Glosa do postanowienia SN Piątek, Lip 28 2017 

Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia  2.03.2017r., sygn. akt  V CSK 356/16

Teza odautorska:

Do wykazania przeniesienia posiadania (…) służebności przesyłu na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa infrastrukturalnego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika (…). W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy.

Glosowane postanowienie jest kolejnym[1] orzeczeniem Sądu Najwyższego, w którym dokonano ustaleń w przedmiocie nabycia służebności przesyłu poprzez zasiedzenie. Zarzut zasiedzenie[2] jest podnoszony w postępowaniach, prowadzonych w trybie nieprocesowym, o ustanowienie służebności przesyłu w sytuacji odmowy zawarcia umowy ustanawiającej taka służebność.

Stan faktyczny, stanowiący punkt wyjścia dla ustaleń Sądy Najwyższego, jest typowy dla spraw tego typu. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, którą nabył od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 28 maja 1997 roku. Przez tę nieruchomość przebiega wsparta na słupach linia energetyczna średniego napięcia L-279, wybudowana w 1932, a zmodernizowana w 1987 roku, której przebieg nad w/w działkami od tego czasu nie uległ zmianie. Linia stanowi własność uczestnika postępowania, będącego przedsiębiorcą przesyłowym energii elektrycznej. Elementy sieci elektroenergetycznej w przeszłości stanowiły środek trwały przedsiębiorstw państwowych.  Na podstawie zarządzenia nr 192/0/93 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 lipca 1993 r., wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, ostatnie z przedsiębiorstw zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Zakład Energetyczny ….. ….. S.A. w …… Państwowa nieruchomość gruntowa, nad którą przebiegała linia napowietrzna, decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 6 sierpnia 1994 r. została przekazana z Państwowego Funduszu Ziemi do Agencji własności Rolnej Skarbu Państwa , od której w maju 1997 roku nabył ją w takim stanie wnioskodawca. W następnych latach po utworzeniu Zakładu Energetycznego …… …… S.A.. doszło do jej kolejnych przekształceń podmiotowo-kapitałowych  i aktualnie przedmiotowa linia energetyczna wchodzi w skład spółki akcyjnej ………..Dystrybucja S.A.

Z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu wystąpił właściciel nieruchomości. Natomiast uczestnik postępowania podniósł zarzut zasiedzenia służebności przesyłu.

Sądy obu instancji w tych warunkach faktycznych uznały, że ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości na wniosek wnioskodawcy jest niemożliwe, gdyż spółka zasadnie podniosła zarzut zasiedzenia tego prawa. Uczestnik postępowania wykazał swoje następstwo prawne po przedsiębiorstwie państwowym, które przed wygaśnięciem obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej zarządzało w imieniu Skarbu Państwa infrastrukturą energetyczną, mającą charakter trwały i widoczny w rozumieniu art.292 k.c.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, że osoba prawna, która przed dniem 1 lutego 1989 r., mającIV CS status państwowej osoby prawnej, nie mogła nabyć (także w drodze zasiedzenia) ograniczonych praw rzeczowych, może do okresu samoistnego posiadania wykonywanego po dniu 1 lutego 1989 r. doliczyć okres posiadania Skarbu Państwa sprzed tej daty. Stanowisko to wyrażone zostało w szczególności właśnie w odniesieniu do przedsiębiorstw energetycznych i innych przedsiębiorstw przesyłowych, które do dnia 1 lutego 1989 r. korzystały ze służebności przesyłu w ramach zarządu mieniem państwowym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a więc w istocie były dzierżycielami w rozumieniu art. 338 k.c. Status dzierżyciela uniemożliwiał im nabycie na swoją rzecz poprzez zasiedzenie własności ani innych praw rzeczowych[3].

Formułowany przez Sąd Najwyższy jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustanawiających służebność przesyłu pogląd, że urządzenia muszą być wykonane przez właściciela korzystającego z cudzej nieruchomości[4], a nie przez jej właściciela[5], zachował swoją aktualność również współcześnie[6] i może być zastosowany w przypadku służebności przesyłu. Sąd Najwyższy zmodyfikował pogląd doktryny, uznając, że urządzenie na pewno nie może być wykonane przez właściciela nieruchomości obciążonej, ale niekoniecznie musi je wykonać korzystający z urządzeń właściciel nieruchomości władnącej. Uwzględniając doktrynę i stanowisko Sądu Najwyższego, można zatem uznać, że tylko wybudowanie urządzenia przez właściciela nieruchomości obciążonej uniemożliwia ustanowienie służebności przesyłu w drodze zasiedzenia.

Wnioskodawca w glosowanej sprawie nie obalił ustaleń faktycznych w zakresie przekształceń podmiotowo-kapitałowych przedsiębiorstw państwowych od 1989 roku do chwili obecnej i nie podważył prawa własności uczestnika postępowania w stosunku do przedmiotowej linii energetycznej, przysługującego na podstawie następstwa prawnego po poprzedniku. Wnioskodawca pominął, że poza decyzją uwłaszczeniową lub komunalizacyjną o przeniesieniu posiadania w rozumieniu art.348 – 351 k.c. może także świadczyć zwykłe wydanie przedmiotu posiadania następcy podmiotu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. został jego posiadaczem zależnym.

Wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art.292 k.c., art.3054 k.c., art.348 k.c., art.349 k.c., art.350 k.c., art.351 k.c., art.352 k.c. i art.176 k.c. przez przyjęcie, że wnioskodawca mógł automatycznie doliczyć do swojego okresu posiadania okres posiadania służebności przez Skarb Państwa, pomimo braku w aktach sprawy decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej przenoszącej posiadanie urządzeń przesyłowych i służebności pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednikiem prawnym uczestnika. Skarżący zarzucił też naruszenie art.3051 i art.3052 § 2 k.c. z uwagi przyjęcie, że uczestnik nabył tytuł prawny do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy przez zasiedzenie, czego dotąd nie wykazał, a ponadto naruszenie art.7 k.c., art.6 k.c., art.172 k.c., art.292 k.c., art.352 k.c. i art.3054 k.c. polegające na stwierdzeniu, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie służebności w dobrej wierze co do nieruchomości należących do Skarbu Państwa, podczas gdy brak jest w aktach sprawy tytułu prawnego poprzednika prawnego uczestnika uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia oraz przejściem prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa na osoby trzecie. Zdaniem wnioskodawcy orzeczenie zapadło również z naruszeniem art.2, art.21 ust.1 i 2, art.64 ust.2 i 3 oraz  art.31 ust.1 Konstytucji w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji w drodze wykładni, że art.292 k.c. w zw. z art.285 k.c. pozwala na zasiedzenie służebności gruntowej o treści służebności przesyłu. Wnioskodawca wyraził  pogląd, że z uwagi na datę wprowadzenia tego prawa instytucja służebności przesyłu może być stosowana dopiero od dnia 3 sierpnia 2008 r., a stwierdzenie zasiedzenia tego rodzaju służebności w drodze wykładni przepisów art.292 k.c. w związku z art.285 k.c. narusza zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do działań Państwa w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Sąd Najwyższy uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy odrzucić zarzut niekonstytucyjności. Zarzut naruszenia Konstytucji poprzez niedopuszczalne ograniczenia prawa własności jest nietrafny, biorąc pod uwagę fakt, że przepisy art.285 k.c. i art.292 k.c., mimo że ograniczają prawo własności, nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, ponieważ mieszczą się w granicach konstytucyjnych. Przepis art.64 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa własności w ustawie i pod warunkiem, że nie narusza to istoty prawa własności.

Pozostałe argumenty skarżącego wnioskodawcy pomijają bogate i właściwe umotywowane orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach o zasiedzenie służebności przesyłu. Przede wszystkim należy wskazać na   uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2003 r.[7] wyrażającą pogląd o możliwości umownego nabycia przez przedsiębiorstwo energetyczne służebności gruntowej  w celu, o jakim mowa w art.285 § 2 k.c., również w przypadku, gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Sąd Najwyższy we wcześniejszych orzeczeniach[8] sformułował słuszny wniosek, że skoro możliwe jest umowne nabycie takiej służebności, to dopuszczalne jest także jej nabycie w drodze zasiedzenia na podstawie art.292 k.c. Za utrwalony w judykaturze uznać także należy pogląd o możliwości nabycia przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, ustanawianej na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego, także przed wejściem w życie art.3051 – 3054 k.c[9]. Powyższe stanowisko orzecznictwa w pełni podziela też Sąd Najwyższy w składzie wydającym glosowane postanowienia.

Kwestią, którą rozstrzygnął Sąd Najwyższe w składzie orzekającym w glosowanej sprawie, było wykazanie i, jak podniósł to wnioskodawca, udowodnienie posiadania przez uczestniczącą w postępowaniu spółkę, wnoszącą, w odpowiedzi na żądanie ustanowienia przez sąd służebności przesyłu, zarzut zasiedzenia służebności przesyłu. Wnioskodawca wywodził, iż brak dowodu w postaci dokumentu, uniemożliwia uznanie poprzedników prawnych uczestnika i jego samego za posiadaczy. Tym samym nie jest możliwe łączne traktowanie okresu posiadania przez uczestnika i jego poprzedników prawnych. Takie rozumowanie pomija istotną okoliczność, która jest rozkład ciężaru dowodu. Zgodnie z treścią przepisu art.340 zdanie pierwsze kc, domniemywa się ciągłość posiadania. Przepis ten zawiera dwie normy: jedna odnoszącą się do ciągłości, druga do posiadania. Obie okoliczności nie wymagają przeprowadzenia dowodu przez podnoszącego zarzut zasiedzenia. Osiągnięcie przez wnioskodawcę celu, polegającego na uniemożliwieniu łącznego liczenia posiadania, wymaga obalenia domniemania.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiot posiadania znajdował się w zarządzie państwowej osoby prawnej, to w relacjach zewnętrznych, przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art.128 § 1 kc, występowało jako posiadacz[10].  Sąd Najwyższy podziela w związku z tym zapatrywanie, że skoro poprzednik prawny wnioskodawcy, jako państwowe przedsiębiorstwo energetyczne, wykonywał na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanego mienia ogólnonarodowego w postaci linii napowietrznej uprawnienia płynące z własności państwowej według reguł prawa cywilnego, to granice tego wykonywania mieściły się w dyspozycji normy art.140 k.c. Tym samym poprzednik ten wykonywał władztwo nad przedmiotową linią napowietrzną, mogące prowadzić do zasiedzenia służebności gruntowej, z tym, że do czasu obowiązywania art.128 k.c. nabycie takiego prawa mogło nastąpić do jednolitego funduszu własności państwowej[11].

Ustalenie momentu początkowego posiadania ma również znaczenie dla ustalenia istnienia dobrej lub złej wiary posiadacza.   Powszechnie przyjętym jest pogląd, że  przyjęciu dobrej lub złej wiary posiadacza decyduje chwila na początku okresu posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności[12]. Uczestnik twierdził przy tym, że jego poprzednik wszedł w posiadanie w dobrej wierze.  Wnioskodawca, na którym w tym zakresie spoczywał ciężar dowodu z mocy art.6 k.c., nie zdołał w toku sporu obalić przysługującego uczestnikowi domniemania dobrej wiary, wynikającego z treści art.7 k.c. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia uznał za  niesłuszny zarzut skarżącego wnioskodawcy, że na gruncie faktycznym sprawy nie przedstawiono dowodów uzyskania przez poprzednika prawnego spółki tytułu prawnego „uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia”. W postępowaniu przed Sądem I oraz II instancji nie zostało przez wnioskodawcę podważone ustalenie faktyczne[13], że przedmiotowa linia napowietrzna na nieruchomości nabytej w roku 1997 przez wnioskodawcę została wybudowana w 1932 roku, a następnie rozbudowana w roku 1987. Ze swej istoty, z uwagi na charakter urządzeń widocznych na gruncie, linia ta służyła do przesyłu energii elektrycznej i była wykorzystywana do tego celu przez ówcześnie istniejące przedsiębiorstwa państwowe jako ich środek trwały. W dniu 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe, sprawujące dotychczas zarząd mieniem Skarbu Państwa, poprzez modyfikację treści art.128 k.c. uzyskały zdolność do nabywania składników majątkowych na własność[14].

Nie można nie zauważyć, że niektóre zarzuty skarżącego wnioskodawcy, formułowane w skardze kasacyjnej, są co najmniej zaskakujące, tym bardziej, że są formułowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Twierdzenie skarżącego, że organ zarządzający Zakładem Energetycznym …… przed jego „uwłaszczeniem” mieniem Skarbu Państwa nie miał wiedzy ani świadomości, że linie energetyczne, którymi zarządza, eksploatuje zgodnie z prawem i nie wiedział, że z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe urządzenia weszły w skład jego przedsiębiorstwa na zasadzie art.49 k.c. ani wiedzy o tym, że z tą datą został użytkownikiem wieczystym zarządzanej dotąd przez niego nieruchomości oraz że w związku z tym pozostawał w złej wierze, Sąd uznał za dowolne i niewynikające z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wnioskodawca kwestionował również okoliczności wejścia poprzednika prawnego uczestnika w posiadanie. Zakład Energetyczny……, prowadząc już jako kolejny podmiot państwowy działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej przy pomocy trwale zlokalizowanych urządzeń i uzyskując pozwolenie na rozbudowę istniejącej i zarządzanej przez siebie linii napowietrznej w 1987 roku, przebiegającej nad gruntem Skarbu Państwa z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnione powody do pozostawania w przekonaniu, że przysługuje mu w tym zakresie uprawnienie do korzystania z nieruchomości, nad której powierzchnią usytuowane były urządzenia przesyłowe, dla potrzeb związanych z ich eksploatacją. Dobra wiara poprzednika prawnego uczestnika postępowania była uzasadniona świadomością, że przedmiotowe urządzenia przesyłowe zostały zainstalowane w ramach realizacji zadań państwowych, na nieruchomości Skarbu Państwa i za jego zgodą oraz że były przekazywane kolejnym podmiotom prowadzącym działalność przesyłową bez żadnego sprzeciwu poprzednika. Domniemanie dobrej wiary (art.7 k.c.), wynikające z tych okoliczności, nie zostało przez skarżącego podważone. Wnioskodawca podnosił, że takie okoliczności nie są wystarczające do przyjęcia, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie nieruchomości w granicach służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu w dobrej wierze. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił tego zarzutu[15].

Niezasadnie wnioskodawca kwestionował również samo wykazanie przeniesienia posiadania uprawnień do konkretnych linii i urządzeń przesyłowych na uczestnika postępowania. W  sprawie nie została zanegowana okoliczność, że na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność wnioskodawcy od lat przedwojennych do chwili obecnej przebiega energetyczna linia napowietrzna średniego napięcia oznaczona jako L-279 o niezmienionym przebiegu, ukształtowanym jeszcze w roku 1932 jako odcinek Kowary – Karpacz, wykorzystywana przez uczestnika postępowania, a wcześniej przez jego poprzedników prawnych – państwowe przedsiębiorstwa energetyczne – do przesyłu energii elektrycznej. Można założyć, że związane z tą linią poszczególne urządzenia w toku stałej eksploatacji podlegały zmianom technologicznymi modernizacji, jednak zmiany takie nie niweczą faktu, że linia ta istnieje, a jej wykorzystywanie do celów przesyłowych wymaga korzystania w odpowiednim zakresie z gruntu należącego do wnioskodawcy. Do wykazania przeniesienia posiadania tego rodzaju służebności na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa przesyłowego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika, który przedstawił na tę okoliczność odpis księgi inwentarzowej wskazującej na posiadanie urządzeń technicznych do przesyłu energii . W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy. Posiadaczem służebności jest ten, kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności. O tym charakterze przesądza sam fakt posiadania, które musi mieć pewne cechy stabilności[16]. Poprzednik prawny uczestnika legitymował się takim posiadaniem przedmiotowych urządzeń, o czym świadczy niekwestionowany fakt przesyłu energii przy ich użyciu, w ramach prowadzonej działalności.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podzielił przy tym pogląd[17], że w przypadku posiadania w granicach służebności przesyłowej, wydanie rzeczy polega na przejęciu – bez sprzeciwu poprzednika – przedsiębiorstwa przesyłowego, zgodnie z przepisem art.352 kc w zw. z art.348 i art.176 kc), którego użyteczność jest zwiększana przez korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym służebności gruntowej. Przejęcie w ten sposób posiadania jest czynnością faktyczną i jej wykazanie może nastąpić także w oparciu o domniemania faktyczne, zgodnie z  przepisem art.321 kpc, gdy wniosek o istnieniu i o przeniesieniu posiadania w zakresie służebności przesyłu da się wyprowadzić z innych ustalonych faktów. Skarżący poza zanegowaniem przeniesienia posiadania przez kolejnych posiadaczy tej samej służebności nie podniósł przy tym żadnych okoliczności, które fakt ten czyniłyby wątpliwym. Na gruncie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ma przeszkód by, wobec ustalenia przejęcia przedmiotowej linii napowietrznej przez kolejne podmioty prawne, prowadzące przy jej użyciu działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej, stwierdzić kontynuację posiadania w zakresie tej samej służebności przez jej kolejnych posiadaczy, z zaliczeniem ich posiadania na podstawie przepisu art.176 § 1 kc w zw. z art.292 kc.

Poglądy Sądu Najwyższego, wyrażone przez skład orzekający w glosowanym postanowieniu,  zasługują na aprobatę, zarówno ze względu na nawiązanie do dotychczasowej linii orzecznictwa w sprawach służebności przesyłu w ogólności i zasiedzenia służebności przesyłu w szczególności, jak i sformułowanie właściwego rozwiązania kwestii momentu początkowego posiadania, od którego należy liczyć czas zasiedzenia służebności przesyłu i który określa dobrą lub złą wiarę posiadacza.

 

[1] Przed glosowanym postanowieniem w okresie 2017-215 Sąd Najwyższym wydał 22 orzeczenia w sprawach z związanych ze służebnością przesyłu. Już po glosowanym postanowieniu Sąd wydał dwa orzeczenia dotyczące służebności przesyłu: uchwałę Sądu Najwyższego z 13.04.2017r. w sprawie III CZP 3/17 (SN Orzecznictwo WWW.sn.pl) i uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16.5.2017r. w sprawie  III CZP 101/16 (Biuletyn Sądu Najwyższego Izba Cywilna 6/17, s.3).

[2] W 2011r. został przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt ustawy o zmianie ustawy- Kodeks cywilny, skierowany do Sejmu w dniu 7.11.2011r. Projekt nie został uwzględniony. W projekcie znalazł się art. 3, który stanowił, że do zasiedzenia służebności przesyłu wlicza się okres posiadania służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu istniejący przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731), jednakże nie więcej niż o połowę czasu wymaganego do zasiedzenia.

 

[3] P.Lewandowski: Służebność przesyłu w prawie polskim, Warszawa 2014, ss.13 i 159 oraz powołane tam  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05; z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 21/08; z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 i z dnia 10 grudnia 2010 r., III CZP 108/10 oraz wyroki z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04 i z dnia 31 maja 2006 r., IV CSK 149/05.

[4] Pogląd taki sformułował już Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2002 r. (sygn.akt V CKN 972/00, OSP 7-8/2003, poz.100).

[5] W wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r., III CSK 38/05, OSP 2006, z. 10, poz. 114, Sąd Najwyższy uznał jednak, że do zasiedzenia służebności gruntowej prowadzi również korzystanie z urządzeń, które wybudował właściciel nieruchomości obciążonej, glosa krytyczna S. Rudnickiego, OSP 10/2006  i aprobująca M. Warcińskiego, Przegląd Sądowy 6/2009,  s. 127.

[6]  J. Ignatowicz, K. Stefaniuk: Prawo rzeczowe, Warszawa 2009, s. 233–234.

[7] Sygn.akt III CZP 79/02, OSNC 11/2003, poz.142

[8] Uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r. ( sygn.akt III CZP 10/11, OSNC  12/2011, poz.129) i  uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014,  poz.11).

[9] Uchwały Sądu Najwyższego  z dnia 7 października 2008 r. (sygn.akt III CZP 89/08, Monitor Prawniczy 18/2014, poz.980),  z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014, poz.11), z dnia 22 maja 2013 r. (sygn.akt III CZP 18/13,  OSNC 12/2013, poz.139) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[10] Sąd Najwyższy odwołał się per analogiam do wcześniejszych ustaleń judykatury odnoszących się do nieruchomości oddanych w zarząd państwowym osobom prawnym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn.akt V CSK 26/14, LEX nr 1648193, z dnia 21 maja 2015 r., sygn.akt IV CSK 468/14, LEX nr 1767490 i z dnia 12 lutego 2015 r., sygn.akt IV CSK 293/14, LEX nr 1663414) oraz wprost do posiadania w zakresie służebności przesyłu (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn.akt I CSK 171/08, OSNC 1/2010, poz.15 i  z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn.akt IV CSK 183/11, LEX nr 1130302).

[11] Tak również Sąd Najwyższy w  uchwale z dnia 18 czerwca 1991 r. (sygn.akt III CZP 38/91, OSNC 10-12/1991, poz.118 i postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[12] W judykaturze tak m.in. nowsze postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn.akt II CSK 520/13, LEX nr 1491129) i z dnia 7 maja 2014 r. (sygn.akt II CSK 472/13, LEX nr 1476956). Doktrynie nie ma głosów kwestionujących ten pogląd.

[13]   Warto zauważyć, że ponowne zakwestionowanie, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ustalonej przez sąd niższej instancji okoliczności faktycznej, nie jest dopuszczalne, tak postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2005 r. (III CSK 13/05, OSNC 4/2006, poz.76) i z dnia 16 lutego 2007 r. (sygn.akt II UZ 62/06, OSNP 5-6/2008, poz.84) i z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn.akt III UK 88/07, LEX nr 448837). Sąd Najwyższy, zgodnie z art.39813 § 2 k.p.c., pozostaje związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego postanowienia.

[14] Zmiana dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 3 z 1989r., poz.11). Przepis art.128 k.c. został następnie z dniem 1 października 1990r. uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 55 z 1990r., poz.321). Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu,  że do tego czasu posiadające przedmiotowe urządzenia przesyłowe przedsiębiorstwo państwowe w ramach sprawowanego zarządu mieniem państwowym wykonywało na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części tego mienia uprawnienia płynące z własności państwowej.

