Bezpieczeństwo ekologiczne w Kodeksie morskim- grosso modo Środa, Gru 7 2011 

 

1.      Bezpieczeństwo ekologiczne        Obecnie obowiązujący Kodeks morski[1] jest następcą Kodeksu morskiego z 1961r.[2], który wszedł w życie sześć miesięcy od daty ogłoszenia i utracił moc obowiązującą sześć miesięcy po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw tekstu nowego kodeksu. Stary kodeks obowiązywał zatem od 16.06.1962r. do 5.06.2002r. tj. czterdzieści lat bez dziewięciu dni. W tym czasie zaszły zasadnicze zmiany tak w stosunkach faktycznych na morzu  jak i  w otoczeniu prawnym. Jedną z najbardziej znaczących zmian była ekologizacja prawa morskiego, wyrażająca się doktrynalną konstrukcją bezpieczeństwa ekologicznego. Normy prawne regulujące różnymi metodami stosunki prawne związane z żeglugą morską posługiwały się już wcześniej terminem „bezpieczeństwo”. Regulacja bezpieczeństwa żeglugi zawarta jest w normach o charakterze administracyjnoprawmym i ma na celu zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Morskie prawo cywilnego sformułowało z kolei terminami „zdatności statku do żeglugi (seaworthiness)” i „zdatność statku do przyjęcia ładunku (cargoworthiness)”, z których pierwsze obejmuje właściwe wyposażenie, zaopatrzenie i obsadzenie załogą statku, z kolei drugie odnosi się do właściwych warunków dla ładunku w trakcie przewozu[3]. Pojęcie bezpieczeństwa występuje również w odniesieniu do portu morskiego, który powinien być tzw. portem bezpiecznym, tzn. miejscem odpowiednim, bezpiecznym i dostępnym bez trudności dla podejścia statku, jego pozostawania tam i wyjścia z ładunkiem bez przeszkód[4]. Merytorycznie żaden z tych terminów nie nadawał się  do zastosowania w prawnej ochronie środowiska morskiego, przede wszystkim z przyczyn aksjologicznych. Wartością chronioną w każdym z trzech przypadków zastosowania pojęcia bezpieczeństwo jest albo statek i człowiek albo ładunek albo wreszcie port, nie środowisko morskie. W epoce pre-ekologicznej ochrona wymienionych wartości odbywała się nawet kosztem środowiska morskiego. Osiągano natomiast ekologiczny efekt dodany: środowisko morskie, narażone na negatywne skutki w przypadku, gdy statek, port i ładunek nie są bezpieczne, jest lepiej chronione, gdy statek, ładunek lub port są bezpieczne. Katastrofa tankowca Torrey Canyon w 1968r. aż nadto pokazało, że wartość dodatkowa nie wystarczała. Nie wystarczała również z tego powodu, że, w przeciwieństwie do środowiska, statek, ładunek, port czy wreszcie człowiek miały swój wyraz ekonomiczny, pozwalający na ich wartościowanie w pieniądzu. W epoce pre-ekologicznej  sytuacje kolizyjne, sprowadzające się do dylematu, co chronić, a co poświęcać, rozstrzygano na korzyść wartości ekonomicznych. Elementem ekologizacji było również uczynienie środowiska morskiego kategorią ekonomiczna, wyrażaną w pieniądzu i obciążającą koszty produkcji pod postaciami danin publicznoprawnych. Nie można nie zauważyć, że środowisko morskie jest szczególnym przedmiotem ochrony w tym sensie, że nie można go zabezpieczyć przed działaniami z zewnątrz. Możliwym jest natomiast takie oddziaływanie  na obiekty korzystające ze środowiska, aby ich stan nie stwarzał zagrożenia dla środowiska. Innymi słowy, im bezpieczniejsze obiekty korzystające ze środowiska, tym bezpieczniejsze samo środowisko[5]Teoretycznie można wyróżnić dwie konstrukcje regulacji bezpieczeństwa: jedna, oparta na konstrukcji „safety”, rozumianej jako zapobieganie zagrożeniu dla otoczenia ze strony systemu, druga, oparta na konstrukcji „security”, regulującej zapobieganie zagrożeniu systemu ze strony otoczenia (w ujęciu teoretycznym w obu konstrukcjach systemem jest statek wraz załogą i ladunkiem). Bezpieczeństwo ekologiczne, w przeciwieństwie do tradycyjnego bezpieczeństwa, stosującego konstrukcję „security”, opiera się na konstrukcji „safety”[6]. Konstrukcja „security” w żegludze odnosi się do zabezpieczenie statku, załogi i ładunku przed tzw. niebezpieczeństwami morza. Prawodawca, wskazując