zadań mogą stanowić naruszenie zasady „sprawiedliwej równowagi” (fair balance).  Trybunał w wyroku w sprawie Hutten-Czapska v. Poland[6] wyraźnie stwierdził, że naruszenie zasady sprawiedliwej równowagi wynikać może z prób rozwiązania problemu społecznego, nawet o poważnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa, kosztem jednej, swoiście „wybranej”, grupy społecznej. Zasada „sprawiedliwej równowagi” odnosi się do równowagi między interesami ogółu a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska o zachowanie tej równowagi zawarta jest w przepisie art.1 Protokołu jako całości. Przepis wyraża implicite adresowany do sądu postulat każdorazowej oceny, czy z powodu działania lub braku działania państwa zainteresowana osoba musiała znosić nieproporcjonalne lub nadmierne obciążenia[7]. Trybunał ponownie potwierdził swoje stanowisko co skutków braku środków finansowych, co, w ocenie agenta Państwa, stanowiło „usprawiedliwienie”, na które mogą powoływać się stosowne władze odrzucając wnioski zainteresowanych. Trybunał uznał, że brak środków finansowych nie zwalnia państwa z obowiązku rozwiązania problemu jednostki w zakresie ochrony własności. Tezę zbliżoną merytorycznie, ale przy innych stanach faktyczny, Trybunał formułował dla potrzeb wcześniejszych orzeczeń w sprawach Prodan v. Moldova[8], Burdov v. Russia (no. 2)[9] i Polańscy v. Poland[10]Stanowisko Trybunału należy uznać za słuszne w tej części, w której Trybunał formułuje tezy o aktywnym obowiązku państwa ochrony prawa własności. Glosowany wyrok petryfikuje również dotychczasowe stanowisko Trybunału w kwestii rozumienia zasady dopuszczalności pozbawienia własności. Zasada dopuszczalności pozbawienia własności powinna prima facie odnosić się do wszystkich uprawnień właścicielskich, zarówno posesoryjnych jak i z zakresu uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą. Wykładnia przepisu art.1 Protokołu nr 1, przyjęta przez Trybunał w wielu sprawach, zróżnicowała skutki ingerencji władczej w każde z uprawnień właścicielskich, nie traktując naruszenia posiadania właściciela jako pozbawienia własności i dopuszczając kontrolowanie własności, nawet jeśli w praktyce oznacza to pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy i czerpania pożytków.  W tym zakresie Trybunał skrystalizował swoje stanowisko już w 1982r. w sprawie Sporrong and Lonnroth v. Sweden[11]. Właściciele nieruchomości w centrum Sztokholmu zostali objęci wywłaszczeniem, kilkakrotnie prolongowanym oraz zakazem zabudowywania ich nieruchomości. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do faktycznego wywłaszczenia z uwagi na brak formalnego pobawienia prawa dysponowania nieruchomością. Trybunał nie uwzględnił faktu, iż zbycie nieruchomości obciążonej poważnymi ograniczeniami prawa własności było bardzo utrudnione. Zdaniem Trybunału, zakaz zabudowy stanowi formę regulowania korzystania z przedmiotu własności, a wywłaszczenie ingerencję w zasadę poszanowania mienia. Wyroki Trybunału w późniejszych sprawach Allan Jacobson v. Sweden (1990r.)[12], Wiesenger v. Osterreich (1991r.), Katte Klitsche de la Grande v. Italy (1994r.)[13], Phocas v. France (1996r.)[14]i Hutten-Czapska v.Poland (2006r.) potwierdziły oddziaływanie wyroku z 1982r. Nawet daleko idące pozbawienie prawa do korzystania i czerpania pożytków z nieruchomości nie stanowi, w ocenie Trybunału, przesłanki do uznania naruszenia ochrony z art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. W tym kontekście  bardzo ilustracyjna jest sytuacja właścicieli nieruchomości gruntowych zaliczonych do rzeczywistych lub planowanych obszarów ochrony ptasiej lub siedliskowej na mocy dwóch dyrektyw unijnych, zwanych potocznie siedliskową i ptasią[15], oraz implementującej je do prawa polskiego ustawy o ochronie przyrody. Przepisy art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody tak sformułują obowiązki właścicieli nieruchomości gruntowej, że uniemożliwiają korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przy pozostawieniu uprawnienia do zbycia prawa własności nieruchomości, jeśli nieruchomość zostanie wpisana przez Ministra Środowiska na listę obszarów chronionych. Bez „konstrukcji „sprawiedliwej równowagi” właściciele nieruchomości, objętych ochroną siedliskową i ptasią, nie mogliby liczyć na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Trybunału, ponieważ nie naruszono ich prawa do rozporządzania nieruchomością. Można uznać, iż Trybunał preferuje konstrukcję „sprawiedliwej równowagi” jako kryterium oceny czy doszło do naruszenia prawa własności w wyniku działań władzy publicznej. To kryterium oceny wydaje się być wystarczającym zabezpieczeniem prawa własności przed naruszeniami ze strony władzy publicznej, szczególnie w tych przypadkach, gdy władza publiczna realizacją celów ważnych dla społeczeństwa obarcza inne nie-publiczne podmioty.          