[15] Sąd Najwyższy mógł oprzeć się w tym zakresie na bogatym i umotywowanym orzecznictwie pat. m.in.  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2015 r. (sygn.akt IV CSK 132/15, LEX nr 1974079), z dnia 4 czerwca 2014 r. (II CSK 520/13, LEX nr 1491129), z dnia 4 lipca 2014 r. (sygn.akt II CSK 551/13 OSNC 6/2015, poz.72), z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn.akt  V CSK 87/13, LEX nr 1448336), z dnia 14 listopada 2012 r., sygn.akt II CSK 120/12,  LEX nr 1267161), z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn.akt IV CSK 606/11, LEX nr 1218193) i z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn.akt I CSK 265/08, LEX nr 523632).

[16] Taki pogląd sformułował Sąd Najwyższy już w wyroku z dnia 31 stycznia 1967 r., sygn.akt III CR 270/66, OSN 9/1967, poz.160). W glosowanym postanowieniu Sąd Najwyższy uznał, że i obecnie pogląd ten zachowuje swoja aktualność.

[17] Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w zachowującym aktualność wyroku z dnia z dnia 3 stycznia 1969 r., sygn.akt III CRN 271/68, OSNCP 19/1969, poz.177 i w nowszym postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833.

Reklamy

Przyczyny i skutki prawne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi morskiej Poniedziałek, Lu 13 2017 

Streszczenie

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Zbiór obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność. Taka konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Pozwala na sformułowanie tezy, iż w wyniku ekologizacji bezpieczeństwo żeglugi staje się elementem większej kategorii pojęciowej tzw. bezpieczeństwa ekologicznego.        

 

  1. WSTĘP

W epoce pre-ekologicznej, trwającej do katastrofy Torrey Canyon w 1968r., normy prawne regulujące  stosunki prawne w żegludze morskiej wykorzystywały termin „bezpieczeństwo”  jako kryterium ocenne. Celem tych norm jest zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Wartością chronioną jest jednak albo statek i człowiek albo ładunek albo wreszcie port, nie środowisko morskie. Ochrona wymienionych wartości odbywała się nawet kosztem środowiska morskiego, a sytuacje kolizyjne, sprowadzające się do dylematu, co chronić, a co poświęcać, rozstrzygano na korzyść wartości ekonomicznych. Szczególnie ilustracyjna w tym zakresie jest konstrukcja ratownictwa morskiego, które, oparte na zasadzie „no cure-no pay” mogło być wręcz uznane  za anty-ekologiczne. Uzależnienie wynagrodzenia od skutku w postaci uratowania statku prowadziło do sytuacji, gdy zanieczyszczenie morza mogło być wręcz niezbędne dla realizacji celu nadrzędnego. Podobnie „anty-ekologiczne” skutki” miały zasady tradycyjnego prawa morza, ukształtowane pod wpływem doktryny Huiga de Groota, znanego jako Grotius[2]. Grotius w swojej rozprawie z 1609 roku zatytułowanej „Mare liberum” uznał morze pełne za wyłączony spod jurysdykcji jakiegokolwiek państwa obszar, na którym panowała wolność żeglugi, która polega na tym, że morze pełne jest dostępne dla wszystkich (łącznie z państwami śródlądowymi) i żadne państwo nie może rozciągać na nie suwerenności. Drugim elementem grotiuszowskiej doktryny „mare liberum” była zasada zwierzchnictwa okrętowego, według której do państwo bandery należy wyłączna jurysdykcja nad statkiem, znajdującym się na obszarach, co do których nie  można wskazać na istnienie zwierzchnictwa terytorialnego innego państwa. Koncepcja Grotiusa[3], funkcjonująca najpierw jako zwyczaj międzynarodowy, została spetryfikowana w konwencji genewskiej o morzu pełnym z 1958r. Klasyczne ujęcie zasady wolności mórz opierało się na dwóch principiach: po pierwsze, państwu nadbrzeżnemu przysługuje suwerenność tylko nad przyległymi wodami (do 12 mil morskich), poza tą strefą  tzw. morza terytorialnego, wody mają status morza otwartego, zaś statki podlegają tylko zwierzchnictwu państwa bandery; po drugie statkom obcym przysługuje prawo nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne, podczas którego jurysdykcja państwa nadbrzeżnego jest wyłączona tak długo, jak długo statek nie stwarza zagrożenia dla „pokoju, porządku i bezpieczeństwa państwa nadbrzeżnego”[4]. Ten stan prawny uniemożliwiał podjęcie jakichkolwiek działań przez państwo inne niż państwo bandery statku w sytuacji, gdy na morzu pełnym statek spowodował powstanie zagrożenia dla środowiska.

Obowiązujące w epoce pre-ekologicznej prawo cywilne w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[5]. Uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[6], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności. Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej[7].

Ówczesny stan prawna miał  nieuświadamiany, niemniej proekologiczny efekt uboczny. Bezpieczny statek, ładunek lub port mniej narażały środowisko morskie na zagrożenia w myśl hasła „bezpieczny statek-czyste morze”. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że taki związek przyczynowo- skutkowy, określany angielskim terminem „safety”, wynikał również z uwarunkowań czysto technicznych. Środowisko morskie jest szczególnym przedmiotem ochrony również w tym sensie, że nie można go zabezpieczyć ( w sensie  technicznym) przed działaniami z zewnątrz. W przeciwieństwie do języka polskiego, który wytworzył jeden termin „bezpieczeństwo”, w języku angielskim występują dwa terminy: „safety” i „security”. Pierwszy oznacza  stan, w którym otoczenie jest wolne od zagrożeń ze strony statku, drugi natomiast jest stanem, w którym statek nie jest narażony na zagrożenie ze strony otoczenia w tym sensie, że zabezpiecza statek, załogę, ładunek przed tzw.perrils of the sea.

Prawo międzynarodowe jako pierwsze dokonało identyfikacji problemów ochrony środowiska morskiego w skali globalnej i w ujęciu interdyscyplinarnym. Regulacja na poziomie prawa wewnętrznego ze względu na transgraniczny zakres zanieczyszczeń i pozapaństwowy status oceanu wszechświatowego w dużej mierze pełni rolę subsydiarną. Co nie oznacza, że ustawodawstwo wewnętrzne nie jest równie obszerne. Z ustaleń autora dokonanych w 2012r dla potrzeb innego artykułu[8] wynika, że liczba aktów prawnych w polskim systemie prawa regulujących kwestie bezpieczeństwa żeglugi wynosi 18, z tego 13 to rozporządzenia i dyrektywy Unii Europejskiej. Nie można pominąć aktów polskiego prawa wewnętrznego, które nie są dedykowane expressis verbis  bezpieczeństwu żeglugi, a odnoszą się do ochrony środowiska bez wskazań terytorialnych. W tym miejscu należy wymienić ustawę z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody[9] oraz dyrektywę tzw. siedliskową[10] i dyrektywę tzw.ptasią[11]. Regulacja zawarta w tych aktach prawa uniemożliwia w praktyce zastosowanie przepisów innej regulacji prawa wewnętrznego, a mianowicie dyrektywę 2002/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. ustanawiająca wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statków i uchylająca dyrektywę Rady 93/75/EWG[12]. Dyrektywa wprowadziła do przepisu art.20 regulującego kwestie tzw. miejsca schronienia (place of refugee) „wytyczne IMO”[13], które mają być uwzględniane przez Państwa Członkowskie przy opracowywaniu planów przyjęcia zagrożonych statków na wodach pozostających pod ich jurysdykcji[14]. Z kolei na podstawie dyrektywy siedliskowej i ptasiej na obszarze dwóch województw zachodniopomorskiego i pomorskiego zostało utworzonych 40 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO), natomiast 95 specjalnych obszarów ochrony siedliskowej (SSO) zostało przedłożonych do akceptacji Komisji Europejskiej. W zasadniczej swojej części obejmują one obszary położone na wybrzeżu, zatem można de lege lata przyjąć, iż nie ma faktycznej możliwości wskazywania naturalnych miejsc schronienia wzdłuż polskiego wybrzeża Morza Bałtyckiego.

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji, tworzący tzw. quadrivium[15] ochrony prawnej środowiska. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność[16]. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego[17].

 

  1. PRZYCZYNY EKOLOGIZACJI- UJĘCIE DOKTRYNALNE

Dla potrzeb tego artykułu pod pojęciem „ekologizacja” rozumie się nadanie środowisku morskiemu takiego znaczenia prawnego, że staje się pełnowartościowym elementem współkonstytuującym (obok takich wartości jak człowiek, statek czy ładunek) bezpieczeństwo żeglugi morskiej. Przyczyną konstytuującą doktrynalną koncepcję ekologizacji w ramach quadrivium jest wypadek statku na morzu jako zdarzenie prawne. Oczywistą jest konstatacja, że poza konstrukcją przyjętą dla ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków musza się znaleźć zanieczyszczenia z lądu, których odrębność, poza źródłem pochodzenia, wynika z ewolucyjnego charakteru degenerujących zmian w środowisku oraz zasadniczych trudności w identyfikacji sprawcy. Sytuacja prawna przed wypadkiem, w czasie wypadku i po wypadku statku jest zróżnicowana tak merytorycznie jak metodologicznie. Regulacja prawna obowiązków przed wypadkiem opiera się na metodzie administracyjnoprawnej, a więc na zakazach i nakazach obwarowanych sankcjami administracyjnymi. Środki prawne przysługujące w razie zaistnienia wypadku są z kolei przedmiotem regulacji, opartej na uprawnieniach państw wraz z sankcjami prawnomiędzynarodowymi w razie nadużycia tych uprawnień. Sytuacja powypadkowa należy natomiast do sfery prawa cywilnego z konstrukcją prawa podmiotowego względnego jako podstawy regulacji prawnej. Naturalną koleją rzeczy sytuacja przedwypadkowa jest objęta prewencją i kontrolą, sytuacja wypadkowa to domena interwencji, natomiast konsekwencje prawne powypadkowe to przede wszystkim odpowiedzialność odszkodowawcza sprawcy wobec uprawnionego, którym nie musi być poszkodowany w rozumieniu konwencjonalnej odpowiedzialności odszkodowawczej. W każdym z tych procesów ekologizacja wyraża się poprzez instytucje prawne, stworzone przede wszystkim przez prawo międzynarodowego publiczne w formie przepisów konwencyjnych.

Sam proces ekologizacji, rozciągnięty w czasie i w przestrzeni,  przejawia się w pięciu subprocesach historycznych : 1/ w procesie ekonomizowania użytkowania środowiska, 2/ w procesie wykorzystywania odpowiedzialności cywilnej w ochronie środowiska, na poziomie funkcjonalnym przede wszystkim w zakresie prewencji i restytucji, 3/ w procesie włączania środowiska do wartości prawnie chronionych, 4/ w procesie wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny, 5/ w procesie modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery.

Ekonomizacja użytkowania środowiska jest procesem najdonioślejszym, przy czym wyraz normatywny ma najskromniejszy. Jej znaczenie jest porównywalne z uznaniem czasu jako wartości ekonomicznej. Podobny jest również punkt wyjścia. Czas nie był postrzegany jako kategoria ekonomiczna o określonej wartości („za czas się nie płaciło”), wystarczy przywołać przykłady trwających kilka pokoleń budów katedr w średniowiecznej Europie zachodniej. Środowisko również nie było uznawane za kategorię ekonomiczną („za środowisko też się nie płaciło”) i także przez długi czas nie można było ustalić wartości materialnej środowiska. Nadanie środowisku wartości również współcześnie ma w mniejszym stopniu wyraz materialny, bardziej jest ono doceniane jako wspólne dziedzictwo ludzkości, kreujące warunki dla komfortu życia człowieka. Niemniej należy uznać, iż dorobkiem czasów nam współczesnych jest swoiste „upodmiotowienia” środowiska i przyznanie mu określonych praw. W postaci normatywnej ten proces przejawia się w regulacji zawartej przede wszystkim w konwencji MARPOL[18] w zakresie prewencji. Armatorzy statków musza ponosić większe koszty inwestycji w nowe statki, ponieważ muszą uwzględniać takie wymagania konstrukcyjne jak podwójne burty czy systemy automatycznego rejestrowania zrzutów. Również konwencja o wyszkoleniu (STCW)[19] nakłada obowiązki szkolenia załóg w zakresie ochrony środowiska.

Ekonomizacja jako proces historycznie wcześniejszy doprowadziła do powstania swoistej kolizji wartości. Wytworzyło się przekonanie o niewyczerpalnych zasobach środowiska i priorytecie ekonomii na ekologia. Na płaszczyźnie politycznej wyraża się w sporze krajów rozwijających się, preferujących prymat ekonomii (zgodnie z rzymską premią „primum ditari deinde philosophari) i krajów rozwiniętych, które proces wzbogacania się mają już za sobą i chcą zajmować się, również w ujęciu finansowym, „wartościami niematerialnymi”.

Instytucjonalny wyraz procesu włączania odpowiedzialności cywilnej przejawia się w szeregu instytucji, które były znane od wieków, jednak uzyskały w regulacjach konwencyjnych nowy wyraz. Chodzi tu o pojęcie szkody ekologicznej, zasadę „polluter pays”[20], odpowiedzialności sprawcy i funduszu olejowego czy wreszcie kanalizacja odpowiedzialności.

Proces włączania środowiska do wartości prawnie chronionych wyrażał się w upowszechnianiu się, początkowo poprzez klauzule umowne w umowach o ratownictwo,  nowej  zasady wynagradzania „expences plus reward” i nowych standardach technicznych.

Proces wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny przejawia się w takich nowych instytucjach prawnych jak prawo kontroli statku w zakresie zgodności z wymaganiami środowiskowymi i prawo niewpuszczania statku substandardowego w zakres jurysdykcji państwa portu.

Modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery następuje przede wszystkim poprzez instytucję interwencji na morzu pełnym państwa nadbrzeżnego w przypadku zagrożenia środowiska przez uszkodzony statek obcej bandery.

Doktryna, analizująca stany faktyczne związane przede wszystkim ze szkodami katastroficznymi[21], których degenerujący wpływ na środowisko morskie nie nadawał się  w zasadzie do subsumpcji de lega lata, z jednej strony wykazała nieprzydatność tradycyjnego, „nie-ekologicznego” prawa, z drugiej potrzebę ekologizacji za pomocą norm prawnych[22]. W warstwie filozoficznej koniecznym było odejście od aksjologii antropocentrycznej. Natomiast dla aksjologii ekologicznej  stosowne normy powinny być wyrażone za pomocą przepisów iuris cogentis jako podstawy regulacji, która powinna uwzględniać fakt, iż statek generuje dwa rodzaje zagrożenia dla środowiska. Jedno tzw. wypadkowe związane jest z ze zdarzeniami nadzwyczajnymi, w zasadzie nie przewidywalnymi, których skutki prawne uzależnione są od konstrukcji odpowiedzialności, a dokładnie od przyjętej zasady odpowiedzialności.  Drugi rodzaj to zagrożenie tzw. niewypadkowe, związane z normalną eksploatacją statku, w ramach której dopuszczalne jest dokonywanie zrzutów substancji niebezpiecznych do środowiska morskiego.

 

  1. SKUTKI PRAWNE EKOLOGIZACJI

Ramy normatywne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi stworzyły konwencje znane pod angielskojęzycznymi akronimami MARPOL 1973/1978, SOLAS 1974, COLREG 1972[23], INMARSAT 1976[24], STCW[25] oraz Intervention 1969[26]. Za podstawę prawną ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi należy uznać przepis art.5.2 MARPOL 1973/1978, który statuuje zakaz używania statku w żegludze, „jeżeli statek nie odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa żeglugi z punktu widzenia ochrony morza przed zanieczyszczeniem”. W warstwie wykonawczej ekologizacja w ramach prewencji znalazła wyraz w MARPOL 1973/1978, która przyjęła tzw. standardy technicznych i standardy ochronne. Każdy ze standardów pełni inną funkcję: standardy techniczne służą zmniejszeniu ryzyka powstania wypadku i ewentualnie (w dużo mniejszym zakresie) rozmiaru zanieczyszczenia, gdy do wypadku już dojdzie[27], standardy ochronne dotyczą tzw. normalnej eksploatacji statku, a ich funkcją jest ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami „niewypadkowymi”[28].

Konsekwencją ukształtowania prewencji za pomocą norm bezwzględnie obowiązujących była konieczność stworzenia mechanizmów kontroli stosowania standardów. Podstawą przeszkodą dla sformułowania efektywnych norm w tym zakresie była dominacja zasady zwierzchnictwa państwa bandery na statkiem i zasady wolności mórz. MARPOL dokonał zasadniczej zmiany w tym zakresie, wprowadzając nową formę kontroli przestrzegania zasad konwencji, umożliwiającą kontrolę zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, wykonywaną nie tylko przez państwo bandery, ale także przez państwo nadbrzeżne lub państwo portu. Zakres uprawnień państwa portu obejmował uprawnienie do kontroli certyfikatu wymaganego przez MARPOL, uprawnienie do kontroli statku pod względem zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, uprawnienie do kontroli statku, co do którego istnieje podejrzenie, że dokonał nielegalnego zrzutu w jakimkolwiek miejscu, wreszcie, najistotniejsze uprawnienie do zatrzymania statku substandardowego lub niewpuszczenia statku substandardowego do portu[29]. MARPOL w pozostałym zakresie uprawnień kontrolnych oparł się na tradycyjnej konstrukcji uprawnień państwa bandery, zobowiązując je do wprowadzenia do prawa wewnętrznego norm statuujących zakazy i sankcje za naruszenie konwencji. Kolejnym, istotnym novum była regulacja w zakresie ścigania naruszeń konwencji na obszarach podległych zwierzchnictwu państwa-sygnatariusza przez statki podnoszące obce bandery. Państwo nadbrzeżne w przypadku naruszenia postanowień konwencji może albo same podjąć postępowanie przeciwko sprawcy albo przekazać odpowiednie dowody państwu bandery w celu podjęcia postępowania. Modyfikacja zwierzchnictwa okrętowego dokonana została postanowieniami konwencji dotyczącej interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami (Intervention 1969). Konwencja dopuściła możliwość zastosowania przez państwo nadbrzeżne wobec statków obcych poza morzem terytorialnym daleko idących środków, nie wyłączając środków prowadzących do zniszczenia statku i ładunku. Uprawnienia konwencyjne przyznano tylko państwo nadbrzeżnym, a nie w ogóle państwom innym niż państwo bandery. Zakres przedmiotowy uprawnień konwencyjnych był ograniczony tylko do zagrożeń związanych z przewozem substancji niebezpiecznych drogą morską. Niemniej wprowadzenie nawet tak ograniczonej formuły uprawnień państwa nadbrzeżnego stworzyło możliwość aktywnego przeciwdziałania niebezpieczeństwu zagrażającemu państwu nadbrzeżnemu[30]. Równie istotnym była ekologizacja odpowiedzialności cywilnej, dokonana poprzez regulację w  systemie konwencji CLC 1969/1984[31]. Odpowiedzialność cywilna jako instrument ochrony środowiska opierała się na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, znanej pod angielskim skrótem PPP (Polluter Pays Principle) i zasadzie kanalizacji (channeling) odpowiedzialności, która pozwalała na obciążenie odpowiedzialnością wyłącznie „zanieczyszczającego”. Zasadniczą zmianą, która decyduje o proekologicznym charakterze konwencji CLC, było przyjęcie konstrukcji odpowiedzialność odszkodowawczej wobec każdej osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od tego niezależnie od tego, czy zastosowanie środków prewencyjnych miało miejsce na morzu pełnym, w wyłącznej strefie ekonomicznej  lub na obszarze morza terytorialnego. Równie proekologiczne było rozszerzenie pojęcia „środek zapobiegawczy” na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). Te zmiany w prawie spowodowały aktywizację funkcji prewencyjnej odpowiedzialności cywilnej w zakresie bezpieczeństwa żeglugi. Armator lub właściciel statku nie mógł już korzystać ze swoistego przywileju faktycznej indemnizacji mającego źródło z ponadnarodowego charakteru wszechoceanu i braku relacji prawnorzeczowych poszkodowanego i środowiska morskiego.

[1] Artykuł stanowi poszerzoną wersję referatu wygłoszonego przez autora na konferencji naukowej WSAiB i Pomorskiej Izby Adwokackiej Prawo transportowe-morze, ląd, powietrze (9-10.11.2016r.), w którym zawarto poglądy autora na kwestie ochrony środowiska morskiego i ich wpływ na bezpieczeństwo żeglugi, sformułowane we wcześniejszych publikacjach artykułowych i książkowych.

[2] Na temat kształtowania się doktryny Grocjusza w ramach doktryny immunitetu państwa pat.A.Gubrynowicz: Od Grocjusza do Laurenta. Kształtowanie się doktryny nieograniczonego immunitetu państwa w nauce prawa i orzecznictwie sądowym, Wolters Kluwer 2016, passim.

[3] Własny oryginalny pogląd przedstawił w 1635 prawnik angielski Jan Selden w traktacie „Mare clausum seu de domino maris (Morze zamknięte czyli o zwierzchnictwie morskim). Selden koncepcji morza pełnego i wolności mórz przeciwstawił koncepcję morza terytorialnego, poddanego władztwu państwa nadbrzeżnego, J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982, s.60.

[4] Tak formułowały to przepisy art.art.14 -17 konwencji o morzu terytorialnym z 1958r. (peace, good order and security of the costal state).

[5] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[6] Ibidem, s.33.

[7] W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich w obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego.

[8] P.Lewandowski: Kodeks morski o odpowiedzialności za szkody ekologiczne, Zeszyty Naukowe WSAiB 19/2012, s.110-111.

[9] Dz.U. nr  92 z 2004r., poz.880.

[10] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny.

[11] Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[12] Dz.U.UE.L nr 208 z 2002r., s.10.

[13] Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance, IMO A.23/Res.949 5 March 2004, Assembly 23rd session

[14]Do polskiego prawa dyrektywa 2002/59/WE została transponowana na podstawie przepisu art.1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 93 z 2004r., poz.895). Przepis art.29a ust.1 zawiera normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określenia w drodze rozporządzenia, planu udzielenia statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich. Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14.09.2007r. w sprawie planu udzielania statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich (Dz.U. nr 178 z 2007r., poz.1260).

[15]Czwórdroże, termin określający w średniowieczu grupę czterech nauk: arytmetykę, geometrię, astronomię i muzykę.