jednostronnie statek jako głównego emitenta zanieczyszczeń, wprowadził do systemu prawa sozologiczną konstrukcję równorzędności ochrony człowieka, wartości materialnych i środowiska morskiego przed działalnością człowieka. W ten sposób doszło do „upodmiotowienia” morza, któremu przysługują określone „prawa”. Tym prawom z kolei odpowiadają określone obowiązki, spoczywające na podmiotach czerpiących korzyści z działalności na morzu. „Upodmiotowienie” morza nie stanowiło jednak odrzucenia  wcześniejszych konstrukcji antropocentrycznych: nie można nie zauważyć, że u podstaw upodmiotowienia morza leży interes człowieka związany z jego dążeniem do życia w zdrowym środowisku[7]Prawu międzynarodowemu przypada pierwszeństwo w identyfikacji problemów ochrony środowiska morskiego w skali globalnej. Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zespół norm prawa międzynarodowego składający się na tzw. quadrivium[8] ochrony prawnej środowiska. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję oraz odpowiedzialność i składa się z norm zróżnicowanych pod względem metodologicznym. Są one połączone ze sobą teleologicznie, nie spełniają jednak wymogów przewidzianych dla systemu, przede wszystkim zupełności. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Quadrivium przełamało podziały doktrynalne grupujące normy w zależności od metody i przedmiotu regulacji w różne gałęzie prawa[9].   Osią konstrukcyjną bezpieczeństwa ekologicznego środowiska morskiego jest  wypadek statku morskiego na morzu traktowany jako zdarzenie prawne. Tym samym poza konstrukcją przyjętą dla ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków musza się znaleźć zanieczyszczenia z lądu. Ich specyfika, wymagająca innej konstrukcji regulacji normatywnej, wynika z ewolucyjnego charakteru degenerujących zmian w środowisku oraz zasadniczych trudności w identyfikacji sprawcy, którego działanie lub zaniechanie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z degradacją środowiska. Sytuacja prawna przed wypadkiem, w czasie wypadku i po wypadku statku jest zróżnicowana tak merytorycznie jak metodologicznie. Regulacja prawna obowiązków przed wypadkiem opiera się na metodzie administracyjnoprawnej, a więc na zakazach i nakazach obwarowanych sankcjami administracyjnymi. Środki prawne przysługujące w razie zaistnienia wypadku są z kolei przedmiotem regulacji, opartej na uprawnieniach państw wraz z sankcjami prawnomiędzynarodowymi w razie nadużycia tych uprawnień. Sytuacja powypadkowa należy natomiast do sfery prawa cywilnego z konstrukcją prawa podmiotowego względnego jako podstawy regulacji prawnej. Naturalną koleją rzeczy sytuacja przedwypadkowa jest objęta prewencją i kontrolą, sytuacja wypadkowa to domena interwencji, natomiast konsekwencje prawne powypadkowe to przede wszystkim odpowiedzialność odszkodowawcza sprawcy wobec uprawnionego, którym nie musi być poszkodowany w rozumieniu konwencjonalnej odpowiedzialności odszkodowawczej[10].                        2.      Regulacja kodeksowa i pozakodeksowa   Pod rządami Kodeksu morskiego z 1961r. zagadnienia ochrony środowiska morskiego była poza regulacją normatywną. Kodeks z 1961r. zawierał przepisy[11] dotyczące bezpieczeństwa żeglugi, zawierające tradycyjne treści prewencyjne, służące ochronie wyłącznie życia na morzu jako pochodnej właściwej budowy i wyposażenia statku oraz liczebności i kwalifikacji zawodowych załogi. Odpowiedzialność odszkodowawcza ex delicto uregulowana była w sposób szczególny tylko w odniesieniu do zderzeń statków[12], w pozostałym zakresie stosowane były przepisy kodeksu cywilnego. Nasze prawo nie było przygotowane, podobnie jak większość systemów prawnych obowiązujących na świecie, na katastrofę zbiornikowca Torrey Canyon. Obowiązujące w tym czasie prawo morskie w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[13], pozostawiając rozwiązanie tej kwestii prawu cywilnemu. Uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i polskiego za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[14], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności. Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej. W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich w obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego. Pozwoliło to Związkowi Radzieckiemu skutecznie dochodzić roszczeń odszkodowawczych po katastrofie tankowca Antonio Gramsi. Kodeks morski z 2001r. zawierał już regulację, która w dużym stopniu usunęła braki poprzedniego kodeksu, przy czym regulacja kodeksowa objęła jeden element z quadrivium, a mianowicie odpowiedzialność za szkody spowodowane zanieczyszczeniem pochodzącym ze statku. Przepisy w tym zakresie znalazły się w Dziale III Zanieczyszczenia ze statków, który zawiera cztery rozdziały, odpowiednio Zanieczyszczenia różne (art.art.265-271), Zanieczyszczenia olejami bunkrowymi(art.art.271a-271h), Zanieczyszczenia ze statków przewożących oleje (art.272-278) i Międzynarodowy Fundusz Odszkodowań za Szkody Spowodowane Zanieczyszczeniem Olejami (art.279-281). Pozostałe elementy quadrivium znalazły się w regulacjach pozakodeksowych, przede wszystkim ustawie z 16.03.1995r. o zapobieganiu zanieczyszczeniom morza ze statków[15], w ustawie o ochronie żeglugi i portów morskich[16] oraz w dyrektywie  2002/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27.06.2002r. ustanawiającej wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statku i uchylającej dyrektywę Rady 93/75/EWG[17], dyrektywie 2005/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7.09.2005r. w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statku oraz wprowadzenia sankcji w przypadku naruszenia prawa[18], w dyrektywie 2005/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.10.2005r. w sprawie wzmocnienia ochrony portów[19] oraz w rozporządzeniu (WE) nr 725/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31.03.2004r. w sprawie podniesienia ochrony statków i obiektów portowych[20]. Kwestii ujętych w quadrivium dotyczą również ustawa z 20.04.2004r. o wyposażeniu morskim[21], ustawa z 9.11.2000r. o bezpieczeństwie morskimi[22] oraz dyrektywa 96/98/WE z 20.12.1996r. w sprawie wyposażenia statków[23], dyrektywa 94/57/WE z dnia 22 listopada 1994 r. w sprawie wspólnych przepisów i norm dotyczących organizacji dokonujących inspekcji i przeglądów na statkach oraz odnośnych działań Administracji Morskiej[24],  dyrektywa 95/21/WE z dnia 19 czerwca 1995 r. dotyczącej przestrzegania, w odniesieniu do żeglugi morskiej korzystającej ze wspólnotowych portów oraz żeglugi morskiej po wodach znajdujących się pod jurysdykcją państw członkowskich, międzynarodowych norm bezpieczeństwa statków i zapobiegania zanieczyszczeniom oraz pokładowych warunków życia i pracy (kontrola państwa portu)[25], dyrektywa 95/64/WE z dnia 8 grudnia 1995 r. w sprawie sprawozdań statystycznych w odniesieniu do przewozu rzeczy i osób drogą morską[26], dyrektywy 97/70/WE z dnia 11 grudnia 1997 r. ustanawiającej zharmonizowany system bezpieczeństwa dla statków rybackich o długości 24 metrów i większej[27], dyrektywa 98/18/WE z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie reguł i norm bezpieczeństwa statków pasażerskich[28], dyrektywa 98/41/WE z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie rejestracji osób podróżujących na pokładzie statków pasażerskich płynących do portów państw członkowskich Wspólnoty lub z portów państw członkowskich Wspólnoty[29], dyrektywy 1999/35/WE z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie systemu obowiązkowych przeglądów dla bezpiecznej, regularnej żeglugi promów typu ro-ro i szybkich statków pasażerskich[30], dyrektywy 2001/25/WE z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie minimalnego poziomu wyszkolenia marynarzy[31],) dyrektywa 2002/59/WE z dnia 27 czerwca 2002 r. ustanawiającej wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statków i uchylającej dyrektywę 93/75/WE[32]. Regulacja pozakodeksowa obejmuje również konwencje znane pod angielskojęzycznymi akronimami MARPOL 1973/1978[33], SOLAS 1974[34], COLREG 1972[35], INMARSAT 1976[36], STCW[37] oraz Intervention 1969[38]. Uwzględniając jeszcze rozporządzenia wykonawcze do ustaw,  nie sposób nie zauważyć, że powstał obszerny zespół norm prawnych mający zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne środowiska morskiego.         