[1] No. 48939/99, ECHR 2004-XII.

[2] No. 31443/96, ECHR 2004-V.

[3] No. 22279/04, ECHR 2009.

[4] No. 73049/01, ECHR 2007.

[5] No. 55589/99, ECHR 2006.

[6] No. 350014/97, Lex 1821154.

[7] P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi” (w) Gdańskie Studia Prawnicze nr 1/2010, s.188.

[8] No. 49806/99, ECHR 2004-III.

[9] No. 33509/04, ECHR 2009.

[10] No. 21700/02,  ECHR 2009.

[11] Sygn.akt 7151/75 i 7152/75, Series A no.52/1982, p.24, także LEX 80830.

[12] Series A no. 163.

[13] Series A no.293-B.

[14] Reports of Judgments and Decisions 1996-II.

[15] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny i Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Immunitet jurysdykcyjny Czwartek, Sty 6 2011 

Teza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. IV CSK 465/09 niepublikowane

Cywilnoprawny immunitet jurysdykcyjny, oceniany według lex fori processualis ze skutkiem ex tunc niezależnie od czasu wystąpienia zdarzenia, przysługuje państwu pozwanemu przed sąd innego państwa w zakresie czynów popełnionych  przez siły zbrojne państwa pozwanego w czasie konfliktu zbrojnego na terenie państwa sądu.