[16] Europejska Agencja ds. bezpieczeństwa (EMSA) posługuje się terminem żegluga wysokiej jakości, która ma zapewnić ochronę środowiska poprzez skuteczne usuwanie odpadów ze statków, ograniczenie zanieczyszczenia powietrza i kontrolę złomowania statków. EMSA zaleca w tym kontekście prawidłowe szkolenie marynarzy, zwalczanie zanieczyszczeń ropą i produktami ropopochodnymi i poprawę systemu monitorowania statków, dokument EMSA zatytułowany Żegluga wysokiej jakości- bezpieczeństwo mórz- czystość oceanów,  WWW.emsa.europa.eu?about/download/104/14/23.

[17]P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego środowiska morskiego (w) Bezpieczeństwo w administracji i biznesie we współczesnym świecie, pod red. M.Chrabkowskiego, C.Tatarczuka, J.Tomaszewskiego, Gdynia 2011, s.504-505.

[18] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101).

[19] Konwencja o bezpieczeństwa życia na morzu (Dz.U nr 61 z 1984r., poz.61).

[20] OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975, s.11.

[21] Z.Brodecki: Odpowiedzialności za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.19.

[22] Ibidem, s.10.

[23] Konwencja o zapobieganiu zderzeniom na morzu (Dz.U. nr 15 z 1977r., poz.61).

[24] Konwencja o ustanowieniu systemu morskiej łączności satelitarnej (Dz.U nr 7 z 1980r., poz.19).

[25] Konwencja o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz.U. nr 39 z 1984r., poz.201).

[26] Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik).

[27] Standardy techniczne obejmują wymagania dotyczące sposobu nawigacji i urządzeń nawigacyjnych (standardy nawigacyjne, navigational standards), wymagania konstrukcyjne dotyczące statku i urządzeń portowych (standardy konstrukcyjne, design standards, uregulowane w SOLAS i MARPOL). SOLAS dotyczyła wyposażenia statków w środki zapewniające  bezpieczną, z punktu widzenia ochrony życia na morzu, żeglugę.) Standardy techniczne obejmują rownież  wymagania dotyczące wyszkolenia i kwalifikacji osób obsługujących transport substancji niebezpiecznych (standardy wyszkolenia, training and personel standards, uregulowane w STCW). Standardy nawigacyjne formułowały w pierwszym rzędzie przepisy SOLAS pod nazwa „Bezpieczeństwo żeglugi” i dotyczyły separacji tras żeglugowych dedykowanych statkom przewożącym substancje niebezpieczne. Dodatkową i o charakterze ius cogens regulację w tym zakresie zawierał COLREG.

[28] Standardy ochronne (discharge standards) zawarte są w MARPOL i służą zapobieganiu zanieczyszczeniom eksploatacyjnym. Standard ochronny może przybrać postać standardu emisyjnego, który wyznacza parametry ilościowe i jakościowe samego zrzutu lub standardu jakości wody, który z kolei wyznacza poziom zanieczyszczenia zbiornika. MARPOL, przyjęła konstrukcję mieszaną, oparta na zakazie zrzutu  na określonych akwenach i prawie do zrzutu, wyznaczonym przez standardy emisyjne, D.M.Collins: The Tanker’s right of harmless dicharge and protection of the marine environment (w:) Journal of Maritime Law and Commerce, vol.18, no.2 April 1987, s.275.

[29] P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.101-102.

[30]Do działań proekologicznych w ramach interwencji jako trzeciego elementu quadrivium zalicza się również nową, wykształcona już w epoce po wielkich katastrofach, instytucję tzw. ratownictwa morz, W.Adamczak: Ratownictwo morza-nowy problem prawny, (w) Wybrane zagadnienia prawa morskiego, Prace Instytutu Morskiego nr 653, Gdańsk 1980, s.44.

[31]Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniami olejowymi, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. z 1976r., nr 32, poz.184).

Glosa do wyroku WSA w Gdańsku- zakres uprawnień kontrolnych organów nadzoru budowlanego Środa, Kwi 24 2013 

Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23.05.2012r.
Sygn.akt II SA/Gd 172/12 (niepublikowany)

Teza:
W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu nadzoru budowlanego ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przyczynkiem do napisania glosy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23.05.2012r. oznaczony sygnaturą akt II SA/Gd 172/12. Wyrok nie był publikowany, treść sentencji i uzasadnienie znajdują się w posiadaniu autora. Sprawa dotyczyła skargi z zakresu budownictwa i architektury na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Z punktu widzenia glosatora sprawa jest interesująca z tego względu, iż pozwala krytycznie ocenić stosowanie przez sąd reguł wykładni prawa i zasad logiki formalnej. Na obu płaszczyznach rozważań istnieją zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia sądu wyrażonego w autorskiej tezie wyroku. Wyrok sądu przesądził o treści obowiązku organu nadzoru budowlanego, sprowadzając go jedynie do formalnego badania zgodności prac budowlanych z pozwoleniem budowlanym.. W efekcie sąd stanął na dyskusyjnym stanowisku, że w przypadku różnicy między „zaświadczeniem” a rzeczywistością rozstrzyga „zaświadczenie”. Stan faktyczny, stanowiący podstawę glosowanego wyroku, obejmował zarówno okoliczności faktyczne jak i decyzje administracyjne, wydane w dwóch instancjach przez organy nadzoru budowlanego oraz organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydawania pozwoleń budowlanych.
Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym. Z kolei decyzją z dnia 14 listopada 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwana dalej Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej wskazanym wyżej pozwoleniem na budowę. Rozstrzygnięcie to zapadło w następstwie wniosku właścicieli nieruchomości sąsiedniej o wstrzymanie robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji Organ wszczął postępowanie kontrolne, w toku którego przeprowadził oględziny w terenie. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane nie są prowadzone w sposób, który mógłby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i zagrożenie środowiska. Organ uznał, że nie zaistniały okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które uzasadniałyby wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i prowadził inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości sąsiedniej. Zarzucili oni, że organ nie uwzględnił prowadzenia budowy w odległości mniejszej niż 12 m od linii lasu znajdującego się na sąsiedniej działce, pomimo tego że w trakcie kontroli ustalił, że w rzeczywistości odległość ta wynosi 4,08 m. Takie usytuowanie budynku jest sprzeczne z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie .
Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził, że informacje zawarte w protokole z dnia 11 października 2011 r. pozwalały na ocenę, że prowadzone roboty budowlane nie odbiegają w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena dokonana w tym zakresie przez organ I instancji była prawidłowa. Według organu odwoławczego organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy ustalając, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w tym zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, co zostało potwierdzone w trakcie przeprowadzonych oględzin. W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by roboty realizowano z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, dlatego też nie było podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny kwestii zgodności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami w przypadku stwierdzenia braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego. Kwestie odległości prowadzonej budowy od sąsiadującej, zalesionej działki oraz charakteru działki sąsiadującej, jako wchodzącej w skład Rezerwatu Przyrody „Kępa Redłowska” również winny polegać ocenie na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowlanym. Właściciele nieruchomości sąsiedniej w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla ustalenia w przedmiotowej sprawie zachowania wymogów odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią istotne znaczenie ma fakt, że działka sąsiednia jest zalesiona, gdyż wówczas zastosowanie ma przepis § 271 ust. 8 powołanego rozporządzenia. Skarżący zarzucili, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, w tym również zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ I instancji naruszył ten obowiązek poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności z pozwoleniem budowlanym. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie instancyjnym nie skorygował decyzji organu I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem jego rozpoznania była sprawa wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, w zakresie badania prawidłowości i legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygać, w zależności od trybu postępowania nadzwyczajnego, winien starosta (prezydent) bądź wojewoda. Sąd, rozpoznając skargę, stwierdził, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała weryfikacji stanowiska organu odnośnie do braku podstaw do podejmowania w niniejszej sprawie działań związanych z wadliwością robót budowlanych prowadzonych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę oraz oceny procesowej prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych, którą Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) przeprowadził z urzędu. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczności podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz ustalenia dokonane przez organ administracji nie dają podstaw do stwierdzenia, by w niniejszej sprawie zaszły przesłanki przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy.
Sąd uznał, że w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ winien zastosować normę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż wstrzymaniu podlegają roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W przypadkach, w których strona ma obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę w trybie przepisów art. 32- 35 Prawa budowlanego, zgodność inwestycji z przepisami badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określonego przedsięwzięcia oznacza, że przeprowadzono postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest potwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z przepisami. Wobec tego, w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena zgodności prowadzonych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, winna być dokonywana wyłącznie w świetle ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Weryfikacja takiej decyzji nastąpić może jedynie w trybach nadzwyczajnych, w postępowaniu nieważnościowym lub wznowieniowym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości, odległości od granicy lasu oraz rezerwatu przyrody „Kępa Redłowska” nie podlegały zatem ocenie organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stanowisko organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ w zakresie swej kompetencji nie miał podstaw do dokonywani ustaleń faktycznych w tym zakresie ani ich oceny prawnej. Ewentualna wadliwość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniać może wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do jej weryfikacji. Uchylenie wydanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek rozważenia przez Sąd z urzędu kwestii proceduralnej wadliwości decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego działając w trybie 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych.
Decyzja kończąca sprawę administracyjną w myśl art. 104 § 1 k.p.a. wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 Prawo budowlane. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie. Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego winien wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organów administracji obu instancji, z uwagi na naruszenie prawa procesowego – art. 104 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na normie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Zaskarżona decyzja odmawiająca wstrzymania robót budowlanych nie nadaje się do wykonania, orzekanie o możliwości wykonania takiej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a. było zatem bezprzedmiotowe.
Kluczowy w tej sprawie przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego zbudowany jest jako alternatywa zwykła. Wskazuje na to zarówno spójka międzywyrazowa „bądź”, jak i, w większym stopniu, treść obu składników alternatywy. Zostały one sformułowane w ten sposób, że każdy z nich może być prawdziwy, a także tylko jeden z nich może być prawdziwy. W logice określa się to mianem niewspółfałszywości .W każdym z tych przypadków cala alternatywa będzie prawdziwa. Wykluczona jest tylko fałszywość obu składników, gdyż wówczas cała alternatywa jest fałszywa. Jako konstrukcja logiczna alternatywa zwykła kreuje trzy możliwości. Prawdziwy może być zatem zarówno składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu, jak i składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w przepisach”, a także składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu i w przepisach”. Cecha niewpsółfałszywości powoduje, że sąd dokonując wykładni może dokonywać subsumpcji z użyciem każdego z trzech składników alternatywy zwykłej, zachowując poprawność logiczną. Taka konstatacja byłaby prawdziwa, gdyby przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego był jedynym źródłem normy prawny, regulującej obowiązki organu nadzorczego w postępowaniu z udziałem organu nadzoru budowlanego. Sąd, dokonując wyboru składnika alternatywy zwykłej wykorzystanego w procesie subsumpcji, nie jest jednak całkowicie wolny w swoich wyborach. Musi brać pod uwagę treść normy prawnej, ustalanej poprzez egzegezę przepisu lub przepisów prawnych. Możliwość ustalania treści normy prawnej poprzez wykładnię kilku przepisów jest bezsporne. Sąd w glosowanym wyroku pominął zupełnie treść przepisów art. przepisów art.84 ust.1 pkt.pkt. 1 i 2 oraz art.84a ust.1 pkt 1 i art.84a ust.2 Prawa budowlanego, które dopiero łącznie z przepisem art.50 ust.1 pkt 4 pozwalają na sformułowanie normy prawnej, której adresatem jest organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 84 ust.1 pkt 1 i 2, do zadań organów nadzoru budowlanego należy 1/ kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz 2/ kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei przepis art.84a ust.1 pkt 1, stanowi że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art.84a ust.2 nakazuje organowi nadzoru budowlanego, kontrolującemu stosowanie przepisów prawa budowlanego, badanie prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień.
Na organie nadzoru budowlanego ciąży zatem normatywny obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (rozumianego szeroko, a nie tylko ustawy Prawo budowlane). Organ nadzoru budowlanego jest również uprawniony do kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, również w zakresie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Nie można zatem uznać słuszności twierdzenia, że interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, co, zdaniem sądu, jest niedopuszczalne. Można zasadnie przyjąć, że odstąpienie od badania zgodności prowadzonych prac budowlanych z przepisami prawa narusza tę część normy wyinterpretowanej z powołanych przepisów Prawa Budowlanego, która dotyczy kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydawanie decyzji o pozwoleniu budowlanym mieści się niewątpliwie w zakresie działania tych organów, zatem organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet ma obowiązek kontrolowania procesu wydawania pozwolenia budowlanego. Sąd przesądził, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Jednak sąd, nieuwzględniając innych przepisów ustawy Prawo budowlanego, wadliwie sformułował normę prawną. Na gruncie teorii prawa formułowana jest jako reguła wykładni prawa dyrektywa, która uznaje za niedopuszczalne takie ustalanie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne . Sąd, dokonując swoich ustaleń w zakresie treści normy prawnej, pominął tę dyrektywę, co z kolei skutkuje wadliwością merytoryczną wyroku. Sąd przyjął bez należytego uzasadnienia, że wydanie pozwolenia budowlanego zwalnia organ nadzoru budowlanego z obowiązków nałożonych normą zawartą w przepisie art.84 i 84a Prawa budowlanego. Przepisy art.50 ust.1 Prawa budowanego nie różnicują uprawnień organu nadzoru budowlanego w zależności od tego, czy wydane zostało pozwolenie budowlane czy nie. Również przepisy art.84 i 84a dotyczą obu możliwych sytuacji, nakazując kontrolę każdego postępowania, w tym również postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. Powołując się z kolei na przepis art.51 Prawo budowlanego, sąd pominął treść art.51 ust.1 pkt 2, który stanowi o nałożeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd, przyjmując tylko jeden ze składników alternatywy tj. pozwolenie budowlane i pomijając drugi tj. przepisy, błędnie uznał, że zastosowana przez ustawodawcę w przepisie art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego konstrukcja logiczna jest alternatywą rozłączną i, w konsekwencji, że między obu składnikami istnieje sprzeczność. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą sprzeczności i zasadą wyłączonego środka , należy zastosować tylko jeden ze składników, ponieważ drugi musi być fałszywy. Z punktu widzenia logiki, można uznać, że wywody sądu zmierzają do wykazania, że składnik „przepisy” jest fałszywy. Jednak błędne założenie co do konstrukcji logicznej (alternatywa rozłączna, a nie alternatywa zwykła) pozwala a limine uznać te wywody również za błędne.
Można zasadnie przyjąć, opierając się na konstrukcji logicznej alternatywy zwykłej, regułach wykładni prawa oraz na treści przepisów art.50 ust.1 pkt 4, art.84 ust.1 oraz 84a ust.1 pkt 1) i ust.2 pkt 1) Prawa budowlanego, że normatywnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wstrzymanie robot w razie stwierdzenia niezgodności prowadzonych robot budowlanych bądź z pozwoleniem budowlany, bądź z przepisami, bądź z pozwoleniem budowlanym i przepisami prawa. Organ I instancji naruszył ten obowiązek, poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności tylko z pozwoleniem budowlanym. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie skorygował ani decyzji I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. Sąd również tego nie zrobił, tym samym niezgodny z przepisem par.271 ust.8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stan utrzymał się.
Oddzielną kwestią są skutki wydania wyroku uchylającego decyzje administracyjne z przyczyn formalnych. Sąd z urzędu uznał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie wstrzymania prowadzenia prac budowlanych jest dotknięta wadliwością proceduralną. Organ nadzoru budowlanego, działając w trybie art.50 ust.1 Prawa budowlanego nie ma kompetencji do wydawania decyzji o odmowie wstrzymania robot budowlanych. WSA w Gdańsku podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. . WSA w Krakowie, analizując uregulowania Prawa budowlanego doszedł do wniosku, że przepisy te nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W cytowanych wyżej przepisach rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art.art.50 i 51 Prawa budowlanego organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych. To konkretyzacja związanych z tą kwestią praw i obowiązków stron tego postępowania, w szczególności zaś możliwość nałożenia na strony obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 stanowi istotę sprawy administracyjnej. Zdaniem WSA w Krakowie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności prowadzonej budowy i weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. To na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu wydawane jest wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem tym organ rozstrzyga wpadkową względem sprawy głównej kwestię konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zagadnienie to jest jedynie jednym z elementów sprawy, która ma zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tej instytucji jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i najlepiej dostosowanych do okoliczności konkretnego przypadku środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Pełni tym samym charakter służebny i pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Sąd przyjął wynik wykładni językowej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który statuuje, że w okolicznościach skazanych w tym przepisie organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepisu ten wskazuje przewiduje kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem „postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych” nie zaś „postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych”. Nieuprawniona byłaby taka interpretacja cytowanego przepisu, która w drodze wykładni a contrario zmierzałaby do wywiedzenia z niego kompetencji organu także do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Tym bardziej brak jest podstaw do wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie.
W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ustawy. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie.
Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51
ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania
postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w
przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych
warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek
sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeb wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzeni
wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące
projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy winien wydać
decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia
i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu
postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na
budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku
istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na
budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy i, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a, uchylił decyzje organów administracji obu instancji.
Sentencja glosowanego wyroku skłania do rozważań nad dopuszczalnością złożenia sądowego środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy wyrok, uchylając decyzje administracyjne, spełnił żądanie skarżących. Nie można nie zauważyć, że skarżący osiągnęli zamierzony efekt tylko częściowo i tylko chwilowo. Organy, od których pochodziły zaskarżone decyzje, wydadzą ponownie decyzje administracyjne identyczne merytorycznie z decyzjami pierwotnymi, różniące się tylko tytułem, które mogłyby zostać ponownie zaskarżone. Zaskarżenia tych decyzji do sądu nie dałoby już oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ sad oddaliłby skargę, uznając, że oba organy działały w warunkach związania ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w I wyroku WSA w Gdańsku, tak jak to stanowi przepis art.153 k.p.a.. Jednak skarżący mogą wystąpić ze skarga kasacyjna już od I wyroku. Przepis art.174 p.p.s.a. pozwala oprzeć skargę kasacyjną na naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie przepis art.184 p.p.s.a. nakazuje (verba legis: „Naczelny Sąd Administracyjny oddala (…)”) Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W glosowanej sprawie ma miejsce druga z możliwości przewidzianych w przepisie art.184 p.p.s.a.. Strona skarżąca może oczekiwać korekty argumentacji materialnoprawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Glosowany wyrok sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, trafne są względy tj. stwierdzone naruszenie prawa procesowego, dla jakich nastąpiło uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd, ale za wadliwy może być uznany wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd materialnoprawny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, nawet podzielając argumentację opartą na wykładni przedstawionej w glosie, nie uwzględni skargi kasacyjnej. Natomiast może, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., wyrazić w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji i wówczas ta ocena jest wiążąca dla organów administracji. Ta inna ocena może wynikać z przyjęcia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.
Dz.U. nr 75 z 2002r., poz.690 z późniejszymi zmianami.
Ustawa z 30.08.2002r., Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1270, z późniejszymi zmianami.
W.Wolter, M.Lipczyńska: Elementy logiki. Wykład dla prawników, Warszawa-Wrocław 1976, s.82.
J.Jabłońska-Bonca: Wstęp do nauk prawnych, Gdańsk 1992, s.151.
W.Wolter, M.Lipczyńska, op.cit.s.82.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.07.2008r., sygn.akt II OSK 831/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2006r., sygn.akt II OSK 1334/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ochrona własności samorządowej w wybranym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Niedziela, Paźdź 23 2011 