3. Ekologizacja odpowiedzialności cywilnej Formułując treść przepisów Kodeksu morskiego z 2001r., ustawodawca szeroko korzystał z wcześniejszych ustaleń międzynarodowej sozologii prawniczej. Ich przedstawienie jest o tyle uzasadnione, że ustalenia koncepcyjne sozologii międzynarodowej zostały w całości spetryfikowane w przepisach prawa międzynarodowego, regulującego odpowiedzialność cywilną za zanieczyszczenie olejami tj. CLC[39], Fund Convention[40] i konwencji bunkrowej[41], które z kolei zostały w całości recypowane do prawa polskiego na podstawie przepisów art.271a, 272 i 279 km[42]. Pierwszym symptomem zmian filozofii ochrony prawnej środowiska morskiego rozszerzenie zbioru tradycyjnych funkcji[43] odpowiedzialności cywilnej funkcji tzw. cost allocation[44], oznaczającej redystrybucję kosztów użytkowania środowiska. Praktyczny wymiar tej funkcji  wyrażał się odejściem od dotychczas oczywistej zasady „bezpłatnego” korzystania ze środowiska dla tych, którzy czerpali korzyści z takiego użytkowania. Kolejną nowością było  przyjęcie zasady „zanieczyszczający płaci”, znanej pod angielskim skrótem PPP (Polluter Pays Principle). PPP konkurowała z dwoma innymi formułowanymi w różnych kręgach zasadami; Victim Pays Principle (VPP), która obciążała „ofiarę” kosztami oraz preferowaną przez OECD i przedstawiana jako kompromis miedzy PPP i VPP Equally Shared Responsibility Principle (ESRP)[45]. Uzupełnieniem PPP była zasada kanalizacji (channeling) odpowiedzialności, która pozwalała na obciążenie odpowiedzialnością wyłącznie „zanieczyszczającego”. Wielkie katastrofy tankowców unaoczniły społeczności międzynarodowej zakresy szkód w środowisku i koszty usunięcia skutków rozlewów substancji niebezpiecznych. Koszty te w wielu przypadkach przekraczały możliwości jednego podmiotu, obciążonego odpowiedzialnością odszkodowawczą. Powstała zatem alternatywa: albo poprzestać na wyłącznym stosowaniu zasady kanalizacji i godzić się na bankructwo podmiotu obciążonego, traktując to jako swoistą sankcję za spowodowanie szkody w środowisku albo przyjąć priorytet dla przywrócenia środowiska do stanu sprzed katastrofy i wprowadzić formułę dodatkowego źródła finansowania kosztów usuwania skutków rozlewu, w przypadku niemożności samodzielnego finansowania tych prac przez zanieczyszczającego. Nie można zauważyć, że pierwszy człon alternatywy stwarzał przesłanki swoistego ograniczenia odpowiedzialności zanieczyszczającego, który mógł uniknąć ponoszenia wszystkich kosztów niezbędnych do przywrócenia stanu środowiska sprzed katastrofy ogłaszając bankructwo. W takiej sytuacji powstawało zasadnicze pytanie, w jaki sposób finansować prace, umożliwiające całkowite przywrócenie do stanu sprzed katastrofy. Rozwiązaniem wspomnianej alternatywy aksjologicznej była konstrukcja tzw. shared liability. Wbrew nazwie nie dzieli ona odpowiedzialności, gdyż ta ciąży na jednym podmiocie. Podziałowi podlega obowiązek odszkodowawczy, innymi słowy dług. Pierwszym dłużnikiem jest zanieczyszczający, drugim, subsydiarnym, jest inny podmiot czerpiący korzyści z użytkowania morza, niebędący jednak sprawcą zanieczyszczenia. Na gruncie prawa konwencyjnego ustalono, że pierwszym dłużnikiem jest właściciel statku, przewożącego olej, dłużnikiem subsydiarnym jest właściciel ładunku, z tym, że jego świadczenie odszkodowawcze następuje przez międzynarodowy fundusz, powstały ze składek importerów ropy naftowej[46]Najpełniejszy wyraz tendencja proekologiczna znalazła w nowatorskich konstrukcjach poszkodowanego i szkody spowodowanej zanieczyszczeniem. Odpowiedzialność odszkodowawcza miała działać na rzecz jakiejkolwiek osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem. Ta