 Postanowieniem z dnia z 29.10.2010r. w sprawie W.N. przeciwko Republice Federalnej Niemiec- Federalnemu Urzędowi Kanclerskiemu w Berlinie o zapłatę Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną powoda. Przyczyną prowadzonego postępowania był stan faktyczny, obejmujący krzywdę wyrządzoną powodowi podczas pacyfikacji przez niemieckie siły zbrojne w czasie II wojny światowej miejscowości Sz. Powód, wówczas sześcioletnie dziecko, doznał w następstwie akcji niemieckich sił zbrojnych licznych, rozległych poparzeń głowy, klatki piersiowej oraz obu rąk, ze skutkami, których dotkliwe konsekwencje ujawniają się do dziś. Powód wnosił o zasądzenie od pozwanego państwa niemieckiego statio fisci Federalny Urząd Kanclerski 1.000.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę. Sąd Najwyższy rozstrzygnął właściwie zagadnienie relacji państw na płaszczyźnie procesowej w zakresie deliktów, które spowodowały powstanie szkody lub krzywdy po stronie osób fizycznych w trakcie operacji wojskowych. Mimo ugruntowanej w stosunkach między państwami zasady, zgodnie z którą o roszczeniach majątkowych wynikających ze zdarzeń wojennych rozstrzyga się w traktatach pokojowych, coraz częściej pojawiają się kierowane do sądu państwa zdarzenia pozwy z roszczeniami odszkodowawczymi osób fizycznych  przeciwko państwu wojującemu. Polska, która uczestniczy obecnie w konflikcie zbrojnym w Afganistanie, może również spodziewać takich pozwów[1]Zasada par in parem non habet imperium (równy nie może sądzić równego sobie) jest podstawą immunitetu jurysdykcyjnego państw wobec innych państw. Sam immunitet jest z kolei wyrazem poszanowania suwerenności państw. Historycznie rzecz ujmując, do lat 50-tych ubiegłego wieku w relacjach prawnomiędzynarodowych przyznawano państwom immunitet absolutny. Przysługiwał państwom we wszystkich sprawach, niezależnie od ich charakteru, z wyjątkiem sytuacji, gdy państwo zrzekło się immunitetu. W Polsce na immunitet absolutny powoływał się jeszcze w roku 1990 Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 26.09.1990r.[2]  Zasada par in parem jest modyfikowana w tym sensie, że uznaje się podział spraw angażujących państwa na acta iure imperia (władcza działalność państwa) i acta iure gestionis (działalność państwa na płaszczyźnie gospodarczej i cywilnoprawnej)[3]. Państwom przysługuje immunitet jurysdykcyjny przed sądami państw obcych w zakresie tych pierwszych spraw ze skutkami materialnoprawnymi w postaci niemożności uzyskania rozstrzygnięcia co do materialnoprawnego roszczenia odszkodowawczego, podczas gdy zaangażowanie państwa w sprawy drugiego rodzaju nie jest objęte immunitetem jurysdykcyjnym[4]. Takie rozdzielenie nie występuje na gruncie polskiego prawa materialnego, które w kodeksie cywilnym w przepisach art.417 i 417 (1) przewiduje odpowiedzialność cywilną państwa za działania władcze np. wydanie lub niewydanie aktu prawnego skutkujące powstaniem szkody, a w przepisach 415  i 471 odpowiedzialność deliktową i kontraktową.  Na gruncie prawa europejskiego w tej kwestii wypowiedział się  Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15.05.2007r. w sprawie Eiriny Lechouritou i inni przeciwko Republice Federalnej Niemiec[5]. Trybunał orzekał w odpowiedzi na związane z masakrą wojenną w miejscowości Kalavrita pytanie greckiego sądu odwoławczego: czy powództwa osób fizycznych o odszkodowanie przeciwko pozwanemu państwu jako ponoszącemu odpowiedzialność cywilną za działania lub zaniechania jego sił zbrojnych należą do przedmiotowego zakresu stosowania konwencji brukselskiej[6] w przypadku, gdy działania te lub zaniechania, występujące podczas okupacji miejsca zamieszkania powodów wskutek agresji wojennej państwa pozwanego, są w oczywisty sposób sprzeczne z prawem wojny i mogą zostać uznane za zbrodnie przeciwko ludzkości. Punktem wyjścia dla negatywnej odpowiedzi Trybunału była konstatacja, że o uznaniu sprawy za cywilna lub handlową decyduje charakter stosunku prawnego będącego podstawą sporu[7]. W ocenie Trybunału, operacje zbrojne prowadzone przez Niemcy w czasie II wojny światowej stanowiły emanację suwerenności państwa, bowiem decyzje w tym zakresie były podejmowane jednostronnie i bezwzględnie wiążąco przez organy władzy publicznej w związku z prowadzoną polityką zagraniczną. Zgodność lub niezgodność aktów władczych z prawem nie ma znaczenia w takiej sytuacji. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż wniesione roszczenia wobec Republiki Federalnej Niemiec mieszczą się w zakresie określonym art.1 ust.1 zdanie pierwsze konwencji brukselskiej, czyli są sprawami cywilnymi lub handlowymi. Tym samym sądom greckim nie przysługuje jurysdykcja sądowa w tej sprawie. W analogiczny sposób traktuje działania lub zaniechania państw w wykonywaniu władzy publicznej (acta iure imperii) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 805/04 z 21.04.2004r. w sprawie utworzenia europejskiego tytułu egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych[8] i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1896/06 z dnia 12.12.2006r. ustanawiające postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty[9]. Odpowiednio art.1 ust.1 pierwszego aktu i art.2 ust.1 zdanie drugie drugiego aktu wyłączają z zakresu przedmiotowego ich obowiązywania sprawy dotyczące odpowiedzialności państwa za działania lub zaniechania w wykonywaniu władzy publicznej niezależnie od tego, czy działania te lub zaniechania podejmowano zgodnie z prawem. Konstrukcję przyjętą w konwencji brukselskiej zastosowano również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 44/2001 z 22.12.2000r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych[10]. Zgodnie z art.1 ust.1, rozporządzenie ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, niezależnie od rodzaju sądu. Wśród wyłączeń przedmiotowych, ujętych art.1 ust.2 rozporządzenia w listę o charakterze numerus clausus, nie wymienia się roszczeń odszkodowawczych wobec państw członkowskich, toteż wyłączenie państwa z kręgu podmiotów pozwanych w sprawach wojennych może opierać się wyłącznie na wykładni terminu „sprawa cywilna i handlowa”. Przepis art.5 ust.3 rozporządzenia przewiduje jurysdykcję szczególną, jeżeli przedmiotem postępowania jest czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego albo roszczenia wynikające z takiego czynu. Wykładni w sprawie Lechouritou przeciwstawia się tendencja określana jako tort exception, zgodnie z którą wyłącza się immunitet jurysdykcyjny w sprawach o roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w państwie forum. Mimo że mogą być one związane z aktami władczymi, to jednak uznaje się, że organy państwa, na którego obszarze doszło do deliktów, powinny mieć, z racji sprawowanego zwierzchnictwa terytorialnego, możliwość oceny skutków takich zdarzeń, również w kontekście odszkodowawczym. Takie postawienie sprawy prowadzi do kolizji równorzędnych sobie wartości: suwerenności państwa forum i suwerenności państwa korzystającego z immunitetu jurysdykcyjnego.  