1. Wstęp    Przyczynkiem do rozważań o konstytucyjnej ochronie własności samorządowej  są dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane w 2010r. i w 2011r. Pierwszy wyrok[1], wydany 26.01.2010r. na wniosek Rady Miasta Józefowa, Rady Miasta Ruda Śląska i Rady Miejskiej w Radkowie,  rozstrzygał w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości[2], w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw[3], z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie narusza to normy konstytucyjnej stwierdzającej, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w zakresie, w jakim powołany przepis wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest on niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.  Drugi wyrok[4], wydany 8.06.2011r. na wniosek grupy posłów, rozstrzygał w przedmiocie zgodności 1)  art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[5] z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 61 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 61 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 4) art. 62 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950r.[6], 5) art. 63 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 6) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji, 7) art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji, 8) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[7]. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Natomiast art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji. W pozostałej części Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 1.08.1997r. o Trybunale Konstytucyjnym[8], umorzył postępowanie. Okolicznością przesądzającą o umorzeniu była utrata mocy obowiązującej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.  Ustawa nowelizacyjna z 16 grudnia 2010 r.[9] doprowadziła do formalnego uchylenia określonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w tym art. 62 oraz art. 63 ust. 8 ustawy. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów i brak konieczności orzekania z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw[10]. Jednak art.63 ust.9 zaskarżonej ustawy nie został uchylony ustawą nowelizującą. Tym samym brak jest przesłanki formalnej umorzenia postępowania w tej części, która dotyczy sformułowanego w pkt.6 wniosku poselskiego zarzutu niezgodności tego przepisu z art.165 ust.1 i 2 Konstytucji. Orzekając merytorycznie w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny mógłby wykorzystać ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26.01.2010r. Ten wyrok nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jest wyrazem ochrony prawa własności samorządu i, jako wypowiedź wcześniejsza, pozwalał przypuszczać, że będzie kreował określoną tendencję orzecznictwa konstytucyjnego. Wyrok z 8.06.2011r., uchylając się od rozstrzygnięcia niezgodności art.63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.165 ust.1 i 2, sugeruje natomiast odejście od aksjologii przyjętej w pierwszym wyroku. Nie można nie zauważyć, że powołana ustawa stanowiła podstawę pozbawiania prawa własności nie tylko Skarbu Państwa, ale także samorządów. Ta kwestia nie znalazła się jednak w centrum rozważań składu sędziowskiego wydającego wyrok z 8.06.20011r. Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku wypowiedział się jedynie w kwestii relacji ustawa i rozporządzenie. Wskazał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990r.[11] w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych powinno uszczegóławiać zapisy ustawy. To, że Rada Ministrów nie miała żadnych kryteriów w postaci wytycznych ustawowych, które wskazałyby jej kierunki rozwiązań, powoduje, że jej swoboda w tworzeniu rozporządzenia jest za szeroka. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych, przez co możliwe stało się uregulowanie zasadniczej – z punktu widzenia istoty postępowania regulacyjnego – kwestii w rozporządzeniu. Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej z punktu widzenia ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, która powinna znajdować się w samej ustawie, a nie w akcie wykonawczym. Ten jak najbardziej słuszny wniosek był formułowany już wcześniej np. w związku z treścią przepisu art.217 Konstytucji, który wprowadza obowiązek  obciążania daninami publicznymi tylko na podstawie ustawy[12]. Warta podkreślenia jest konstatacja Trybunału Konstytucyjnego, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, jest połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym. Zasada wyłącznej kompetencji ustawy jako źródła ograniczeń dotyczy przede wszystkim materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. Jednak nasuwa się pytanie, czy przepisy art.31 ust.3 i art.65 ust.3 Konstytucji stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego i własności samorządowej[13]. Wspomniane przepisy dopuszczają ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy umieszczone zostały w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym: Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Wykładnia a rubrica pozwala zasadnie stwierdzić, iż przepis art.65 ust.3 nie może być stosowany do własności innej niż własność przysługująca osobie fizycznej lub osobom prawnym, tworzonym przez osoby fizyczne w oparciu o własne mienie. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.06.2011r. ocenia rozporządzenie tak, jakby niekonstytucyjnym było uregulowanie kwestii przekazywania Kościołowi katolickiemu nieruchomości państwowych i samorządowych na podstawie aktu niższej niż ustawa rangi. Tym samym Trybunał Konstytucyjny implicite wyraża pogląd, że przepisy Konstytucji, które expressis verbis  znajdują zastosowanie dla ochrony człowieka i obywatela, powinny być stosowane również w odniesieniu do tzw. własności publicznej, obejmującej własność państwową i własność samorządową Jednak. biorąc pod uwagę wynik uzyskany przy zastosowaniu wykładni językowej przepisów art.165 ust 1 i 167 ust.1 i 2 Konstytucji można sformułować wniosek, że nie jest dopuszczalne ograniczanie, a tym bardziej pozbawianie, własności przysługującej samorządom nawet w drodze ustawy.  Dodatkowym argumentem jest wynik wykładni porównawczej. Porównując treść przepisu art.64 ust.3 Konstytucji i treść przepisu art.165 ust.1 Konstytucji nie można nie dostrzec wyraźnego sformułowania o ustawowym ograniczania prawa własności prywatnej zawartego w przepisach art.art.31 ust.3 i 64 ust.3 i braku takiego zapisu w przepisie art.165 ust.1. Jednak Trybunał Konstytucyjny już w swoim wcześniejszym orzecznictwie pomijał ten fakt. W wyroku z 15.12.1997[14] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. W innym wyroku z 9.01.1996r[15] Trybunał Konstytucyjny nawiązał do relacji własności państwowej i samorządowej i uznając, iż własność samorządowa wywodzi się z własności państwowej, stwierdził, że z treści przepisu art.167 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, a gminy muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, w tym prawa własności. W ten sposób rozstrzygnięcie w wyroku z 8.06.2011r. zyskuje wsparcie we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mimo, że w powołanych wyrokach brak jest odwołania do wykładni wyższego rzędu lub do wykładni derywacyjnej. Uprawnia to na gruncie doktrynalnym do  sformułowania wniosku, że Trybunał Konstytucyjny, pomijając wynik wykładni językowej[16] obowiązującego przepisu i stosując analogię legis, stanowi normę prawną[17], zgodnie z którą własność samorządowa może być ograniczona ustawą[18]  Ograniczenia formalnoprawne, przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny niezgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego w  wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym[19], pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć oceny przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście ochrony konstytucyjnej prawa własności przysługującego samorządom. Na gruncie doktrynalnym dopuszczalny jest krytyczny wniosek, że możliwość woluntarystycznego decydowania o umorzenia w przypadku zmiany lub uchylenia kwestionowanych przepisów, bez poczucia związania co najmniej wcześniejszymi orzeczeniami formułującymi zasady, z jednej strony wprowadza niepewność co do orzecznictwa konstytucyjnego, z drugiej stwarza, w warunkach niepewności orzecznictwa, przesłanki do instrumentalnego traktowania normotwórstwa. Norma może być intencjonalnie tworzona jako niekonstytucyjna, ale po osiągnięciu celu zostaje uchylona i tym samym  może uniknąć kontroli konstytucyjnej. Jednak może podlegać takiej ocenie, jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna, że takiej kontroli powinna podlegać. W tym sensie wyrok z 8.06.20011r. nie sprzyja  tworzeniu dobrego prawa.            2.  Uzasadnienie  rządowe zmian w ustawie o przekształceniu z 2007r.      Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z analizowanych wyroków z 26.01.2010r. zajął stanowisko w przedmiocie ograniczania dochodów jednostek samorządowych w drodze ustawy, uznając, że władcze decyzje państwa w formie ustawy naruszają normę konstytucyjną z przepisu art.167 ust.2 Konstytucji. Nowelizacja ustawy o przekształceniu z 2007 r., która wprowadziła do zaskarżonej ustawy zakwestionowane przez wnioskodawców art. 4 ust. 8 i 9, była rezultatem inicjatywy rządowej. W pisemnym uzasadnieniu projektu[20]  rząd wskazał, że nowelizowana ustawa w pierwotnym kształcie nie spełniła swoich celów: doprowadziła wprawdzie do pewnego przyspieszenia procesu przekształcania, ale nie rozwiązała problemu osób, które „są zainteresowane” skorzystaniem z możliwości uwłaszczenia, lecz nie mogą ponieść związanych z tym kosztów. Za jak najszerszym dostępem do tej instytucji przemawiają, zdaniem rządu, „poważne racje społeczno-gospodarcze”, m.in. potrzeba stymulowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego, uregulowania sytuacji długoletnich użytkowników wieczystych, ujednolicenie zasad i wysokości udzielania bonifikat. Proponowane rozwiązania w sposób proporcjonalny ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości. Dochody budżetu państwa oraz budżetów samorządu terytorialnego, uzyskiwane z tytułu użytkowania wieczystego, stanowią bowiem niewielką i stopniowo malejącą część ogółu dochodów (łącznie z dochodami z tytułu zarządu i użytkowania nieruchomości stanowiły one mniej niż 0,4% dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 2006 r. w porównaniu do ok. 0,9% w 2000 r., przy czym – jak wyjaśniono w Ocenie Skutków Regulacji – można zakładać, że opłaty od użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne stanowią „tylko niewielką część przedstawionych tu kwot”). Dodatkowo, zdaniem rządu, analiza praktyki prowadzi do wniosku, że dotychczas wnioski o udzielanie bonifikat fakultatywnych były „z reguły” rozpatrywane pozytywnie i prowadziły do zmniejszenia opłat za przekształcenie nawet do 90%. Ograniczenie tych dochodów nie utrudni więc „w znacznym stopniu” wykonywania zadań publicznych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Pisemne uzasadnienie projektu ustawy zawierało także argumentację przemawiającą na rzecz zasadności poszczególnych rodzajów bonifikat, w tym także zaskarżonych rozwiązań. Rząd wskazał w nim, że zastosowanie kryterium dochodowego jest uzależnione od wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do podstawowych potrzeb członków społeczności lokalnej. Bonifikata dochodowa jest regulacją opartą na przepisie art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami[21] (przepis ten przewiduje dla tych samych osób prawo do uzyskania 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego), z tym, że przewiduje wyższy (90%) poziom bonifikaty. Zdaniem rządu, kryterium to nie powinno wzbudzić zarzutów nieuzasadnionego uprzywilejowania jego beneficjentów, ponieważ jest obiektywne, a przy tym stosowane również w innych aktach prawnych. Bonifikata dla osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.g.g. z 1990 r.), jest zaś uzasadniona dlatego, że przed tą datą nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność, a jedyną formą zalegalizowania korzystania z nieruchomości państwowych było zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste. W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy rząd wskazał ponadto, że dokonane już uwłaszczenie części użytkowników wieczystych na warunkach mniej korzystnych niż przewiduje to projekt, nie pociąga za sobą jego sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wśród zalet tej regulacji wskazano także przyspieszenie procesu przekształcania i minimalizację ryzyka nadużyć dzięki temu, że przesłanki udzielania bonifikat i ich wysokość zostały wyczerpująco określone w ustawie.  Rządowe przedłożenie nie zawiera żadnej wzmianki o prawie własności samorządowej. Dla projektodawcy własność państwowa i samorządowa jest tym samym prawem, którym państwo może dowolnie rozporządzać poprzez regulacje ustawową. Proponując treść ustawy nowelizacyjnej rząd zignorował również wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie konstytucyjności ustawy z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[22]. W wyroku z 18 grudnia 2000r.[23] Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, formułującym nakaz równego traktowania wszystkich przez władze państwowe. W wyroku z 15 grudnia 2004r.[24], Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność niektórych zasad zaliczania w poczet ceny za przekształcenie albo opłaty za użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa wartości tzw. mienia zabużańskiego. W wyroku z 12.04.2000r.[25]Trybunał Konstytucyjny uznał konstrukcję przyjętą w ustawie z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niekonstytucyjną, a mimo to konstrukcja ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykazuje znaczne podobieństwo do niekonstytucyjnych przepisów ustawy z 9.07.1997r.  Trybunał Konstytucyjny zajmował się również stosowaniem  zasad konstytucyjnych praw samorządów. Kwestia uprawnień ustawodawcy w sferę praw konstytucyjnych wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. W odniesieniu do praw samorządu terytorialnego Trybunał wielokrotnie korzystał z zasady proporcjonalności jako przesłanki oceny konstytucjonalności normotwórstwa. W orzeczeniu z dnia 20.11.1996r.[26] Trybunał Konstytucyjny potwierdził wcześniejsze stanowisko[27], iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu, a nie tylko w przypadkach ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki terytorialnego. Jednak w wyroku z dnia 18.02.2003 r.[28] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie zaś do uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób Trybunał zignorował swój wcześniejszy wyrok z dnia 14.11.2000r.[29], w którym wyraził pogląd, że zasada konieczności, sformułowana w art.31 ust 3 Konstytucji (verba legis „są konieczne w demokratycznym państwie”), powinna być stosowana nie tylko w odniesieniu do ograniczenie prawa własności jednostki, ale także do każdego innego prawa czy wolności gwarantowanej konstytucyjnie. Jeśli zatem ograniczenia nie są „konieczne”, nie będą czyniły zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. W orzeczeniu z 17.10.1995r.[30] Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna.W orzeczeniu z 31.01.1996r.[31] Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności. Spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu[32]. Do ochrony gmin przed ingerencjami ustawodawczymi Trybunał Konstytucyjny dopuścił również stosowanie zasady pewności prawa, co wynika z odrębności gmin od aparatu państwowego i konstytucyjnej gwarancji samodzielności gmin[33]. W wyroku z dnia 28.02.2008r.[34] Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada proporcjonalności limituje ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z 15.12.1997r.[35] Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że do ustawodawcy należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Można zasadnie przyjąć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią, przynajmniej dla projektodawcy rządowego, wzorca zachowań, który determinuje treść propozycji ustawowych.           3. Autonomia własności samorządowej        Własność samorządowa pojawiła się w Polsce w 1990r. po 40-letniej  przerwie. Nowelizacja ówczesnej konstytucji zawarta w ustawie z  8.03.1990r. i w ustawie z tej samej daty o samorządzie terytorialnym reaktywowały samorząd terytorialny[36] zlikwidowany w 1950r. Ustawodawca przewidział dwa źródła własności. Pierwszym źródłem było  mienie znajdujące się z zakresie działania rad narodowych i ich  jednostek, które stało się mieniem właściwych gmin z mocy prawa na podstawie przepisów art.5 ust. 1 i 2 ustawy z 10.51990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym[37] lub na  podstawie decyzji komunalizacyjnych potwierdzających nabycie własności i decyzji o  przekazaniu w obu przypadkach wydawanych przez wojewodów z zastosowaniem przepisów art.5 ust.3 i 4. Drugi rodzaj własności samorządowej związany jest  ze obrotem, zarówno publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym, na którą składają się dochody z danin publicznoprawnych lub z wywłaszczeń albo z czynności prawnych i dochody z działalności gospodarczej. Własność samorządowa wraz z własnością państwowa składa się na tzw. własność publiczną[38]. Ta okoliczność wraz z koncepcją tzw. aportu państwowego na oznaczenie majątku przekazanego przez państwo spowodowały, iż własność samorządowa jest traktowana na równi z własnością państwową, co ma ten skutek, iż ustawodawca bez żadnych zahamowań formułuje ograniczenia odnoszące się zarówno do własności państwowej jak i samorządowej. Przy takim nastawieniu za zupełnie naturalne może wydawać przyznanie jednakowej bonifikaty w przypadku przekształcenia użytkowania wieczystego, ciążącego na nieruchomościach Skarbu Państwa i gminy. O ile pierwszy przypadek można uzasadnić ulpianowska zasadą „volenti not fit iniuria”, co oznacza, że Skarb Państw, tak jak każdy inny właściciel, może rozporządzać rzeczą. Jednak takie samo postępowanie wobec własności przysługującej odrębnemu podmiotowi prawa budzi sprzeciw i nakazuje zadać pytanie o podstawę prawna takich działań. Polskie prawo wykształciło trzy rodzaje własności: prywatną, państwową i samorządową. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[39] sformułowało ogólny wniosek o rożnym zakresie dopuszczalności ustawowych ograniczeń każdego z wymienionych typów własności. Pozornie najbardziej chroniona jest własność prywatna, której przypisano funkcje fundamentu społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącego z kolei, zgodnie z przepisem art.20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego. Takiego przymiotu nie ma ani własność państwowa ani własność samorządowa. Jednak fakt, iż ingerencja w prawo własności prywatnej może odbywać się na poziomie ustawy w zasadzie demontuje ochronę konstytucyjną własności prywatnej. W tym sensie własność samorządowa wydaje się być lepiej chroniona, gdyż Konstytucja nie przewiduje ingerencji ustawowej w zakres ochrony konstytucyjnej własności samorządowej. Nasuwający się prima facie wniosek, że za niekonstytucyjną należałoby każdą ustawę ograniczającą  prawo własności samorządowej lub pozbawiającą tego prawa, nie znajduje jednak potwierdzenia w uzasadnieniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie można nie zauważyć, że skłonność ustawodawcy do ignorowania odrębności podmiotowej samorządu terytorialnego w zakresie własności nieruchomości samorządowych, w szczególności w kontekście użytkowania wieczystego, może wynikać z uwarunkowań historycznych. Instytucja użytkowania wieczystego, wprowadzona ustawą z 14.07.1961r. o gospodarce terenami, odnosiła się początkowo wyłącznie do gruntów państwowych. Wynikało to z faktu, iż w tym czasie samorządu terytorialnego nie było. Kodeks cywilny w przepisach art.art.232-243 przejął zakres przedmiotowy użytkowania wieczystego i taki stan trwał aż do reaktywacji ustawą z 8.03.1990r. samorządu jako odrębnej instytucji ustrojowej. Dopiero obowiązujący od wejścia w życie ustawy z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa[40] przepis art.232 par.1 kc jako przedmiot użytkowania wieczystego uznaje grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach administracyjnych miast i gruntu Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki oraz grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Możliwym jest również obciążenie innych użytkowaniem wieczystym innych gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, jeśli przewidują to przepisy szczególne[41].  Gminie jako właścicielowi przysługują takie same cywilnoprawne instrumenty ochrony swojego prawa jak w przypadku własności prywatnej czy państwowej. Doktrynalna teza o ramowym charakterze uregulowań konstytucyjnych[42] wiążących „zwykłego” ustawodawcę powinna być zatem rozumiana w ten sposób, że Konstytucja reguluje ograniczenia prawa własności, którego zakres określa przepis art.140 kc. Konstytucja może być zatem traktowana tak jak ustawa, która, obok zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, stanowią granice uprawnień właścicielskich. Problem polega jednak na tym, że Konstytucja w odniesieniu do własności samorządowej nie zawiera explicite żadnych ograniczeń. Badane ustawy mogą zawierać granice wykonywania prawa własności, jednak na podstawie przepisu art.140 kc, a nie w ramach konstytucyjnych. Z kolei tak jak każdy akt prawny, podlegają one kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z treścią przepisów konstytucyjnych. Brak przepisu  konstytucyjnego, z którego wynika norma dopuszczająca możliwości ograniczania prawa własności samorządowej w drodze ustawy, ma ten skutek, że każdorazowo wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy ograniczającej będzie skuteczny. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią przejaw szerszej tendencji ustawodawczej, która można określić jako niedobrowolne ograniczanie prawa własności[43]. Polega to na tworzeniu normy prawnej, która w zastępuje oświadczenie woli właściciela w zakresie rozporządzania swoim prawem. Swoboda właściciela jest wówczas ograniczona do oświadczeń aprobujących. W przypadku braku zgody możliwym jest uzyskanie substytutu oświadczenia aprobującego w postaci orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej albo poprzez treść normy prawnej wynikającej z przepisu bezwzględnie obowiązującego. Odmowa uprawnionego nie jest w żadnym przypadku kategorią nową w prawie cywilnym. Przede wszystkim występuje jako podstawowy element zasady swobody umów, która z kolei jest traktowana jako fundament całokształtu przepisów o zobowiązaniach[44]. W ujęciu aksjologicznym zgoda, rozumiana jako swoboda wyboru, występuje zarówno na etapie decyzji co do zawiązania stosunku prawnego jak i na etapie wyboru kontrahenta.  W obu zaskarżonych sprawach gmina jest pozbawiona uprawnienia do wyrażania zgody. Jako właściciele nieruchomości gminy nie maja możliwości wyboru kontrahenta ani możliwości odmówienia udzielenia bonifikaty osobom spełniającym ustawowe warunki. Jako organ administracji samorządowej są zobligowane do wydania tzw. decyzji związana, wydawanej automatycznie w wypadku stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki ustawowe[45]. W świetle art. 4 ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może co najwyżej udzielić za zgodą sejmiku bonifikaty w wysokości wyższej niż wskazana w zakwestionowanych przepisach, nie ma zatem  wpływu na ich minimalną wysokość. Nie można nie zauważyć, iż ustawodawca stawia gminę jako właściciela w sytuacji jeszcze dalej idącego ograniczenia, ponieważ decyzję o tym, czy i na jakich warunkach dokonać przekształcenia, podejmuje wyłącznie użytkownik wieczysty. Żądanie udzielenia bonifikaty jest zaś wiążące dla drugiej strony dotychczasowej umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego – właściciela nieruchomości. Innymi słowy, skutkiem wniosku użytkownika jest niejako automatyczne udzielenie bonifikaty co najmniej w wysokości wskazanej w art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Z kolei ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawiając prawa do uczestnictwa w swoistym postępowaniu o niesprecyzowanym charakterze prawnym, ogranicza prawo własności w stopniu jeszcze dalej idącym.  W opinii Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w wyroku z 26.01.2010r., mechanizm ograniczania prawa własności przyjęty w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości  stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego bezpośrednio na podstawie przepisu art. 165 Konstytucji. Pozbawia bowiem te podmioty jakiejkolwiek kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając je do automatycznego akceptowania każdego wniosku o udzielenie bonifikaty, bez względu na ocenę celowości przekształcenia danej nieruchomości. Ma to doniosłe konsekwencje, ponieważ zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej (por. art. 166 ust. 1 Konstytucji), a nie tylko pojedynczych użytkowników wieczystych. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie. Przykładem może być np. perspektywa dokonania ważnych inwestycji komunalnych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Ingerencja ta jest tym bardziej rażąca, że następuje w formie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy stosunek użytkowania wieczystego, łączący go z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron. Zacytowane ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w pełni nadają się do zastosowania w rozstrzygnięciu merytorycznym co do konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 26.01.2010r. Trybunał Konstytucyjny uznał także niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawia ono dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości za cenę znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości. Wskutek przymusowego zlikwidowania prawa użytkowania wieczystego gminy tracą również także pożytki cywilne w postaci opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Oprócz tego znacznie utrudnia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego: ponieważ wnioski o przekształcenie mogą być składane w każdym czasie do końca 2012 r. bez żadnego uprzedzenia (por. art. 1 ust. 5 ustawy) i powinny być niezwłocznie realizowane, Tym samym gminy nie mają możliwości przewidzenia zmian w ich sytuacji budżetowej. Same w sobie niekorzystne skutki omawianych regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 nie stanowiłyby problemu, gdyby nie to, że obniżeniu dochodów nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakakolwiek forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów (podatek od przekształconych nieruchomości w niewielkim tylko stopniu może zniwelować utracone środki). Tymczasem powołany przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje, że jednostkom samorządu publicznego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a dochodami tymi mogą być m.in. dochody własne (w tym dochody z nieruchomości komunalnych). Dla Trybunału Konstytucyjnego powołane okoliczności stanowią wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia niekonstytucyjności  zaskarżonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak dla innego składu orzekającego istnienie tych samych przesłanek nie stanowiło podstaw do uznaniu niekonstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.


[1] Sygn.akt K 9/08, sentencja ogłoszona w  Dz. U. nr 21 z 2010r., poz. 109, uzasadnienie opublikowane na WWW.trybunal.gov.pl.

[2] Dz. U. nr 175 z 2005r., poz. 1459, ze zm.

[3] Dz. U. nr 191 z 2007r., poz. 1371.

[4] Sygn.akt. K 3/09, publikacja sentencji w Dz.U. nr 129 z 2011r., poz.748.

[5] Dz. U. nr 29 z 1989r., poz. 154, ze zm. z 1990 r. nr 51, poz. 297, nr 55, poz. 321 i nr 86, poz. 504, z 1991 r. nr 95, poz. 425 i nr 107, poz. 459, z 1993 r. nr 7, poz. 34, z 1994 r. nr 1, poz. 3, z 1997 r. nr 28, poz. 153, nr 90, poz. 557, nr 96, poz. 590 i nr 141, poz. 943, z 1998 r. nr 59, poz. 375, nr 106, poz. 668 i nr 117, poz. 757, z 2000 r. nr 120, poz. 1268, z 2004 r. nr 68, poz. 623, z 2009 r. nr 219, poz. 1710, z 2010 r. nr 106, poz. 673 i nr 224, poz. 1459 oraz z 2011 r. nr 18, poz. 89.

[6]Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.

[7] Dz. U. nr 36 z 1995r., poz. 175, ze zm.

[8]Dz. U. Nr 102 z 1997r., poz. 643, ze zm. z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307.

[9] Dz.U. nr 18 z 2011r., poz.89.

[10]Co do przesłanki umorzenia, należy wskazać na kolejną niekonsekwencję Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym (sygn.akt K 35/08, WWW.tybunal.gov.pl) Trybunał wskazał, że mimo iż dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały formalnie uchylone w 2002 r., to należy zbadać te akty na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyrok należy uznać za słuszny, nasuwa się tylko pytanie, dlaczego w zakresie innych konstytucyjnych praw Trybunał Konstytucyjny odszedł od linii wyznaczonej wyrokiem z 16.03.2011r. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny rezygnował ze skutecznej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ustawę z 21.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności  (por. wyrok z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9).

[11] Dz.U. nr 1z 1991r., poz.2.

[12] P.Lewandowski: Funkcjonowanie ustawy o portach i przystaniach morskich w kontekście stosunków prawnych podmiotu zarządzającego i podmiotów gospodarczych, Prawo Morskie 2001, t.XV, s.97.

[13]Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczy tylko własności prywatnej, również w ujęciu grupowym, pat. teza wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19.06.2006r. w sprawie Hutten-Czapska v.Polska,  350014/97, opublikowany w LEX 182154 i glosa P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi (fair balance)”, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, nr 1 s.181-191.   

[14] Sygn. K 13/97, opublikowany w OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69.

[15] Sygn. K 18/95, opublikowany w OTK ZU nr 1/1996, poz. 1.

[16] Jednocześnie wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny preferuje wykładnię językową bez weryfikacji jej wyników wykładnią teleologiczna czy prakseologiczną. Prowadzi to do zaskakujących rezultatów , np. uznanie za niekonstytucyjne zapisu kodeksu wyborczego o możliwości dwudniowych wyborów z zapisem konstytucyjnym  o wyznaczaniu wyborów w dzień wolny od pracy. Liczba pojedyncza uniemożliwia wyznaczenie wyborów dwudniowych. Jeśli jednak uwzględnić cel normy o wyborach w dniu wolnym od pracy  (umożliwienie wzięcia udziału w wyborach jak największej liczbie wyborców) wynik wykładni byłby zdecydowanie inny.

[17] Stanowienie normy przez Trybunał Konstytucyjny nie jest novum w praktyce orzeczniczej. W sprawie zgodności z Konstytucją przepisu art.424 (1) kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny  w wyroku z 1.04.2008r (sygn. SK 77/06) stworzył nową normę, inną od normy wynikającej z pierwotnej treści powołanego przepisu, por. P.Lewandowski: Skarga z art.424 (1) kpc jako środek ochrony wolności i praw, Monitor Prawniczy 2010, nr 24 s.1368.  

[18] Zgodnie z przepisem art.22 Konstytucji na drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne jest ograniczanie działalności gospodarczej, bez różnicowania podmiotowego na osoby fizyczne i jednostki samorządu terytorialnego. Powołany przepis może stanowić podstawę konstytucyjna dla ograniczania dochodów gmin z przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z bonifikatą ustalona w ustawie. 

[19] Powołany już w przypisie 8.

[20] Druk sejmowy nr 2095/V kadencja.

[21] Dz.U. nr

[22] Dz.U nr 120 z 2001r., poz.1299, tekst jednolity z późniejszym .

[23] Sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298.

[24] Sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

[25] Sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87.

[26]Sygn. K 27/95, także wyrok z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00.

[27] Sygn. K.18/95.

[28]Sygn. akt K 24/02.

[29]Sygn. akt K 7/00.

[30] Sygn.K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30.

[31] Sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

[32] Doktryna wyraża ten sam pogląd, S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i

prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.

[33]Wyrok z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97.

[34]Sygn. K 43/07.

[35]Sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 56/1997, poz. 69.

[36] Dz.U. nr 142 z 2001r., poz.1591, tekst jednolity z późniejszymi zmianami.

[37] Dz.U nr 32 z 1990r., poz.191 z późniejszymi zmianami.

[38] J.Ignatowicz, K.Stefaniuk: Prawo rzeczowe, wydanie 3, Warszawa 2009, s.51.

[39] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r., sygn. P 2/98, opublikowany w OTK 1/1999, poz.2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.1999r., sygn. K23/98, opublikowany w OTK 2/1999, poz.25,

[40] Dz.U nr 106 z 1998r., poz.668.

[41] Art.232 par.2 kc. Treść tego przepisu została zmieniona przepisem art.234 pkt 1 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 z 1997r., poz.741). Nowelizacja dotknięta jest błędem legislacyjnym, polegającym na dodaniu do dotychczasowego tekstu odnoszącego się do gruntów Skarbu Państwa wyrazów „gmin lub ich związków” (kolejna zmiana wprowadziła wyrazy „jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki”). Znowelizowana treść ma sens w stosunku do gruntów Skarbu Państwa, pozwalając na obciążenie użytkowaniem wieczystym także gruntów innych niż grunty nazwane w par.1 według kryterium miejsca położenia. Natomiast w odniesieniu do gruntów gminnych, które mogą być obciążane użytkowaniem wieczystym bez względu na położenie, brak jest normatywnego sensu w rozszerzaniu zakresu przedmiotowego. Por także J.Ignatowicz, K.Stefaniuk, op.cit., s.183

[42] Ibidem, s.161.

[43] P.Lewandowski: Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Przegląd Sądowy 2009, nr 10 ss.39-40.

[44] W.Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 108.

[45] R.Skwarło: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2008, s.78.

Wyrok w sprawie Akzo Nobel Środa, Lip 27 2011 

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Wielkiej Izby) z dnia 14.09.2010r. w sprawie Akzo Nobel Chemicals Ltd. i Akcros Chemicals Ltd przeciwko Komisji Europejskiej, sygn. C-550/07 (www.curia.europa.eu)

 Teza:   Wypowiedzi na piśmie w sprawach prawnych przygotowane przez prawników zatrudnionych w wewnętrznych działach prawnych przedsiębiorstw (in-house lawyers) nie są chronione  tajemnicą zawodową w postępowaniach prowadzonych przez Komisje Europejska w sprawach o ochronie konkurencji.

 

1. Stan faktyczny               W dniach 12 i 13 lutego 2003 r. urzędnicy Komisji w obecności przedstawicieli Office of Fair Trading (OFT, brytyjski urząd ds. ochrony konkurencji) przeprowadzili na podstawie wskazanych powyżej decyzji kontrolę w pomieszczeniach stron skarżących, położonych w Eccles, Manchester (Zjednoczone Królestwo). W trakcie kontroli urzędnicy Komisji sporządzili kopie licznych dokumentów.   Podczas tych czynności przedstawiciele skarżących zwrócili uwagę urzędnikom Komisji, że pewne dokumenty mogą być objęte ochroną ze względu na tajemnicę informacji wymienianych między adwokatem i klientem (legal professional privilege lub »LPP«). W odpowiedzi udzielonej przedstawicielom skarżących urzędnicy Komisji stwierdzili, że aby móc wyrobić sobie własną opinię na temat ewentualnej ochrony, której mogą podlegać przedmiotowe dokumenty, muszą je pobieżnie przejrzeć. Po długiej dyskusji oraz po tym jak urzędnicy Komisji i OFT przypomnieli przedstawicielom skarżących konsekwencje utrudniania kontroli, zadecydowano, iż urzędnik Komisji odpowiedzialny za przeprowadzenie kontroli przejrzy pobieżnie przedmiotowe dokumenty w obecności przedstawiciela skarżących. Kolejnym dokumentem, który stał się przedmiotem różnicy zdań, był zbiór odręcznych notatek dyrektora generalnego Akcros, co do których skarżące utrzymują, iż zostały one sporządzone przy okazji rozmów z podwładnymi i wykorzystane w celu zredagowania napisanej na maszynie notatki z serii A. Wreszcie dwa ostatnie sporne dokumenty obejmowały korespondencję elektroniczną składająca się z dwóch e‑maili wymienionych między dyrektorem generalnym Akcros i panem S., koordynatorem Akzo do spraw prawa ochrony konkurencji. Ten ostatni jest adwokatem wpisanym na holenderską listę adwokacką, będącym również w chwili zajścia opisywanych zdarzeń członkiem działu prawnego Akzo  i tym samym zatrudnionym na stałe pracownikiem tego przedsiębiorstwa.  Po przejrzeniu tych trzech ostatnich dokumentów i wysłuchaniu wyjaśnień skarżących urzędniczka odpowiedzialna za kontrolę uznała, iż z pewnością nie są one objęte ochroną tajemnicy komunikacji między adwokatem i klientem. Sporządziła zatem ich kopie i dołączyła je do pozostałej dokumentacji, bez umieszczania ich osobno w zapieczętowanej kopercie. Skarżące oznaczyły te trzy dokumenty jako dokumenty należące do »serii B«. W dniu 17 lutego 2003 r. skarżące skierowały do Komisji pismo, w którym wyjaśniły, dlaczego dokumenty z serii B podlegają ich zdaniem ochronie tajemnicy. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2003 r. Komisja poinformowała skarżące, że argumenty przytoczone przez nie w piśmie z dnia 17 lutego 2003 r. nie uzasadniają uznania wskazanych dokumentów za rzeczywiście objęte tajemnicą. Komisja wskazała jednak skarżącym, że mają możliwość ustosunkowania się do tej wstępnej oceny w okresie dwóch tygodni i że po upływie tego terminu Komisja wyda ostateczną decyzję. W dniu 8 maja 2003 r. Komisja wydała decyzję, w której odrzuciła wniosek o objęcie spornych dokumentów ochroną tajemnicy komunikacji między adwokatem i klientem. W art. 1 tej decyzji Komisja odrzuciła wniosek skarżących o wydanie im dokumentów  z serii B oraz o potwierdzenie, że wszelkie kopie znajdujące się w posiadaniu Komisji zostały zniszczone. Ostatecznie odwołanie obu spółek dotyczy wyłącznie części dokumentów z serii B, tj. dwóch e‑maili wymienionych pomiędzy dyrektorem generalnym Akcros a panem S.  Komisja Europejska powołała się na przepis Artykuł 14 rozporządzenia Rady EWG nr 17 z dnia 6 lutego 1962 r., pierwszego rozporządzenia w sprawie wykonania art. 81 i 82 traktatu[1], który  stanowi, że  Komisja, w celu wykonania zadań powierzonych jej w art. 105 TFUE i w przepisach przyjętych na podstawie art. 103 TFUE, może przeprowadzać w przedsiębiorstwach i związkach przedsiębiorstw wszystkie konieczne kontrole. W tym celu upoważnieni przez Komisję urzędnicy są uprawnieni do: a) kontrolowania ksiąg i innych dokumentów handlowych, b)  sporządzania kopii i wyciągów z ksiąg i dokumentów handlowych, c) żądania na miejscu ustnych wyjaśnień, d) wstępu do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków transportu przedsiębiorstw. Urzędnicy Komisji upoważnieni do przeprowadzania kontroli wykonują swoje uprawnienia przedkładając pisemne upoważnienie. Z kolei przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw dopuszczają kontrole nakazane przez Komisję w drodze decyzji. W decyzji określa się przedmiot i cel kontroli, termin jej rozpoczęcia i kary, a także prawo poddania decyzji kontroli Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał Sprawiedliwości już w wyroku sprzed 30 lat w sprawie AM&S Europe Ltd. v Komisja Europejska[2]statuował zasadę, że prawnicy zatrudnieni w przedsiębiorstwach nie korzystają z tajemnicy zawodowej w prowadzonych przez Komisje Europejska postępowaniach antymonopolowych. W świetle tego wyroku,  tajemnica zawodowa dotyczy porada prawnej, która musi zostać zasięgnięta i udzielona w ramach korzystania z prawa do obrony. Sporne e-maile są tylko prośbą o komentarz w sprawie projektu listu skierowanego do osoby trzeciej. W tym samym wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji Trybunał zaklasyfikował adwokatów do jednej z następujących kategorii, a mianowicie, po pierwsze, jako adwokatów zatrudnionych i wynagradzanych na podstawie umowy o pracę, a po drugie jako adwokatów, którzy nie są związani żadną umową o pracę. Wyłącznie dokumenty sporządzone przez adwokatów należących do drugiej kategorii są uważane za chronione na podstawie zasady tajemnicy.                2. Rozstrzygnięcie Trybunału Sprawiedliwości               Trybunał Sprawiedliwości, biorąc pod uwagę kryteria wspólne i podobne warunki, które występowały w tym czasie w przepisach prawa wewnętrznego państw członkowskich, orzekł, że tajemnica komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem powinna być przedmiotem ochrony na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości wskazał jednak, że korzystanie z tej ochrony było uzależnione od dwóch kumulatywnych przesłanek. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że 1/ komunikacja z adwokatem musi być związana z korzystaniem z „prawa do obrony klienta”, 2/ komunikacja musi pochodzić od „niezależnego adwokata”, to znaczy „adwokata, który nie jest związany z klientem stosunkiem pracy”. Jeśli chodzi o drugi warunek, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził w wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, że wymóg dotyczący pozycji i statusu niezależnego adwokata, jakie musi mieć prawnik, od którego pochodzi czynność podlegająca ochronie, wynika z koncepcji roli adwokata, uważanego za współpracownika wymiaru sprawiedliwości, który powinien świadczyć, w sposób niezależny i w interesie wymiaru sprawiedliwości, pomoc prawną potrzebną klientowi. Ta ochrona jest równoważona przez dyscyplinę zawodową nałożoną i kontrolowaną w interesie publicznym. Trybunał Sprawiedliwości wskazał również w tym wyroku, że koncepcja ta jest zgodna ze wspólnymi tradycjami prawnymi państw członkowskich i znalazła się również w porządku prawnym Unii, jak wynika z przepisów art. 19 statutu Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał potwierdził swoje przekonanie, że korespondencja, która może korzystać z ochrony tajemnicy, powinna zostać wymieniona z „niezależnym adwokatem, czyli adwokatem nie związanym z klientem stosunkiem pracy”. Trybunał potwierdził poglad, w świetle którego korespondencja, która może korzystać z ochrony tajemnicy, powinna zostać wymieniona z „niezależnym adwokatem, czyli adwokatem nie związanym z klientem stosunkiem pracy”. Wynika z tego, że wymóg niezależności oznacza brak jakiegokolwiek stosunku zatrudnienia pomiędzy adwokatem a jego klientem, tak że ochrona z tytułu zasady tajemnicy nie obejmuje wymiany korespondencji w ramach przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw z adwokatami wewnętrznymi. Pojęcie niezależności adwokata jest zdefiniowane nie tylko w sposób pozytywny, a mianowicie w odniesieniu do dyscypliny zawodowej, ale również w sposób negatywny, to znaczy przez brak stosunku pracy. Adwokat wewnętrzny, pomimo wpisu na listę adwokacką i stosowania doń wynikających z wpisu zasad etyki zawodowej, nie korzysta w stosunku do swego pracodawcy z tego samego stopnia niezależności co adwokat wykonujący zawód w ramach kancelarii zewnętrznej wobec klienta. W tych okolicznościach eliminacja ewentualnych konfliktów pomiędzy obowiązkami zawodowymi a celami realizowanymi przez klienta jest trudniejsza w przypadku adwokata wewnętrznego niż w przypadku adwokata zewnętrznego. Co się tyczy zasad zawodowych, na które powołują się skarżące celem wykazania niezależności pana S., należy zauważyć, że choć jest prawdą, iż zapisane w prawie holenderskim i podniesione przez Akzo i Akcros reguły organizacji zawodowej mogą wzmacniać pozycję adwokata wewnętrznego w przedsiębiorstwie, to jednak nie mogą one zapewnić niezależności porównywalnej z niezależnością adwokata zewnętrznego. Bez względu na reżim zawodowy mający zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie szczególnych przepisów prawa holenderskiego, adwokat wewnętrzny nie może − niezależnie od gwarancji, którymi dysponuje w wykonywaniu swego zawodu − być traktowany jak adwokat zewnętrzny ze względu na status pracownika. Status, którym jest objęty, ze natury swej nie pozwala adwokatowi wewnętrznemu na pominięcie strategii handlowych jego pracodawcy, a tym samym stawia pod znakiem zapytania jego zdolność do działania w sposób niezależny zawodowo. Należy dodać, że w ramach umowy o pracę adwokat wewnętrzny może zostać wezwany do wykonywania innych zadań, a mianowicie, jak w niniejszym przypadku, zadań koordynatora w zakresie prawa ochrony konkurencji, które mogą mieć wpływ na politykę handlową firmy. Zadania takie tylko wzmacniają ścisły związek adwokata z jego pracodawcą. W rezultacie zarówno ze względu na zależność gospodarczą adwokata wewnętrznego, jak i ścisły związek z jego pracodawcą adwokat wewnętrzny nie korzysta z niezależności zawodowej porównywalnej z niezależnością adwokata zewnętrznego. Trybunał Sprawiedliwości oddalił również zarzut Akzo i Akcros, że odmowa ochrony komunikacji z adwokatem wewnętrznym na podstawie zasady tajemnicy adwokackiej narusza zasadę równego traktowania. Niezależność gwarantowana przez zasady etyki wykonywania zawodu i dyscypliny zawodowej stosowane w niniejszym przypadku powinny stanowić podstawowe kryterium dla określenia zakresu tej zasady. Zgodnie z tym kryterium, sytuacja adwokatów wewnętrznych wpisanych na listę adwokacką lub listę stowarzyszenia adwokatów nie różni się od sytuacji adwokatów zewnętrznych. Trybunał Sprawiedliwości podniósł, że zasada równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii, zapisaną w art. 20 i 21 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z utrwalonego orzecznictwa[3]wynika, że rzeczona zasada wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Jeśli chodzi o podstawowe cechy obu grup adwokatów, a mianowicie ich statusu zawodowego, to Trybunał Sprawiedliwości uznał, że pomimo ewentualnego wpisu na listę adwokacką oraz podlegania pewnej liczbie zasad zawodowych adwokat zatrudniony nie korzysta z tego samego stopnia niezależności od swego pracodawcy co adwokat wykonujący zawód w ramach kancelarii zewnętrznej w stosunku do swego klienta. Ta różnica niezależności zachowuje swe znaczenie pomimo tego, że ustawodawca krajowy, w tym przypadku holenderski, starał się zrównać adwokatów wewnętrznych i zewnętrznych. Ta integracja obejmuje tylko formalny aspekt dopuszczenia prawnika przedsiębiorstwa do wykonywania zawodu adwokata i obowiązków zawodowych, które ciążą na nim z tytułu wpisu na listę adwokacką. Jednakże te ramy prawne nie mają żadnego wpływu na zależność ekonomiczną i osobistą identyfikację adwokata pozostającego w stosunku pracy z jego przedsiębiorstwem. Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił również kolejnego poglądu Akzo i Akcros, które podniosły, że od wydania wyroku w sprawie AM&S Europe Ltd. doszło do ewolucji krajowych systemów prawnych z jednej strony i ewolucji porządku prawnego Unii, wynikającej z rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wykonania reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu[4], z drugiej strony. Również powołanie się na prawo do obrony i zasadę pewności prawa nie znalazły uznania Trybunału Sprawiedliwości.  Trybunał podkreślił w swych wywodach o wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, że unijne prawo ochrony konkurencji musi uwzględniać zasady i koncepcje wspólne dla przepisów państw członkowskich w zakresie przestrzegania tajemnicy w szczególności w odniesieniu do niektórych komunikacji pomiędzy adwokatem i jego klientem. W tym celu Trybunał dokonał porównania różnych krajowych porządków prawnych. W świetle analizy porównawczej prawa istnieje nadal znaczna liczba państw członkowskich, które wyłączają prawników przedsiębiorstw z ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem. Ponadto wiele państw członkowskich nie pozwala prawnikom przedsiębiorstw na uzyskanie wpisu na listę adwokacką, a zatem na uzyskanie statusu adwokata. Dlatego też w odniesieniu do systemów prawnych 27 państw członkowskich Unii Europejskiej nie można wywieść żadnego dominującego trendu w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji z adwokatami wewnętrznymi w ramach jednego przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw. Trybunał stwierdza zatem, że sytuacja prawna w państwach członkowskich Unii Europejskiej nie zmieniła się na przestrzeni lat, które upłynęły od wydania wyroku w sprawie AM & S Europe przeciwko Komisji, w zakresie uzasadniającym rozwój orzecznictwa w kierunku przyznania adwokatom wewnętrznym przywileju ochrony tajemnicy. Co do ewolucji prawa unijnego, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził,  że o ile prawdą jest, że rozporządzeniem nr 1/2003 dokonano wielu zmian w przepisach proceduralnych dotyczących prawa ochrony konkurencji w Unii, to jest także bezsporne, iż przepisy te nie zawierają żadnej wytycznej mogącej wskazywać, że zrównują adwokatów wykonujących zawód w sposób niezależny i adwokatów zatrudnionych w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji, ponieważ zasada ta nie jest przedmiotem tego rozporządzenia. W świetle art. 20 rozporządzenia nr 1/2003 Komisja może prowadzić wszelkie konieczne kontrole przedsiębiorstw i w ramach tych kontroli sprawdzać księgi i inne dokumenty handlowe, bez względu na sposób ich przechowywania, a także pobierać lub uzyskiwać w każdej formie kopie lub wyciągi z tych ksiąg lub z dokumentów. Jak wynika z motywów 25 i 26 rozporządzenia nr 1/2003, ponieważ wykrycie naruszeń reguł konkurencji staje się coraz trudniejsze, konieczna jest skuteczna ochrona konkurencji i w celu zapewnienia skuteczności kontroli Komisja powinna posiadać uprawnienia do wkraczania do wszelkich pomieszczeń, włącznie z domami prywatnymi, w których mogą być przechowywane dokumenty handlowe. Dlatego rozporządzenie nr 1/2003 wbrew temu, co pragną wykazać skarżące spółki, nie zmierza do zrównania adwokatów wewnętrznych z adwokatami zewnętrznymi w zakresie ochrony tajemnicy komunikacji z ich klientami, lecz ma na celu wzmocnienie zakresu uprawnień kontrolnych Komisji, w szczególności w odniesieniu do dokumentów, które mogą podlegać takim środkom. Poszanowanie prawa do obrony we wszelkich postępowaniach, które mogą doprowadzić do nałożenia sankcji, w szczególności grzywny lub okresowej kary pieniężnej, stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, która wielokrotnie była podkreślana w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości[5] oraz została ustanowiona w art. 48 ust. 2 Karty Praw Podstawowych Unii. Skarżące spółki dążyły do wykazania, że prawo do obrony musi obejmować możliwość korzystania z porady, obrony i reprezentacji na podstawie swobodnego wyboru doradcy prawnego oraz że ochrona tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem stanowi część tego uprawnienia niezależnie od statusu zawodowego danego adwokata. W tym względzie Trybunał Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że gdy przedsiębiorstwo zwraca się do swego adwokata wewnętrznego, ma ono do czynienia nie z niezależnym podmiotem trzecim, lecz z osobą, która należy do jego pracowników bez względu na ewentualne obowiązki zawodowe wynikające z wpisu na listę adwokacką. Należy dodać, że nawet przy założeniu, iż konsultacje z adwokatem wewnętrznym, zatrudnionym przez przedsiębiorstwo lub grupę przedsiębiorstw powinny być objęte prawem do porady, obrony i reprezentacji, nie wyklucza to stosowania, w przypadku działań adwokatów wewnętrznych, pewnych ograniczeń i warunków dotyczących wykonywania zawodu, bez uznania ich za naruszające prawo do obrony. Bowiem prawnicy przedsiębiorstwa nie zawsze mają możliwość reprezentowania swojego pracodawcy we wszystkich sądach krajowych, chociaż reguły takie ograniczają możliwości potencjalnych klientów w wyborze najbardziej odpowiedniego doradztwa prawnego. Z tych konstatacji Trybunał Sprawiedliwości wyciąga wniosek, że wszystkie podmioty, które pragną zapewnić sobie poradę adwokata, muszą zaakceptować takie ograniczenia i warunki związane z wykonywaniem tego zawodu. Sposób ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem jest częścią tych ograniczeń i warunków. Skarżące spółki uważają, że ocena sądu I instancji prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa, zważywszy że art. 101 TFUE jest często stosowany równolegle z odpowiednimi przepisami prawa wewnętrznego. Ochrona komunikacji z adwokatami wewnętrznymi nie może zatem zależeć od okoliczności, że to Komisja lub krajowy organ ochrony konkurencji dokonuje kontroli. Trybunał Sprawiedliwości odnosząc się do tego zarzutu, stwierdził, że   zasada pewności prawa stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która wymaga w szczególności, aby uregulowanie pociągające za sobą niekorzystne skutki dla jednostek było jasne i precyzyjne, a sposób jego stosowania był możliwy do przewidzenia dla podmiotów nim objętych[6].  Trybunał Sprawiedliwości podziela pogląd, że brak ochrony poprzez tajemnicę zawodową w odniesieniu do komunikacji w ramach przedsiębiorstwa lub grupy przedsiębiorstw z adwokatem wewnętrznym nie rodzi jakiegokolwiek braku pewności prawa. W tym względzie Trybunał orzekł, że prawo Unii i prawo krajowe w dziedzinie konkurencji mogą być stosowane równolegle, jako że postrzegają one praktyki ograniczające konkurencję z różnego punktu widzenia. Podczas gdy art. 101 TFUE i 102 TFUE ujmują je z powodu przeszkód, które mogą z nich wyniknąć dla handlu między państwami członkowskimi, krajowe porządki prawne kierują się względami wewnętrznymi właściwymi dla każdego z nich[7]. Zasady dotyczące ochrony tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem mogą różnić się w zależności od tego podziału kompetencji i przepisów odnoszących się do nich. Zasada pewności prawa nie wymaga zatem zastosowania w odniesieniu do dwóch ww. rodzajów procedury identycznych kryteriów w zakresie tajemnicy komunikacji pomiędzy adwokatem i klientem. Trybunał Sprawiedliwości nie podzielił również zarzutów obu spółek, podniesionych z ostrożności procesowej, co do naruszenia zasady krajowej autonomii postępowania i zasady kompetencji powierzonych. Co do pierwszego zarzutu Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia jest zgodności z prawem decyzji podjętej przez instytucję Unii na podstawie przepisów przyjętych na poziomie Unii, która ponadto nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego. Co do drugiego zarzutu Trybunał stwierdził, w ramach kontroli przeprowadzanych przez Komisję jako europejski organ właściwy ds. konkurencji prawo krajowe znajduje zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim władze państw członkowskich świadczą jej pomoc, w szczególności jeżeli chodzi o to, żeby przezwyciężyć opór danych przedsiębiorstw poprzez zastosowanie bezpośredniego przymusu, zgodnie z art. 14 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 17 czy też art. 20 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1/2003. Natomiast wyłącznie prawo unijne określa, które pisma i dokumentacje dotyczące działalności wolno Komisji badać i kopiować w ramach przeszukań związanych z kartelami.  