Kolizja odnosi się jednak wyłącznie do możliwości procesowej rozstrzygania przez sąd jednego państwa o odpowiedzialności innego państwa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie na korzyść konstrukcji par in parem non habet imperium nie przesądza ani o materialnoprawnej zasadności roszczenia, ani nie wyklucza możliwości procesowych poszukiwania innych fora niż sąd państwa popełnienia deliktu. Nowa tendencja tort exception widoczna jest ustawodawstwie szeregu państw, które uregulowały immunitet państw obcych w szczególnych ustawach[11]. Na gruncie prawa międzynarodowego koncepcja ta znalazła wyraz normatywny w art.11 konwencji europejskiej z 16.05.1972 o immunitecie państwa[12], które wyłącza możliwość powołania się przez pozwane państwo na immunitet jurysdykcyjny w sprawach o zadośćuczynienie za uszkodzenie ciała lub naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu, jeżeli uszkodzenie to lub szkoda wynikły wskutek zdarzeń, które miały miejsce na terytorium państwa sądu orzekającego, a sprawca był obecny na tym terytorium, kiedy doszło do tych zdarzeń[13]. Również część orzecznictwa opowiada się za wyłączeniem immunitetu jurysdykcyjnego w przypadkach roszczeń z deliktów popełnionych na terytorium państwa forum[14]. Inna koncepcja wyłączenia immunitetu jurysdykcyjnego odnosi się do spraw obejmujących poważne naruszenia praw człowieka lub przepisów bezwzględnie obowiązujących prawa międzynarodowego. W sprawie Distomo sąd grecki wyraził nawet zapatrywanie, że państwo naruszające iuris cogentis zrzeka się konkludentnie immunitetu jurysdykcyjnego. W innej  sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec włoski Sąd Kasacyjny stwierdził wyłączenie nakazu respektowania immunitetu państwa pozwanego, jeśli zdarzenie prawne będące źródłem roszczenia należy do kategorii zbrodni prawa międzynarodowego. Z kolei sąd amerykański w sprawie Helen Liu v. Republika Chin uznał brak immunitetu jurysdykcyjnego w sprawach wynikających z oczywistego naruszenia powszechnie obowiązujących reguł prawa międzynarodowego[15]. Polskie sądy I i II instancji oraz Sąd Najwyższy, podobnie jak późniejsze orzecznictwo sądów innych państw[16], nie podzieliły poglądów wyrażonych w powołanym wyżej orzecznictwie. Sąd Najwyższy, oddalając skargę kasacyjną powoda, uznał, że koniecznym jest zbadanie immunitetu jurysdykcyjnego w świetle polskiego prawa procesowego regulującego jurysdykcję krajową. Zdaniem Sądu Najwyższego po pierwsze należy ustalić czy sądowi polskiemu przysługuje jurysdykcja krajowa w ogólności, a dopiero potem ustalać, czy taka jurysdykcja jest wyłączona w szczególności. Jeśli jurysdykcji krajowej nie można oprzeć na prawie unijnym i umowie międzynarodowej, a w tej sprawie nie można tego zrobić ze względu na treść rozporządzenia 44/01 i obowiązującą wykładnię Trybunału w sprawie Lechouritou, to koniecznym jest zbadanie, czy nie wchodzi w grę jurysdykcja krajowa oparta na normach prawa wewnętrznego.  Prawo polskie nie przewiduje materialnoprawnej regulacji dotyczącej warunków korzystania z immunitetu jurysdykcyjnego przez państwo obce pozwane przed sąd polski. Ta kwestia mieści się w instytucji jurysdykcji krajowej i jest badana na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego[17]. Taką podstawę wskazał również Sąd Najwyższy, uznając, że istnienie jurysdykcji krajowej uzależnione było od powiązania sprawy z polskim obszarem prawnym za pomocą jednego z łączników (przesłanka pozytywna) i brakiem immunitetu jurysdykcyjnego (przesłanka negatywna). Wobec faktu, iż regulacja kpc przewiduje expressis verbis tylko immunitet dyplomatyczny (art.1111 kpc) i konsularny (art.1112 kpc), odnoszące się do osób działających jako przedstawiciele państw, Sąd Najwyższy wyprowadza normę o immunitecie jurysdykcyjnym z norm prawa międzynarodowego, które znajdzie zastosowanie na podstawie przepisu art.9 konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Normy prawa międzynarodowego mogą wynikać ze zwyczaju międzynarodowego, jeśli praktyka określonego zachowania społecznego jest powszechna i długotrwała w połączeniu z poczuciem obowiązku stosowania do tej praktyki[18]. Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu uznał istnienie zwyczajowej normy międzynarodowego prawa publicznego statuującej immunitet jurysdykcyjny państw obcych, potwierdzając tym samym przyjęcie reguły par im parem non habet imperium w zakresie deliktów władzy publicznej popełnianych na terytorium państwa sądu. Zdaniem Sądu Najwyższego brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia wyjątku wyłączającego spod immunitetu jurysdykcyjnego roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w ramach działań zbrojnych na obszarze państwa sądu orzekającego, które były wynikiem naruszenia praw człowieka. W konkluzji wywodów Sąd Najwyższy stwierdził nieziszczenie się przesłanki negatywnej jurysdykcji krajowej w postaci braku immunitetu jurysdykcyjnego. Dlatego przepis art.1103 pkt 3 kpc, mimo istnienia przesłanki pozytywnej w postaci miejsca popełnienia czynu (terytorium polskie), nie może znaleźć zastosowania. Oparcie rozstrzygnięcia na prawie procesowym umożliwia zastosowanie prawa obowiązującego w dacie podejmowania przez sąd decyzji o dopuszczalności postępowania w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa, właściwą dla procedury cywilnej. Prawo materialne, w tym praw międzynarodowe, nakazuje dokonywanie ocen i subsumcji zdarzeń prawnych według prawa obowiązującego w dacie ziszczenia się zdarzenia. Tym samym zastosowanie normy zwyczajowej, która nie obowiązywała w dacie przeprowadzenia operacji pacyfikacyjnej w czasie II wojny światowej, było niemożliwe. W tym zakresie Sąd Najwyższy oparł się na swoim wcześniejszym orzeczeniu[19], zgodnie z którym brak jurysdykcji krajowej lub jej istnienie należy oceniać w zasadzie ex tunc, czyli według daty wydania orzeczenia. Nie można nie zauważyć, iż rozstrzygnięcie Sąd Najwyższego nie pozbawia powoda skorzystania z alternatywnych, rozsądnych i efektywnych środków ochrony jego prawa podmiotowego. Środkiem taki jest co do zasady możliwość wytoczenia powództwa przed sądami państwa, które dopuściło się naruszenia praw człowieka[20].