 


[1]Dz.Urz. 1962, nr 13, s. 204.

[2] Wyrok z dnia 18.05. 1982 r. w sprawie 155/79 AM & S Europe przeciwko Komisji, Rec. s. 1575.

[3] Wyrok  z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA, Zb.Orz. s. I‑403, wyrok  z dnia 3 maja 2007 r. w sprawie C‑303/05 Advocaten voor de Wereld, Zb.Orz. s. I‑3633, wyrok  z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C‑127/07 Arcelor Atlantique i Lorraine i in., Zb.Orz. s. I‑9895.

[4]Dz.Urz.  2002r. L 1, s. 1.

[5]Wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑194/99 P Thyssen Stahl przeciwko Komisji, Rec. s. I‑10821, wyrok z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie C‑289/04 P Showa Denko przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑5859, wyrok z dnia 8 lutego 2007 r. w sprawie C‑3/06 P Groupe Danone przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑1331.

 [6] Wyrok  z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑2801, wyrok z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie C‑76/06 P Britannia Alloys & Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑4405, wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C‑226/08 Stadt Papenburg, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze.

[7] Podobnie wyrok z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑67/91 Asociación Española de Banca Privada i in., Rec. s. I‑4785.

Wyrok ETPCz z 7.10.2010r. w sprawie Tarnawczyk v.Poland- informacja Czwartek, Czer 2 2011 

Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7.12.2010r. w sprawie Tarnawczyk v. Poland 27480/02 ECHR

Wniosek, złożony do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) przez obywatelkę polską w lipcu 2002r., zarzucał naruszenie art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wnioskodawczyni podniosła, iż jej posiadanie mienia zostało naruszone poprzez przeznaczenie w 1977r. jej nieruchomości do wywłaszczenia bez podania terminu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie wpisano zastrzeżenie do księgi wieczystej. Nadto wykonano prace rozbiórkowe, w wyniku czego zniszczono ogród i garaż oraz podtopiono piwnice naruszając stabilność budynku. W latach 1980-1990 wnioskodawczyni zwracała się bezskutecznie  z nieformalnymi prośbami o przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości lub o jej wykup lub przydzielenie innego lokalu. W lutym 1995 roku wykreślono zastrzeżenie w księdze wieczystej o planowanym wywłaszczeniu. W 1998 roku poinformowano wnioskodawczynię  o tym, że jej nieruchomość nie jest przeznaczona na cele wywłaszczeniowe.  W postępowaniu przed sądami krajowymi wnioskodawczyni dochodziła odszkodowania, przy czym sąd pierwszej instancji odszkodowanie zasądził, a sąd drugiej instancji uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i oddalił powództwo. Skargi kasacyjnej nie wniesiono, ponieważ pełnomocnik procesowy odmówił jej sporządzenia.  ETPCz w pierwszym rzędzie odrzucił zarzut agenta państwa polskiego o niestosowalności Protokołu nr 1 do przedmiotowej sprawy i, w konsekwencji, braku właściwości ETPCz. Zdaniem agenta uzasadnieniem dla takiego zarzutu był fakt, iż Protokół nr 1 został ratyfikowany przez Polskę październiku 1994 r., a domniemane naruszenie własności miało miejsce przed jego wejściem w życie w stosunku do Polski. ETPCz uznał, że cześć zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy miały miejsce po wejściu w życie Protokołu nr 1. Z kolei te zdarzenia, które miały miejsce przed ratyfikacją protokołu nr 1 przez Polskę, pozostawały w związku przyczynowym ze zdarzeniami po ratyfikacji, a to uzasadnia rozpoznawanie przedmiotowej sprawy przez ETPCz w oparciu o Protokół nr 1 do EKPCz. W kwestii merytorycznej ETPCz uznał, że planowane wywłaszczenie bez formalnego wydania decyzji wywłaszczeniowej nie wpływa ograniczająco na  rozporządzania  prawem i samo w sobie nie stanowi naruszenia art.1 Protokołu nr 1 EKPCz, podtrzymał tym samym stanowisko ETPCz wyrażone we wcześniejszym wyroku w sprawie Sporrong and Lannroth v. Sweden. W sprawie Tarnawczyk v.Poland głównym zadaniem było jednak ustalenie, czy naruszenie własności wnioskodawczyni pozostawało w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego, który miał uzasadniać to naruszenie. Przepis art. 1 Protokołu nr 1 EKPCz dopuszcza ingerencję władz w prawo własności poprzez jego ograniczenie w tych przypadkach, gdy jest to uzasadniane m.in interesem publicznym. W kwestii przesłanek dopuszczających ingerencję władz w uprawnienia właścicielskie  ETPCz wypowiadał się we wcześniejszym wyroku w sprawie Hutten-Czapskiej v.Poland. W sprawie Tarnawczyk v.Poland wnioskodawczyni była dotknięta niepewnością co do jej własności przez długi okres czasu, tym samym zasadnym jest uznanie sytuacji niepewności za naruszenia prawa do spokojnego posiadania mienia. ETPCz uznał również, że proporcje między uzasadnionym interesem publicznym a prawem do poszanowania własności mienia zostały naruszone na niekorzyść praw wnioskodawczyni i tym samym doszło do naruszenia art.1 Protokołu nr 1 EKPCz. ETPCZ zasądził na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie i zadośćuczynienie

Glosa do wyroku ETPCz z 29.03.2011 w sprawie Potomski i Potomska v. Poland 33949/05 ECHR 2011 Wtorek, Maj 10 2011 

Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 29.03.2011 w sprawie Potomska i Potomski v. Polska 33949/05 ECHR 2011    Teza: Rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego”, rozumianego jako działania chroniące prawa własności.

Sprawa zawisła przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka (Trybunał) z wniosku obywateli polskich, podnoszących zarzut naruszenia przysługującego im prawa własności w wyniku działań polskich władz administracyjnych różnego szczebla. Merytorycznie glosowane orzeczenie Trybunału należy do licznej grupy spraw z zakresu stosowania przepisu art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCZ). Przedmiotowy przepis Protokołu stanowi co następuje: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.” Wykładnia sądowa tego przepisu pozwoliła na sformułowanie jako zasady nadrzędnej zasady ochrony prawa własności. Nadrzędność nie nadaje zasadzie poszanowania prawa własności charakteru absolutnego. Przepis art.1 Protokołu nr 1 statuuje jednocześnie swoiste wyjątki za zasady nadrzędnej w postaci dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. Procesowo rzecz ujmując, Trybunał bada czy zastosowany środek mieści się w granicach zasady dopuszczalności pozbawienia własności lub zasady dopuszczalności kontroli. Jeśli stwierdzi przekroczenie wyznaczonych granic, to uznaje, że państwo naruszyło przepis art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Wnioskodawcy wystąpili do Trybunału w związku z ograniczeniami prawa własności nieruchomości nabytej w 1974, ujętej w ówczesnym planie zagospodarowania jako nieruchomość rolna. W 1987r. Wojewódzki Konserwator Zabytków, z powodu odnalezienia na przedmiotowej nieruchomości pozostałości po cmentarzu żydowskim, wpisał nieruchomość do rejestru zabytków, informując właścicieli o ograniczeniach wynikających z obowiązującej wówczas ustawy z 1962r. o ochronie dóbr kultury i muzeach. Ograniczenia polegały m.in. na wyłączeniu prawa do dokonywania zmian w nieruchomości bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co skutkowało tym, że właściciele nie mogli wybudować domu na swojej nieruchomości. Od 1988r. trwała wymiana korespondencji pomiędzy wnioskodawcami i szeregiem urzędów na różnych szczeblach. W korespondencji, której charakter prawny określały obowiązujące w latach 1988-2003 ustawy regulujące ochronę zabytków, podział kompetencji miedzy organami administracji państwowej i samorządowej i gospodarowanie nieruchomościami, wnioskodawcy wystąpili o wywłaszczenie ich z przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem lub zamianę na inną nieruchomość, na której mogliby postawić dom. Organy administracji publicznej w swoich odpowiedziach na pisma wnioskodawców wskazywały na uzależnienie wywłaszczenia od znalezienia źródła finansowania odszkodowania oraz wskazały do zamiany dwie nieruchomości bez wyceny wartości, z których żadna nie została zaakceptowana przez wnioskodawców. Ostatecznie w 2005r. Burmistrz Darłowa poinformował wnioskodawców o braku środków w budżecie województwa zachodniopomorskiego, co powoduje niemożność wywłaszczenia, i uznał sprawę za zakończoną. Przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie można uznać za typowy w warunkach polskich. Organ wskazuje na różnego rodzaju przeszkody, które uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy na korzyść osoby fizycznej. Formułuje również oferty pod adresem strony, które nie mogą być przyjęte w tego względu, iż naruszają autonomiczne wyznaczony interes strony. Wnioskodawcy znaleźli się w szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, ponieważ obowiązujące na przestrzeni lat 1988-2005 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach i zastępująca ja ustawa z 17.10.2003r o ochronie i konserwacji zabytków z jednej strony nakładały na nich obowiązek zachowania i ochrony przed uszkodzeniami zabytku, z drugiej dopuszczały wywłaszczenie na żądanie organu administracji publicznej (wojewódzkiego konserwatora zabytków) tylko w przypadku, gdy istnieje niebezpieczeństwo nieodwracalnego uszkodzenia zabytku. Aby zatem móc stworzyć warunki dla konserwatora zabytków do wnioskowania o wywłaszczenie, właściciele musieliby podjąć działania naruszające ich obowiązek ochrony zabytku. Naruszenie obowiązku  ochrony wiązałoby się z kolei z odpowiedzialnością administracyjną. Nie można również nie zauważyć, że stan faktyczny zabytku (za zabytek uznano pozostałości po cmentarzu, który został zamknięty w 1970r. decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej działające na podstawie ustawy z 1959 o cmentarzach) był na tle zły, iż dalsze jego pogorszenie byłoby trudne do oceny.  Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu stron, zawarta w art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi o nierównorzędnym traktowaniu stron postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dochodzi do konfliktu interesów. Organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia na korzyść interesu społecznego kosztem interesu strony postępowania, nawet jeśli powodem powstania sytuacji niekorzystnej dla osoby fizycznej jest niespójne i wadliwe faktycznie, ale poprawne formalnie działanie organów administracyjnych. Glosowany wyrok Trybunału zderza się z polską rzeczywistością administracyjną i rozstrzyga na korzyść wnioskodawcy. Z treści uzasadnienia wynika również zupełnie inne, oparte na odmiennej aksjologii, postrzeganie takich kategorii normatywnych jak interes strony, interes społeczny, obowiązek władzy, ochrona prawa własności. Najważniejszą tezą glosowanego wyroku jest sformułowanie pod adresem władz obowiązku działania na rzecz ochrony własności. Tak zakreślony obowiązek władzy publicznej wykracza poza tradycyjne rozumienie tego obowiązku jako zakazu naruszania prawa własności. Zdaniem Trybunału, rzeczywiste i efektywne wykonywanie prawa własności w ramach ochrony statuowanej treścią przepisu art.1 Protokołu nr 1 do EKPcz  zależy nie tylko od obowiązku władz „nie-naruszania” prawa własności, ale także od wykonywania przez władze obowiązku „pozytywnego” rozumianego jako działania chroniące prawa własności. Analogiczny sposób rozumienia obowiązków państwa w ramach ochrony prawa własności Trybunał zastosował we wcześniejszych swoich orzeczeniach w sprawach Öneryildiz v.Turkey (GC)[1], Broniowski v.Poland[2], Plechanow v. Poland[3]. Właściciel ma prawo oczekiwać od władz podjęcia stosownych działań, szczególnie, gdy pozostają one w bezpośrednim związku z efektywnym wykonywaniem z prawa własności. Działalność państwa obejmować powinna również stworzenie mechanizmów prawnych, zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania w sporach z zakresu prawa rzeczowego z elementem administracyjnoprawnym między osobami fizycznymi a organami państwa. W takiej sytuacji należy uwzględnić fakt, że państwa występuje w podwójnej roli wykonawcy uprawnień z zakresu dominium i imperium. Analogiczna teza została już wcześniej sformułowana przez Trybunał w sprawie Anheusen-Busch Inc. v. Portugal[4]. Państwo obciąża również brak mechanizmu prawnego w formie  procedury, umożliwiającej dochodzenia przez nie-publicznego właściciela nieruchomości roszczenia o wywłaszczenie za odszkodowaniem lub wykup nieruchomości. W tej kwestii można nawiązać do orzeczenia Trybunału w sprawie Skibińscy v. Poland[5], w którym brak mechanizmu obrony prawnej przed wywłaszczeniem w nieokreślonym czasie w przyszłości uznano za okoliczność obciążająca państwo. Jest kwestią poza sporem, że obowiązki w zakresie tworzenia mechanizmów prawnych mogą ciążyć wyłącznie na państwie, które jest uprawnione do inicjowania i przeprowadzania procesów normotwórczych. Takie uprawnienie pociąga za sobą obowiązek normotwórczy, w szczególności tam, gdzie konieczna jest ochrona praw jednostki. Ma to również ten skutek, że braki w zakresie mechanizmów prawnych wynikające z zaniechań uprawnionego do prawotwórstwa  państwa nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej, a wręcz przeciwnie, obciążają państwo poprzez naruszenie norm zawartych w przepisie art.1 Protokolu nr 1 do EKPCz. Trybunał nie rozstrzygał tej kwestii na poziomie poszczególnych organów państwa, uznając omnipotencję prawotwórczą państwa jako całości przeciwstawianej jednostce. Taka aksjologia Trybunału odbiega od przesłanek, którymi posługują się władze polskie przy rozwiązywaniu kolizji uprawnień państwa i jednostki. Orzecznictwo Trybunału zmierza do korzystania w relacjach państwo-jednostka z formuły „in dubio pro individuum” (w razie wątpliwości na korzyść jednostki), co niewątpliwie będzie stanowiło problem dla odległej aksjologicznie „mentalności” polskich organów administracyjnych. W glosowanej sprawie Trybunał potwierdził swój punkt widzenia, oceniając zarzut agenta państwa polskiego co do odrzucenia przez wnioskodawców dwóch ofert nieruchomości zamiennych. Zdaniem agenta, wnioskodawcy zwolnili konkludentnie Państwo z obowiązku ochrony z chwila odrzucenia propozycji zamiany. Trybunał uznał, że brak wyceny wartości proponowanych nieruchomości nie pozwolił wnioskodawcom na właściwą ocenę propozycji i w konsekwencji uprawniał ich do odrzucenia proponowanych w zamian gruntów. Stanowisko Trybunału ad casum można rozumieć w ten sposób, że państwo ma obowiązek chronić własność jednostki również w sensie ekonomicznym. A posteriori można uznać, że właściciel nie może ponieść nieproporcjonalnego uszczerbku majątkowego w związku z działaniami państwa nawet w dziedzinach o istotnym znaczeniu społecznym. Takie obciążenie jednostki lub grupy społecznej skutkami wykonywania przez państwo swoich zadań mogą stanowić naruszenie zasady „sprawiedliwej równowagi” (fair balance).  Trybunał w wyroku w sprawie Hutten-Czapska v. Poland[6] wyraźnie stwierdził, że naruszenie zasady sprawiedliwej równowagi wynikać może z prób rozwiązania problemu społecznego, nawet o poważnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa, kosztem jednej, swoiście „wybranej”, grupy społecznej. Zasada „sprawiedliwej równowagi” odnosi się do równowagi między interesami ogółu a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska o zachowanie tej równowagi zawarta jest w przepisie art.1 Protokołu jako całości. Przepis wyraża implicite adresowany do sądu postulat każdorazowej oceny, czy z powodu działania lub braku działania państwa zainteresowana osoba musiała znosić nieproporcjonalne lub nadmierne obciążenia[7]. Trybunał ponownie potwierdził swoje stanowisko co skutków braku środków finansowych, co, w ocenie agenta Państwa, stanowiło „usprawiedliwienie”, na które mogą powoływać się stosowne władze odrzucając wnioski zainteresowanych. Trybunał uznał, że brak środków finansowych nie zwalnia państwa z obowiązku rozwiązania problemu jednostki w zakresie ochrony własności. Tezę zbliżoną merytorycznie, ale przy innych stanach faktyczny, Trybunał formułował dla potrzeb wcześniejszych orzeczeń w sprawach Prodan v. Moldova[8], Burdov v. Russia (no. 2)[9] i Polańscy v. Poland[10]Stanowisko Trybunału należy uznać za słuszne w tej części, w której Trybunał formułuje tezy o aktywnym obowiązku państwa ochrony prawa własności. Glosowany wyrok petryfikuje również dotychczasowe stanowisko Trybunału w kwestii rozumienia zasady dopuszczalności pozbawienia własności. Zasada dopuszczalności pozbawienia własności powinna prima facie odnosić się do wszystkich uprawnień właścicielskich, zarówno posesoryjnych jak i z zakresu uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą. Wykładnia przepisu art.1 Protokołu nr 1, przyjęta przez Trybunał w wielu sprawach, zróżnicowała skutki ingerencji władczej w każde z uprawnień właścicielskich, nie traktując naruszenia posiadania właściciela jako pozbawienia własności i dopuszczając kontrolowanie własności, nawet jeśli w praktyce oznacza to pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy i czerpania pożytków.  W tym zakresie Trybunał skrystalizował swoje stanowisko już w 1982r. w sprawie Sporrong and Lonnroth v. Sweden[11]. Właściciele nieruchomości w centrum Sztokholmu zostali objęci wywłaszczeniem, kilkakrotnie prolongowanym oraz zakazem zabudowywania ich nieruchomości. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do faktycznego wywłaszczenia z uwagi na brak formalnego pobawienia prawa dysponowania nieruchomością. Trybunał nie uwzględnił faktu, iż zbycie nieruchomości obciążonej poważnymi ograniczeniami prawa własności było bardzo utrudnione. Zdaniem Trybunału, zakaz zabudowy stanowi formę regulowania korzystania z przedmiotu własności, a wywłaszczenie ingerencję w zasadę poszanowania mienia. Wyroki Trybunału w późniejszych sprawach Allan Jacobson v. Sweden (1990r.)[12], Wiesenger v. Osterreich (1991r.), Katte Klitsche de la Grande v. Italy (1994r.)[13], Phocas v. France (1996r.)[14]i Hutten-Czapska v.Poland (2006r.) potwierdziły oddziaływanie wyroku z 1982r. Nawet daleko idące pozbawienie prawa do korzystania i czerpania pożytków z nieruchomości nie stanowi, w ocenie Trybunału, przesłanki do uznania naruszenia ochrony z art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. W tym kontekście  bardzo ilustracyjna jest sytuacja właścicieli nieruchomości gruntowych zaliczonych do rzeczywistych lub planowanych obszarów ochrony ptasiej lub siedliskowej na mocy dwóch dyrektyw unijnych, zwanych potocznie siedliskową i ptasią[15], oraz implementującej je do prawa polskiego ustawy o ochronie przyrody. Przepisy art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody tak sformułują obowiązki właścicieli nieruchomości gruntowej, że uniemożliwiają korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przy pozostawieniu uprawnienia do zbycia prawa własności nieruchomości, jeśli nieruchomość zostanie wpisana przez Ministra Środowiska na listę obszarów chronionych. Bez „konstrukcji „sprawiedliwej równowagi” właściciele nieruchomości, objętych ochroną siedliskową i ptasią, nie mogliby liczyć na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie Trybunału, ponieważ nie naruszono ich prawa do rozporządzania nieruchomością. Można uznać, iż Trybunał preferuje konstrukcję „sprawiedliwej równowagi” jako kryterium oceny czy doszło do naruszenia prawa własności w wyniku działań władzy publicznej. To kryterium oceny wydaje się być wystarczającym zabezpieczeniem prawa własności przed naruszeniami ze strony władzy publicznej, szczególnie w tych przypadkach, gdy władza publiczna realizacją celów ważnych dla społeczeństwa obarcza inne nie-publiczne podmioty.          


[1] No. 48939/99, ECHR 2004-XII.

[2] No. 31443/96, ECHR 2004-V.

[3] No. 22279/04, ECHR 2009.

[4] No. 73049/01, ECHR 2007.

[5] No. 55589/99, ECHR 2006.

[6] No. 350014/97, Lex 1821154.

[7] P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi” (w) Gdańskie Studia Prawnicze nr 1/2010, s.188.

[8] No. 49806/99, ECHR 2004-III.

[9] No. 33509/04, ECHR 2009.

[10] No. 21700/02,  ECHR 2009.

[11] Sygn.akt 7151/75 i 7152/75, Series A no.52/1982, p.24, także LEX 80830.

[12] Series A no. 163.

[13] Series A no.293-B.

[14] Reports of Judgments and Decisions 1996-II.

[15] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny i Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Immunitet jurysdykcyjny Czwartek, Sty 6 2011 

Teza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. IV CSK 465/09 niepublikowane

Cywilnoprawny immunitet jurysdykcyjny, oceniany według lex fori processualis ze skutkiem ex tunc niezależnie od czasu wystąpienia zdarzenia, przysługuje państwu pozwanemu przed sąd innego państwa w zakresie czynów popełnionych  przez siły zbrojne państwa pozwanego w czasie konfliktu zbrojnego na terenie państwa sądu.

 Postanowieniem z dnia z 29.10.2010r. w sprawie W.N. przeciwko Republice Federalnej Niemiec- Federalnemu Urzędowi Kanclerskiemu w Berlinie o zapłatę Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną powoda. Przyczyną prowadzonego postępowania był stan faktyczny, obejmujący krzywdę wyrządzoną powodowi podczas pacyfikacji przez niemieckie siły zbrojne w czasie II wojny światowej miejscowości Sz. Powód, wówczas sześcioletnie dziecko, doznał w następstwie akcji niemieckich sił zbrojnych licznych, rozległych poparzeń głowy, klatki piersiowej oraz obu rąk, ze skutkami, których dotkliwe konsekwencje ujawniają się do dziś. Powód wnosił o zasądzenie od pozwanego państwa niemieckiego statio fisci Federalny Urząd Kanclerski 1.000.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę. Sąd Najwyższy rozstrzygnął właściwie zagadnienie relacji państw na płaszczyźnie procesowej w zakresie deliktów, które spowodowały powstanie szkody lub krzywdy po stronie osób fizycznych w trakcie operacji wojskowych. Mimo ugruntowanej w stosunkach między państwami zasady, zgodnie z którą o roszczeniach majątkowych wynikających ze zdarzeń wojennych rozstrzyga się w traktatach pokojowych, coraz częściej pojawiają się kierowane do sądu państwa zdarzenia pozwy z roszczeniami odszkodowawczymi osób fizycznych  przeciwko państwu wojującemu. Polska, która uczestniczy obecnie w konflikcie zbrojnym w Afganistanie, może również spodziewać takich pozwów[1]Zasada par in parem non habet imperium (równy nie może sądzić równego sobie) jest podstawą immunitetu jurysdykcyjnego państw wobec innych państw. Sam immunitet jest z kolei wyrazem poszanowania suwerenności państw. Historycznie rzecz ujmując, do lat 50-tych ubiegłego wieku w relacjach prawnomiędzynarodowych przyznawano państwom immunitet absolutny. Przysługiwał państwom we wszystkich sprawach, niezależnie od ich charakteru, z wyjątkiem sytuacji, gdy państwo zrzekło się immunitetu. W Polsce na immunitet absolutny powoływał się jeszcze w roku 1990 Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 26.09.1990r.[2]  Zasada par in parem jest modyfikowana w tym sensie, że uznaje się podział spraw angażujących państwa na acta iure imperia (władcza działalność państwa) i acta iure gestionis (działalność państwa na płaszczyźnie gospodarczej i cywilnoprawnej)[3]. Państwom przysługuje immunitet jurysdykcyjny przed sądami państw obcych w zakresie tych pierwszych spraw ze skutkami materialnoprawnymi w postaci niemożności uzyskania rozstrzygnięcia co do materialnoprawnego roszczenia odszkodowawczego, podczas gdy zaangażowanie państwa w sprawy drugiego rodzaju nie jest objęte immunitetem jurysdykcyjnym[4]. Takie rozdzielenie nie występuje na gruncie polskiego prawa materialnego, które w kodeksie cywilnym w przepisach art.417 i 417 (1) przewiduje odpowiedzialność cywilną państwa za działania władcze np. wydanie lub niewydanie aktu prawnego skutkujące powstaniem szkody, a w przepisach 415  i 471 odpowiedzialność deliktową i kontraktową.  Na gruncie prawa europejskiego w tej kwestii wypowiedział się  Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15.05.2007r. w sprawie Eiriny Lechouritou i inni przeciwko Republice Federalnej Niemiec[5]. Trybunał orzekał w odpowiedzi na związane z masakrą wojenną w miejscowości Kalavrita pytanie greckiego sądu odwoławczego: czy powództwa osób fizycznych o odszkodowanie przeciwko pozwanemu państwu jako ponoszącemu odpowiedzialność cywilną za działania lub zaniechania jego sił zbrojnych należą do przedmiotowego zakresu stosowania konwencji brukselskiej[6] w przypadku, gdy działania te lub zaniechania, występujące podczas okupacji miejsca zamieszkania powodów wskutek agresji wojennej państwa pozwanego, są w oczywisty sposób sprzeczne z prawem wojny i mogą zostać uznane za zbrodnie przeciwko ludzkości. Punktem wyjścia dla negatywnej odpowiedzi Trybunału była konstatacja, że o uznaniu sprawy za cywilna lub handlową decyduje charakter stosunku prawnego będącego podstawą sporu[7]. W ocenie Trybunału, operacje zbrojne prowadzone przez Niemcy w czasie II wojny światowej stanowiły emanację suwerenności państwa, bowiem decyzje w tym zakresie były podejmowane jednostronnie i bezwzględnie wiążąco przez organy władzy publicznej w związku z prowadzoną polityką zagraniczną. Zgodność lub niezgodność aktów władczych z prawem nie ma znaczenia w takiej sytuacji. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż wniesione roszczenia wobec Republiki Federalnej Niemiec mieszczą się w zakresie określonym art.1 ust.1 zdanie pierwsze konwencji brukselskiej, czyli są sprawami cywilnymi lub handlowymi. Tym samym sądom greckim nie przysługuje jurysdykcja sądowa w tej sprawie. W analogiczny sposób traktuje działania lub zaniechania państw w wykonywaniu władzy publicznej (acta iure imperii) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 805/04 z 21.04.2004r. w sprawie utworzenia europejskiego tytułu egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych[8] i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1896/06 z dnia 12.12.2006r. ustanawiające postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty[9]. Odpowiednio art.1 ust.1 pierwszego aktu i art.2 ust.1 zdanie drugie drugiego aktu wyłączają z zakresu przedmiotowego ich obowiązywania sprawy dotyczące odpowiedzialności państwa za działania lub zaniechania w wykonywaniu władzy publicznej niezależnie od tego, czy działania te lub zaniechania podejmowano zgodnie z prawem. Konstrukcję przyjętą w konwencji brukselskiej zastosowano również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 44/2001 z 22.12.2000r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych[10]. Zgodnie z art.1 ust.1, rozporządzenie ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, niezależnie od rodzaju sądu. Wśród wyłączeń przedmiotowych, ujętych art.1 ust.2 rozporządzenia w listę o charakterze numerus clausus, nie wymienia się roszczeń odszkodowawczych wobec państw członkowskich, toteż wyłączenie państwa z kręgu podmiotów pozwanych w sprawach wojennych może opierać się wyłącznie na wykładni terminu „sprawa cywilna i handlowa”. Przepis art.5 ust.3 rozporządzenia przewiduje jurysdykcję szczególną, jeżeli przedmiotem postępowania jest czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego albo roszczenia wynikające z takiego czynu. Wykładni w sprawie Lechouritou przeciwstawia się tendencja określana jako tort exception, zgodnie z którą wyłącza się immunitet jurysdykcyjny w sprawach o roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w państwie forum. Mimo że mogą być one związane z aktami władczymi, to jednak uznaje się, że organy państwa, na którego obszarze doszło do deliktów, powinny mieć, z racji sprawowanego zwierzchnictwa terytorialnego, możliwość oceny skutków takich zdarzeń, również w kontekście odszkodowawczym. Takie postawienie sprawy prowadzi do kolizji równorzędnych sobie wartości: suwerenności państwa forum i suwerenności państwa korzystającego z immunitetu jurysdykcyjnego.  Kolizja odnosi się jednak wyłącznie do możliwości procesowej rozstrzygania przez sąd jednego państwa o odpowiedzialności innego państwa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie na korzyść konstrukcji par in parem non habet imperium nie przesądza ani o materialnoprawnej zasadności roszczenia, ani nie wyklucza możliwości procesowych poszukiwania innych fora niż sąd państwa popełnienia deliktu. Nowa tendencja tort exception widoczna jest ustawodawstwie szeregu państw, które uregulowały immunitet państw obcych w szczególnych ustawach[11]. Na gruncie prawa międzynarodowego koncepcja ta znalazła wyraz normatywny w art.11 konwencji europejskiej z 16.05.1972 o immunitecie państwa[12], które wyłącza możliwość powołania się przez pozwane państwo na immunitet jurysdykcyjny w sprawach o zadośćuczynienie za uszkodzenie ciała lub naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu, jeżeli uszkodzenie to lub szkoda wynikły wskutek zdarzeń, które miały miejsce na terytorium państwa sądu orzekającego, a sprawca był obecny na tym terytorium, kiedy doszło do tych zdarzeń[13]. Również część orzecznictwa opowiada się za wyłączeniem immunitetu jurysdykcyjnego w przypadkach roszczeń z deliktów popełnionych na terytorium państwa forum[14]. Inna koncepcja wyłączenia immunitetu jurysdykcyjnego odnosi się do spraw obejmujących poważne naruszenia praw człowieka lub przepisów bezwzględnie obowiązujących prawa międzynarodowego. W sprawie Distomo sąd grecki wyraził nawet zapatrywanie, że państwo naruszające iuris cogentis zrzeka się konkludentnie immunitetu jurysdykcyjnego. W innej  sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec włoski Sąd Kasacyjny stwierdził wyłączenie nakazu respektowania immunitetu państwa pozwanego, jeśli zdarzenie prawne będące źródłem roszczenia należy do kategorii zbrodni prawa międzynarodowego. Z kolei sąd amerykański w sprawie Helen Liu v. Republika Chin uznał brak immunitetu jurysdykcyjnego w sprawach wynikających z oczywistego naruszenia powszechnie obowiązujących reguł prawa międzynarodowego[15]. Polskie sądy I i II instancji oraz Sąd Najwyższy, podobnie jak późniejsze orzecznictwo sądów innych państw[16], nie podzieliły poglądów wyrażonych w powołanym wyżej orzecznictwie. Sąd Najwyższy, oddalając skargę kasacyjną powoda, uznał, że koniecznym jest zbadanie immunitetu jurysdykcyjnego w świetle polskiego prawa procesowego regulującego jurysdykcję krajową. Zdaniem Sądu Najwyższego po pierwsze należy ustalić czy sądowi polskiemu przysługuje jurysdykcja krajowa w ogólności, a dopiero potem ustalać, czy taka jurysdykcja jest wyłączona w szczególności. Jeśli jurysdykcji krajowej nie można oprzeć na prawie unijnym i umowie międzynarodowej, a w tej sprawie nie można tego zrobić ze względu na treść rozporządzenia 44/01 i obowiązującą wykładnię Trybunału w sprawie Lechouritou, to koniecznym jest zbadanie, czy nie wchodzi w grę jurysdykcja krajowa oparta na normach prawa wewnętrznego.  Prawo polskie nie przewiduje materialnoprawnej regulacji dotyczącej warunków korzystania z immunitetu jurysdykcyjnego przez państwo obce pozwane przed sąd polski. Ta kwestia mieści się w instytucji jurysdykcji krajowej i jest badana na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego[17]. Taką podstawę wskazał również Sąd Najwyższy, uznając, że istnienie jurysdykcji krajowej uzależnione było od powiązania sprawy z polskim obszarem prawnym za pomocą jednego z łączników (przesłanka pozytywna) i brakiem immunitetu jurysdykcyjnego (przesłanka negatywna). Wobec faktu, iż regulacja kpc przewiduje expressis verbis tylko immunitet dyplomatyczny (art.1111 kpc) i konsularny (art.1112 kpc), odnoszące się do osób działających jako przedstawiciele państw, Sąd Najwyższy wyprowadza normę o immunitecie jurysdykcyjnym z norm prawa międzynarodowego, które znajdzie zastosowanie na podstawie przepisu art.9 konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Normy prawa międzynarodowego mogą wynikać ze zwyczaju międzynarodowego, jeśli praktyka określonego zachowania społecznego jest powszechna i długotrwała w połączeniu z poczuciem obowiązku stosowania do tej praktyki[18]. Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu uznał istnienie zwyczajowej normy międzynarodowego prawa publicznego statuującej immunitet jurysdykcyjny państw obcych, potwierdzając tym samym przyjęcie reguły par im parem non habet imperium w zakresie deliktów władzy publicznej popełnianych na terytorium państwa sądu. Zdaniem Sądu Najwyższego brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia wyjątku wyłączającego spod immunitetu jurysdykcyjnego roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w ramach działań zbrojnych na obszarze państwa sądu orzekającego, które były wynikiem naruszenia praw człowieka. W konkluzji wywodów Sąd Najwyższy stwierdził nieziszczenie się przesłanki negatywnej jurysdykcji krajowej w postaci braku immunitetu jurysdykcyjnego. Dlatego przepis art.1103 pkt 3 kpc, mimo istnienia przesłanki pozytywnej w postaci miejsca popełnienia czynu (terytorium polskie), nie może znaleźć zastosowania. Oparcie rozstrzygnięcia na prawie procesowym umożliwia zastosowanie prawa obowiązującego w dacie podejmowania przez sąd decyzji o dopuszczalności postępowania w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa, właściwą dla procedury cywilnej. Prawo materialne, w tym praw międzynarodowe, nakazuje dokonywanie ocen i subsumcji zdarzeń prawnych według prawa obowiązującego w dacie ziszczenia się zdarzenia. Tym samym zastosowanie normy zwyczajowej, która nie obowiązywała w dacie przeprowadzenia operacji pacyfikacyjnej w czasie II wojny światowej, było niemożliwe. W tym zakresie Sąd Najwyższy oparł się na swoim wcześniejszym orzeczeniu[19], zgodnie z którym brak jurysdykcji krajowej lub jej istnienie należy oceniać w zasadzie ex tunc, czyli według daty wydania orzeczenia. Nie można nie zauważyć, iż rozstrzygnięcie Sąd Najwyższego nie pozbawia powoda skorzystania z alternatywnych, rozsądnych i efektywnych środków ochrony jego prawa podmiotowego. Środkiem taki jest co do zasady możliwość wytoczenia powództwa przed sądami państwa, które dopuściło się naruszenia praw człowieka[20].


[1] Sprawa Nanghar Kel może być jedną z nich. Sprawy takie nie muszą dotyczyć wyłącznie konfliktów wojennych. Przed sądem amerykańskim zawisła sprawa o odszkodowanie z tytułu bezprawnego pozbawienia przez Polskę prawa własności obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, sprawa Theo Garb, Bella Jungewirth, Sam Lefkowitz i inni v. Rzeczpospolita Polska i Ministerstwo Skarbu państwa, sygn. akt 02-7844. W dniu 3.03.2006r. Sąd Apelacyjny USA dla II Okręgu wydał wyrok utrzymujący w mocy wyrok wydany przez Sąd Rejonowy USA dla Wschodniego Rejonu Stanu Nowy Jork uwzględniający wniosek pozwanych o oddalenie powództwa ze względu na brak właściwości . W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny podniósł, iż z uwagi na fakt, iż powodowie nie wykazali istnienia przesłanek ustawowych dla wyłączenia immunitetu przysługującego suwerennemu państwu obcemu w odniesieniu do zgłaszanych przez nich roszczeń, utrzymanie w mocy orzeczenia Sądu Rejonowego oddalającego powództwo ze względu na brak właściwości w sprawie jest uzasadnione.

[2] Sygn. akt III PZP 9/90 (w) OSNC nr 2-3 z 1991r., poz.17.

[3] Oddzielna kwestią jest zdolność sądowa w zakresie spraw z udziałem państw. W tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego uznaje, że ambasada państwa obcego nie ma w Polsce zdolności sądowej, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25.05.2007r., sygn. akt I CSK 6/07, OSNC nr 7-8 z 2007r., poz.90.

[4] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.03.2008r., sygn. akt III CSK 293/07, niepublikowane.   

[5] Zbiór orzeczeń TSUE 2007, s.I-1519.

[6] Konwencja z dnia 27.09.1968r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. UE nr 27 z 1998r., s.1- tekst jednolity).

[7] Tak m.in. wcześniejszy wyrok Trybunału z dnia 21.04.1993r. w sprawie Volker Sonntag przeciwko Hans Weidman, Elizabeth Weidman i Stefen Weidman (Zbiór Orzeczeń TSUE 1993, s.I-1963).

[8] Dz.Urz. UE L nr 143 z 2004r., s.143.

[9] Dz.Urz. UE L nr 399 z 2006r., s.1.

[10] Dz.Urz. UE L nr 12 z 2001r., s.1.

[11] Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Kanada, Australia, Południowa Afryka, Argentyna, Węgry, Japonia, informacje zawarte w piśmie Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.010r., stanowiącym opinię wydaną w trybie art.1116 kpc (powołane w uzasadnieniu).

[12] W dacie przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z 29.10.2010r. Polska nie była strona tej konwencji.

[13] Analogiczne zapisy znalazły się w art.12 Konwencja Narodów Zjednoczonych z 2.12.2004r. o immunitetach  jurysdykcyjnych państw i ich mieniu (do daty przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. nie weszła w życie).

[14] Takie rozstrzygnięcia przyjęły amerykański sąd apelacyjny w wyroku z dnia 29.12.1989r. w sprawie Helen Liu v.Republika Chin, grecki Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4.05.2000r. w sprawie Prefektury Voiotia v.Republika Federalna Niemiec (zwana sprawą Distomo), włoski Sąd Kasacyjny w wyroku z 11.03.2004r. w sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec, (za) cytowanym powyżej w przypisie 11 pismem Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.2010r.  

[15] Podobnie orzekł sąd amerykański w wyroku z dnia 15.10.1985r. w sprawie Von Dardel v. ZSRR, ibidem.

[16] W sprawie Margellos v. Republika Federalna Niemiec grecki Najwyższy Sąd Szczególny w wyroku z dnia 15.09.2002r., odstąpił od stanowiska zajętego w sprawie Distomo. Argument o konkludentnym zrzeczeniu się immunitetu jurysdykcyjnego odrzucono w wyrokach sądów amerykańskich z dnia 8.04.1997r., w sprawie Hirsz v. Republika Federalna Niemiec i Izrael i z dnia 10.02.1997r w sprawie Smith v. Libia (katastrofa lotnicza nad Lockebie), ibidem. Także ETPCz w sprawie Al-Adsani v. W.Brytania odmówił uznania za naruszenie art.6 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka odmowy zasądzenia zadośćuczynienia za tortury ze względu na powołanie się na immunitet jurysdykcyjny (WWW.uhcr.org.).

[17] Podstawę oceny stanowi kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5.12.2008r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr234 z 2008r., poz.1571). Zmiana weszła w życie 1.07.2009r.

[18] Kryteria ustalania istnienia zwyczaju w prawie międzynarodowym publicznym wymienia statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w art.38 ust.1 (Dz.U. nr 23 z 1947r., poz.90).

[19] Wyrok Sądu Najwyższego z 27.02.1979r., sygn.akt III CRN 306/79, OSP z 1980r., poz.174 z glosą T.Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego pod redakcją K.Piaseckiego, Warszawa 1997, s.1273.