[1] Sprawa Nanghar Kel może być jedną z nich. Sprawy takie nie muszą dotyczyć wyłącznie konfliktów wojennych. Przed sądem amerykańskim zawisła sprawa o odszkodowanie z tytułu bezprawnego pozbawienia przez Polskę prawa własności obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, sprawa Theo Garb, Bella Jungewirth, Sam Lefkowitz i inni v. Rzeczpospolita Polska i Ministerstwo Skarbu państwa, sygn. akt 02-7844. W dniu 3.03.2006r. Sąd Apelacyjny USA dla II Okręgu wydał wyrok utrzymujący w mocy wyrok wydany przez Sąd Rejonowy USA dla Wschodniego Rejonu Stanu Nowy Jork uwzględniający wniosek pozwanych o oddalenie powództwa ze względu na brak właściwości . W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny podniósł, iż z uwagi na fakt, iż powodowie nie wykazali istnienia przesłanek ustawowych dla wyłączenia immunitetu przysługującego suwerennemu państwu obcemu w odniesieniu do zgłaszanych przez nich roszczeń, utrzymanie w mocy orzeczenia Sądu Rejonowego oddalającego powództwo ze względu na brak właściwości w sprawie jest uzasadnione.

[2] Sygn. akt III PZP 9/90 (w) OSNC nr 2-3 z 1991r., poz.17.