[20] Tak wyrok ETPCz z dnia 18.02.1999r. w sprawie Waite i Kennedy v. Republika Federalna Niemiec, Lex 77226.

Uchwała SN z 13.07.2010r. w sprawie stosowania 424 (1) kpc Czwartek, Sier 26 2010 

 

W kwestii stosowania przepisu art. 424 (1) kpc najnowsze stanowisko Sądu Najwyższego zostało sformułowane w ten sposób, że sąd może odmówić zwolnienia od kosztów sądowych lub ustanowienia pełnomocnika w celu wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeśli skarga z oczywistych względów podlegałaby odrzuceniu. Stanowisko to Sąd Najwyższy wyraził w formie tezy uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 13.07.2010r. (sygn.akt III CZP 29/10), opublikowanej na WWW.sn.pl bez uzasadnienia.

Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie art.424 (1) kpc Niedziela, Lip 18 2010 

Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1.04.2008r. sygn. akt SK 77/06 w sprawie zgodności z Konstytucja art.424(1) par.1 i 2 kpc

 Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął kwestię zgodności art. 424(1) § 1 i 2 kodeksu postępowania cywilnego w zakresie, w jakim nie dopuszcza skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia na prawomocne orzeczenia niekończące postępowania w sprawie, z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał orzekł, że powołany przepis w części obejmującej słowa „kończącego postępowanie w sprawie”, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnosząca konstytucyjną skargę obywatelską była stroną postępowania sądowego i złożyła skargę na przewlekłość tego postępowania. Sąd Okręgowy oddalił skargę skarżącej na przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie. Zażalenie zostało odrzucone postanowieniem Sądu Okręgowego. W tej sytuacji skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Sądu Okręgowego. Sąd Najwyższy postanowieniem odrzucił tę skargę, uzasadniając, że skarga przysługuje wyłącznie na orzeczenia kończące postępowanie w sprawie. Skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Sądu Rejonowego ze względu na treść art. 4171 § 2 kc, który reguluje odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa również za szkody powstałe w wyniku wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Przepis ten wprowadza jednak dodatkowy warunek uzyskania odszkodowania, a mianowicie stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem orzeczenia, które wywołało szkodę. W kodeksie postępowania cywilnego nie przewidziano żadnego postępowania, w którym możliwe byłoby stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w praktyce, z uwagi na treść art. 4171 § 2 kc, wyłączona została możliwość dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez tego rodzaju orzeczenia. Skarżąca wywodzi, że art. 424(1) kpc, wykładany literalnie, ogranicza wyrażone w art. 77 Konstytucji prawo obywatela do odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Jednocześnie wprowadzone ograniczenie nie może być usprawiedliwione okolicznościami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wywodom skarżącej w tym zakresie nie można odmówić słuszności. W świetle prawa obowiązującego w dacie wnoszenia skargi prawomocne orzeczenia sądów cywilnych mogły być uznane we właściwym postępowaniu za niezgodne z prawem poprzez skargę o wznowienie postępowania, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz skargę kasacyjną. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia była traktowana jak swoista ultima ratio: mogła być wnoszona tylko co do orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, w których nie jest możliwe wniesienie skargi kasacyjnej bądź skargi o wznowienie postępowania. Legitime nie było możliwe zaskarżenie postanowień niekończących postępowania w sprawie ani w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ani poprzez skargę kasacyjną, ani skargę o wznowienie postępowania. Strona, która poniosła szkodę w wyniku wydania orzeczenia niekończącego postępowanie w sprawie, nie mogła zatem dochodzić odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 kc, mimo, że szkoda może być wyrządzona zarówno przez orzeczenie kończące, jak i niekończące postępowanie w sprawie. Przepis proceduralny narusza zatem art.77 Konstytucji w ten sposób, że zawęża zakres przedmiotowy przepisu konstytucyjnego, mimo, że treść normy konstytucyjnej w żaden sposób nie daje ku temu podstaw. Przepis art.77 par.1 Konstytucji nie różnicuje działania organu władzy publicznej na kończące i niekończące postępowanie w sprawie, wprowadzając dwa kryteria: powstanie szkody i działanie organu niezgodne z prawem, stanowiące przyczynę powstania szkody. Organ rozstrzygający skargę powinien zatem skoncentrować się na zbadaniu, czy skarżąca skutecznie przeprowadziła dowód na istnienie wymienionych przesłanek. Jednak rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie musiałoby pomijać normę ustawowa z art. 424(1) kpc, prowadząc de facto do sądowej kontroli konstytucyjności ustaw. Sądy takich uprawnień nie posiadają. Konstytucja przyznaje Trybunałowi Konstytucyjnemu wyłączną kompetencje do badania zgodności wymienionych w art.188 źródeł prawa z Konstytucją. Mimo wyraźniej normy zawartej w przepisie art.178 ust.1, że sędziowie w sprawowaniu swe urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, nie sposób nie dostrzec problemu interpretacyjnego. Czym mają się kierować sędziowie, jeśli ustawa jest sprzeczna z Konstytucją? Nie można w tym kontekście nie zauważyć, że norma z przepisu art.31 ust.3 Konstytucji stwarza podstawę prawną dla ustawowego ograniczania praw i wolności konstytucyjnych, co należy uznać za paradoks prawny, jednak regulacja dotycząca sędziów nie mieści się w rozdziale II Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w którym znalazł się powołany przepis art.31 ust.3. Również norma zawarta w przepisie art.77 ust.2 jest bardziej środkiem ochrony wolności i praw niż rozstrzyga dla potrzeb sędziowskich kolizję normy konstytucyjnej i normy ustawowej. Na gruncie teorii prawa taka kolizja wydaje się być rozwiązywalna poprzez zastosowanie hierarchicznej reguły kolizyjnej „lex interior non derogat legi superiori”: norma ustawowa jako akt hierarchicznie niższy nie uchyla normy konstytucyjnej. Jak podkreślają teoretycy prawa, reguły kolizyjne, mimo że nie wyrażone expressis verbis w przepisach, są elementem systemu prawa. Wyrażone wyżej wątpliwości i propozycje ich rozwiązania nie znajdują potwierdzenia w praktyce orzeczniczej, czego najlepszym dowodem jest glosowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Gdyby sądy stosowały wprost normę z przepisu art.178 ust.1 Konstytucji i hierarchiczną regułę kolizyjną, rozstrzygając sprzeczność między normą z art.77 Konstytucji i normą z przepisu art. 4241 kpc (w treści sprzed wydania glosowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), wówczas wydanie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie byłoby potrzebne. Nadto, Konstytucja sformułowała w przepisie art.193 normę, zgodnie z którą, każdy sąd w przypadku wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją może wystąpić do Trybunału z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd nie jest zatem uprawniony do usuwania sprzeczności rzeczywistej miedzy aktem prawnym a Konstytucją za pomocą reguł kolizyjnych. Konstytucja stwarza sądowi ad casum alternatywę rozłączną: albo wystąpienie z zapytaniem do Trybunału, albo brak wątpliwości. Konstytucja przewiduje gwarancje mające na celu zapewnienie zgodności działania organów władzy publicznej z prawem i zapobieganie tym samym szkodom wyrządzanym przez niezgodne z prawem działania tych organów. Do gwarancji tych należy w szczególności prawo do sądu, obejmujące sądową kontrolę działań pozasądowych organów władzy publicznej, a także prawo do zaskarżania rozstrzygnięć wydanych przez sądy w pierwszej instancji. Instytucja skargi na bezprawność jest jedną z kilku instytucji prawa procesowego, które stanowią wyłom w konstytucyjnej zasadzie dwuinstancyjności. Konstytucja nie przewiduje trójinstancyjnego postępowania sądowego. Zasadniczym instrumentem korekty orzeczeń niezgodnych z prawem powinna być kontrola instancyjna sprawowana przez sąd drugiej instancji. Z prawomocnym orzeczeniem wydanym w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym wiąże się domniemanie zgodności z prawem takiego orzeczenia. Skarga na bezprawność prawomocnego orzeczenia nie jest zatem środkiem zaskarżenia, skutkującym korektą wadliwego orzeczenia. Sąd stwierdzając zasadność skargi nie uchyla ani nie zmienia orzeczenia dotkniętego wadą bezprawności. Takie orzeczenie stanowi przesłankę konstytutywną dochodzenia na podstawie art. 417(1) kc odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie orzeczenia sądowego. Z punktu widzenia dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez sądy sytuację komplikuje dodatkowo fakt, że sądy są niezależne, a sędziowie – niezawiśli i muszą samodzielnie dokonywać wykładni prawa i stosować je w konkretnych wypadkach. Przyjmuje się powszechnie, że prawo pozytywne nie zawsze determinuje jedno możliwe rozstrzygnięcie, ale często pozostawia niezależnym sądom pewien margines swobody przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu. To, że jakiś sąd inaczej interpretuje prawo bądź ocenia sytuację faktyczną i w konsekwencji uchyla orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, nie musi znaczyć, że sąd niższej instancji wykroczył poza granice przyznanej mu swobody. Rozbieżność orzeczeń w podobnych sprawach również nie przesądza, że jedno z nich jest niezgodne z prawem. Jedynie niewątpliwie i rażąco wadliwe orzeczenie może być tak oceniane. Ocena zgodności z prawem orzeczeń sądowych dla celów dochodzenia odszkodowania musi zawsze uwzględniać zakres swobody decyzyjnej przysługującej sądom przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu, będącej istotnym elementem sędziowskiej niezawisłości. Nie można utożsamiać rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony z niezgodnością z przepisem prawa. Należy mocno podkreślić, że sąd orzekając w konkretnej sprawie korzysta z przywileju niezawisłości, w ramach którego przyznana jest mu kompetencja oceny stanu faktycznego, zgodnej nie tylko z ustawą, ale również sumieniem. Istotą wymiaru sprawiedliwości jest uznanie, iż, co do zasady, w przypadku różnej oceny sądu i strony przeważa ocena sądu. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest środkiem nadzwyczajnym, wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania, i jako taki podlega wykładni zwężającej. Uznanie naruszenia prawa przez sąd powinno mieć charakter kwalifikowany. Z licznego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że orzeczenie, aby zasadnie uznać jego niezgodność z prawem, powinno być niewątpliwie i elementarnie sprzeczne z zasadami i przepisami prawa, przy czym w tym ostatnim przypadku należy uwzględnić również brak różnych wyników prawidłowych procesów wykładni. Niezgodność z prawem uzasadniająca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może mieć również miejsce w przypadku rażąco błędnej wykładni. Te argumenty przemawiają za możliwością szczególnej, dodatkowej i instancyjnej kontroli orzeczeń sądowych, natomiast nie są podstawą do dywersyfikacji orzeczeń sądów drugiej instancji na kończące i niekończące postępowanie w sprawie. Szczególny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia skutkuje precyzyjnym określeniem przesłanek umożliwiających skuteczne wystąpienie z taką skarga. Przepis art.424(1) kpc wymienia expressis verbis cztery przesłanki (prawomocność orzeczenia, wystąpienie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania powodujące niezgodność orzeczenia z prawem, doznanie przez stronę wskutek orzeczenia szkody i niemożność zmiany lub uchylenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych, do dnia 9.04.2008r. obowiązywała jeszcze jedna przesłanka, a mianowicie orzeczenie musiałoby być orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie), które muszą być spełnione kumulatywnie, aby skarga mogła wywołać skutek w postaci stwierdzenia Sądu Najwyższego, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem. Przedmiotem sporu może być kwestia, kiedy należy uznać, że stronie nie przysługują środki prawne umożliwiające zmianę lub uchylenie wadliwego orzeczenia. Sąd Okręgowy w Gdańsku w postanowieniu z dnia 14.07.2009r. (sygn. akt I Co 256/09, niepublikowane) wyraził pogląd w przedmiocie ustalenia czy jest niemożliwa zmiana lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia poprzez przysługujące stronie środki prawne. Sąd Okręgowy uznał, że w sprawie wystąpienia ze skargą z art. 4241 kpc na postanowienie w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów sądowych nie zachodzi przesłanka zawarta w przepisie art. 4241 in fine kpc. W konkretnym przypadku zwolnienia od kosztów sądowych stronie przysługuje, na podstawie kpc i ustawy z dnia 28.07.2005 o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. nr 167 z 2005r., poz.1398, wielokrotnie zmieniana) w sprawach cywilnych , możliwość wielokrotnego składania w toku postępowania wniosków o zwolnienie od kosztów sądowych. Sąd każdorazowo zobowiązany jest do zbadania sytuacji majątkowej wnioskodawcy, przy czym rozpoznając kolejne wnioski sąd ogranicza się do analizy zmiany, jaka zaszła w majątku wnioskodawcy od poprzedniego rozstrzygnięcia. Pogląd ten nie utrzymał się, ponieważ Sąd Apelacyjny w Gdańsku uchylił przedmiotowe postanowienie, uznając, że orzeczeniem o zwolnieniu od kosztów sądowych sąd jest związany, a zmiana może nastąpić jedynie wówczas, gdy okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia uległy zmianie. Orzecznictwo wypracowało jeszcze jedną okoliczność skutecznego wniesienia skargi z art. 4241 kpc. Jest nią tzw. interes prawny do wnoszenia środka odwoławczego w celu stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wprawdzie kodeks postępowania cywilnego nie używa pojęcia interes prawny w dziale VIII zatytułowanym „Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia”, ale Sąd Najwyższy uznał interes prawny jako warunek dopuszczalności środka odwoławczego (uchawala SN z dnia 16.12.1971r., sygn. akt III CZP 73/71, OSNC nr 6 z 1972r.., poz.101) . Interes prawny może się wyrażać w tradycyjnym gravamenie, polegającym na wykreowaniu przez orzeczenie niekorzystnej dla strony różnicy między zgłoszonym żądaniem a sentencją orzeczenia. W miejsce gravamenu orzecznictwo Sądu Najwyższego sformułowało tzw. szerokie rozumienie interesu prawnego, który w tym ujęciu występuje wtedy, gdy orzeczenie nie daje skarżącemu wszystkich korzyści, jakich mógł oczekiwać, gdyby było prawidłowe (cytowana wyżej uchwała SN z dnia 16.12.1971r. oraz powołane w niej orzecznictwo SN). Interes prawny, wobec braku stosownych zapisów w treści przepisu art. 4241 i następne w dziale VIII kpc, nie jest przesłanką formalną dopuszczalności środka odwoławczego, lecz jest merytoryczną przesłanką skuteczności zaskarżenia (tak postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 5.02.2003r., sygn.akt I ACz 189/03, OSA nr 5 z 2004r., poz. 11 ). Wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orzeczeń sądu drugiej instancji przy braku możliwości wykazania interesu prawnego po stronie powoda skutkowałoby oddaleniem skargi przez Sąd Najwyższy, o ile Sąd Najwyższy nie odrzuciłby wcześniej tej skargi wobec niespełnienia przesłanek określonych w 4241 kpc. W praktyce powołanie się na brak gravamenu musiałoby wynikać z sytuacji procesowej, w której skarga z art. 424(1) kpc dotyczyłaby orzeczenia rozstrzygającego zgodnie z żądaniem strony. Nie sposób jednak nie zauważyć, że rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem strony, nie daje podstaw dla wystarczającego uprawdopodobnienia, że strona poniosła szkodę przez wydanie orzeczenia przez sąd drugiej instancji. Na płaszczyźnie aksjologicznej wyrok Trybunału i jego uzasadnienie zasługuje na uznanie jako prawidłowa odpowiedź na pytanie prawne mająca wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie toczącej się przed sadem pytającym. Poza sporem jest prawidłowość rozstrzygnięcia Trybunału w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie przepisu art.417 (1) par.2 kc, tym bardziej, że wyrok Trybunału rozszerza odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody spowodowane orzeczeniami sądowymi. W postępowaniu odszkodowawczym sąd nie może samodzielnie rozstrzygać o niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądowego, musi się to odbyć we „właściwym postępowaniu”, który to termin jest rozumiany jest jako inne niż postępowanie odszkodowawcze postępowanie w sprawie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, uregulowane w przepisach 424(1) i następne kpc. Różnicowanie sytuacji prawnej strony w zależności od tego, czy szkoda zostało spowodowane prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie czy nie kończącym, skutkuje naruszeniem normy z art.77 Konstytucji, który przyznaje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy państwowej. Jednak wyroki Trybunału Konstytucyjnego rodzą również skutki szersze niż tylko oddziaływanie na orzeczenia w konkretnej sprawie zawisłej przed sądem powszechnym. Prowadzą do zmiany prawa, tworząc nową normę z wszystkimi konsekwencjami, w tym również wynikającymi z generalno-abstrakcyjnego charakteru normy prawnej. Stworzona przez Trybunał norma prawna rozszerza dotychczasową dyspozycję swojej poprzedniczki na wszystkie orzeczenia wydane w trakcie postępowania przed sądem, niewątpliwie pogłębiając abstrakcyjny charakter nowej normy. Obecnie skargą o stwierdzenie bezprawności prawomocnego orzeczenia mogą być objęte wszystkie orzeczenia incydentalnie wydawane w danej sprawie w drugiej instancji np. postanowienie o oddaleniu wniosku o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i dwanaście innych, wymienionych w przepisie art.394 kpc, z których zdecydowana większość nie kończy postępowania. Skutkiem, być może niezamierzonym przez Trybunał, jest stworzenie warunków do zaskarżania każdego orzeczenia sądu drugiej instancji. Prowadzi to do patologii, polegającej na tym, że strona postępowania może, po wyczerpaniu postępowania międzyinstancyjnego, wnosić skargę na bezprawność prawomocnego orzeczenia bez związku z postępowaniem głównym. W postępowaniu głównym sąd podejmuje decyzję procesową skutkującą zwrotem pozwu, wcześniej odmawiając zwolnienia z kosztów sądowych. Zwrot pozwu z powodu braku formalnych, nieusuniętych przez stronę na wezwanie sądu w terminie, skutkuje tym, że sprawa nie zawisła przed sądem. Jednocześnie strona skarży postanowienie co do odmowy zwolnienia od kosztów, a sąd na podstawie przepisu art.398(23) kpc utrzymuje w mocy postanowienie referendarza w tym zakresie. Zgodnie z glosowanym wyrokiem Trybunału, strona jest uprawniona do wniesienia skargi na bezprawność prawomocnego orzeczenia, która może być rozstrzygnięta na jego korzyść, jeśli spełnione są pozostałe przesłanki ustawowe. Praktyka sądowa (szczególnie ilustracyjna jest w tym zakresie sytuacja w sądach gdańskich) pokazuje, że strona postępowania z reguły żąda ustanowienia pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi. Ewentualne odrzucenie takiego wniosku, skutkuje zażaleniem i ponownym żądaniem ustanowienia pełnomocnika z urzędu dla wniesienia tego zażalenia. Mimo, że pozew został zwrócony, nie ma zatem stanu lis pendens, a sąd nie rozstrzyga merytorycznie o zasadności roszczeń na gruncie prawa materialnego, toczy się postępowanie autonomiczne, w żaden sposób nie związane z pierwotnym stanem faktycznym, które legł u podstaw wniesienia pozwu. Generuje to koszty po stronie sądu, finansującego pełnomocnika z urzędu. Odrębną kwestią jest występowanie z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu dla wniesienia skargi o stwierdzenie bezprawności prawomocnego orzeczenia w sytuacji, gdy sąd drugiej instancji rozstrzygnął na korzyść strony postępowania np. uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne i zwolnił stronę z kosztów sądowych. Sąd rozpatrujący taki wniosek nie może go odrzucić z braku przesłanek procesowanych lub oddalić z braku gravamenu, gdyż te dotyczą wyłącznie skargi z art.4241 kpc. Skutkiem decyzji negatywnej sądu jest zaskarżenie tego postanowienia do sądu drugiej instancji, który, jeśli utrzyma postanowienie sądu pierwszej instancji, spowoduje skargę na bezprawność prawomocnego orzeczenia wraz z kolejnym wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu, tym razem dla wniesienia skargi o stwierdzenie bezprawności prawomocnego orzeczenia sądu rozstrzygającego w drugiej instancji o zwolnieniu z kosztów sądowych. Wobec treści glosowanego orzeczenia Trybunału, rozszerzającego możliwość wnoszenia skargi z art.424(1) kpc na wszelkie orzeczenia, również incydentalne, z jednej strony, z drugiej- wobec wyłącznej kognicji Sądu Najwyższego do rozpatrywania takich skarg, co wiąże się z konsekwencją w postaci przymusu radcowsko-adwokackiego (wynikającego z przepisu art.871 kpc), sąd drugiej instancji staje w zasadzie przed koniecznością ustanowienia stronie, praktycznie w każdej sytuacji zmierzającej w kierunku skargi z art. 424(1) kpc pełnomocnika z urzędu- oczywiście przy spełnieniu przesłanek z art. 117 kpc, co w przypadku osób korzystających ze skargi jest w praktyce regułą. Rozstrzygnięcie pozytywne ustanawiające pełnomocnika z urzędu spowoduje powstanie kosztów budżetowych, a sam pełnomocnik albo wystąpi ze skargą albo sporządzi opinię o bezzasadności wnoszenia skargi o stwierdzenie bezprawności prawomocnego orzeczenia. Należy cały czas pamiętać, że nie doszło do rozpoznania sprawy głównej, spowodowanego zwrotem pozwu. Skutki dla budżetu sądu w przypadku ilościowego przyrostu takich spraw są dotkliwe.

Powołane przykłady narastania spraw incydentalnych nie są przykładami wykreowanymi. Znany jest przypadek jednej osoby, która w ten sposób „zasypała” sądy, izbę radców prawnych i radę adwokacka jednego z okręgów sądowych blisko 300 wnioskami, które każdorazowo muszą być rozpoznane z zachowaniem procedury cywilnej, a więc również z udziałem opłaconego przez budżet pełnomocnika z urzędu, doręczaniem pism procesowych etc.

Być może w tym zakresie powinien wypowiedzieć się ustawodawca, dopuszczając możliwość wnoszenia skarg o stwierdzenie bezprawności prawomocnego orzeczenia tylko w odniesieniu do spraw incydentalnych dla toczącego się postępowania głównego, a dozwalając na umorzenie w przeciwnym razie postępowania incydentalnego z urzędu bez możliwości korzystania ze środka odwoławczego.

Następna strona »