[3] Oddzielna kwestią jest zdolność sądowa w zakresie spraw z udziałem państw. W tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego uznaje, że ambasada państwa obcego nie ma w Polsce zdolności sądowej, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25.05.2007r., sygn. akt I CSK 6/07, OSNC nr 7-8 z 2007r., poz.90.

[4] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.03.2008r., sygn. akt III CSK 293/07, niepublikowane.   

[5] Zbiór orzeczeń TSUE 2007, s.I-1519.

[6] Konwencja z dnia 27.09.1968r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. UE nr 27 z 1998r., s.1- tekst jednolity).

[7] Tak m.in. wcześniejszy wyrok Trybunału z dnia 21.04.1993r. w sprawie Volker Sonntag przeciwko Hans Weidman, Elizabeth Weidman i Stefen Weidman (Zbiór Orzeczeń TSUE 1993, s.I-1963).

[8] Dz.Urz. UE L nr 143 z 2004r., s.143.

[9] Dz.Urz. UE L nr 399 z 2006r., s.1.

[10] Dz.Urz. UE L nr 12 z 2001r., s.1.

[11] Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Kanada, Australia, Południowa Afryka, Argentyna, Węgry, Japonia, informacje zawarte w piśmie Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.010r., stanowiącym opinię wydaną w trybie art.1116 kpc (powołane w uzasadnieniu).

[12] W dacie przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z 29.10.2010r. Polska nie była strona tej konwencji.

[13] Analogiczne zapisy znalazły się w art.12 Konwencja Narodów Zjednoczonych z 2.12.2004r. o immunitetach  jurysdykcyjnych państw i ich mieniu (do daty przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. nie weszła w życie).

[14] Takie rozstrzygnięcia przyjęły amerykański sąd apelacyjny w wyroku z dnia 29.12.1989r. w sprawie Helen Liu v.Republika Chin, grecki Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4.05.2000r. w sprawie Prefektury Voiotia v.Republika Federalna Niemiec (zwana sprawą Distomo), włoski Sąd Kasacyjny w wyroku z 11.03.2004r. w sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec, (za) cytowanym powyżej w przypisie 11 pismem Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.2010r.  

[15] Podobnie orzekł sąd amerykański w wyroku z dnia 15.10.1985r. w sprawie Von Dardel v. ZSRR, ibidem.

[16] W sprawie Margellos v. Republika Federalna Niemiec grecki Najwyższy Sąd Szczególny w wyroku z dnia 15.09.2002r., odstąpił od stanowiska zajętego w sprawie Distomo. Argument o konkludentnym zrzeczeniu się immunitetu jurysdykcyjnego odrzucono w wyrokach sądów amerykańskich z dnia 8.04.1997r., w sprawie Hirsz v. Republika Federalna Niemiec i Izrael i z dnia 10.02.1997r w sprawie Smith v. Libia (katastrofa lotnicza nad Lockebie), ibidem. Także ETPCz w sprawie Al-Adsani v. W.Brytania odmówił uznania za naruszenie art.6 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka odmowy zasądzenia zadośćuczynienia za tortury ze względu na powołanie się na immunitet jurysdykcyjny (WWW.uhcr.org.).

[17] Podstawę oceny stanowi kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5.12.2008r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr234 z 2008r., poz.1571). Zmiana weszła w życie 1.07.2009r.

[18] Kryteria ustalania istnienia zwyczaju w prawie międzynarodowym publicznym wymienia statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w art.38 ust.1 (Dz.U. nr 23 z 1947r., poz.90).

[19] Wyrok Sądu Najwyższego z 27.02.1979r., sygn.akt III CRN 306/79, OSP z 1980r., poz.174 z glosą T.Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego pod redakcją K.Piaseckiego, Warszawa 1997, s.1273.

[20] Tak wyrok ETPCz z dnia 18.02.1999r. w sprawie Waite i Kennedy v. Republika Federalna Niemiec, Lex 77226.

Następna strona »