zasada stanowiła udana próbę rozwiązania problemu kompensacji z tytułu przywracania środowiska do należytego stanu i stworzyła podstawę koncepcyjną dla roszczeń z tego tytułu. Już wcześniej zarysowała się w praktyce orzeczniczej[47] tendencja do określania szkód ekologicznych na podstawie wielkości wydatków przeznaczonych na przywracania środowiska do właściwego stanu w oderwaniu od prawa własności uszkodzonej rzeczy. Prawo konwencyjne spetryfikowało tę tendencję, wprowadzając drugi, obok właściciela rzeczy uszkodzonej, podmiot uprawniony do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. W ramach odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem występować o odszkodowanie mógł podmiot, który nie miał uprawnień prawnorzeczowych do rzeczy uszkodzonej, a odszkodowawczy stosunek prawny ze sprawcą opierał się na zdarzeniu prawnym, na które składało  się poniesienie kosztów w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody spowodowanej zanieczyszczeniem, z uwzględnieniem obszaru morza, na którym doszło do użycia środków zapobiegawczych.                                                  3.1.   Zakres terytorialny    W zakresie quadrivium aspekt terytorialny ogrywał znaczna rolę na płaszczyźnie interwencji i odpowiedzialności.  W obu tych przypadkach należało wypracować nowatorskie rozwiązania dla innego rodzaju problemów. W odniesieniu do interwencji koniecznym było przede wszystkim zmodyfikowanie tradycyjną koncepcję prawa morza, opartą na doktrynie  Grotiusa[48], zgodnie z którą morze pełne stanowi obszar wyłączony spod jurysdykcji jakiegokolwiek państwa, na którym panuje wolność żeglugi. Wolność morza pełnego obowiązuje między państwami. Polega na tym, że morze pełne jest dostępne dla wszystkich (łącznie z państwami śródlądowymi) i żadne państwo nie może rozciągać na nie suwerenności[49]. W ramach doktryny mare liberum Grotius sformułował również  zasadę zwierzchnictwa okrętowego, według której do państwo bandery należy wyłączna jurysdykcja nad statkiem, znajdującym się na obszarach, co do których nie  można wskazać na istnienie zwierzchnictwa terytorialnego innego państwa. W latach 60-tych XX wieku jakiekolwiek działanie państwa innego niż państwo bandery wobec statku znajdującego się na obszarze morza pełnego, nie mieszczące się w ramach ratownictwa morskiego, byłoby uznane za delikt międzynarodowy. Koniecznym stało się zmodyfikowanie zasady zwierzchnictwa okrętowego w kierunku przyznania państwu nadbrzeżnemu uprawnień wobec statku na morzu pełnym. To z kolei wymagało uprzedniej zmiany idei terytorialności na ideę uniwersalizmu[50] jako podstawy jurysdykcji. W tym celu wykorzystano tzw. universality principle, terminu stosowanego już w prawie międzynarodowym w takich instytucjach jak delicti iuris gentium, prawo pościgu lub prawo wizyty na pokładzie statku w związku z podejrzeniem piractwa, nielegalnej emisji fal radiowych czy niewolnictwa Modyfikacja zwierzchnictwa okrętowego dokonana została postanowieniami Intervention 1969. Konwencja dopuściła możliwość zastosowania przez państwo nadbrzeżne wobec statków obcych poza swoim morzem terytorialnym daleko idących środków, nie wyłączając środków prowadzących do zniszczenia statku i ładunku.[51].  W kontekście odpowiedzialności cywilnej problemem było istnienie ugruntowanej konstrukcji szkody opartej na prawie rzymskim, która łączyła uprawnienia do dochodzenie odszkodowania za uszkodzenie rzeczy z istnieniem prawa podmiotowego do tej rzeczy. W tradycyjnym, rzymskim ujęciu, co do zasady z roszczeniem odszkodowawczym występować mógł  uprawniony do rzeczy (z reguły właściciel lub inny podmiot praw rzeczowych) i w przypadku uszkodzenia rzeczy, a więc przedmiotu materialnego nie wyłączonego z obrotu. Prawo rzymskie nie znało z oczywistych przyczyn konstrukcji umożliwiającej uruchomienie odpowiedzialności cywilnej za szkodę, polegającą uszczerbku wód morskich, które nie były rzeczą w sensie technicznym (stanowiąc jeszcze justyniańska kategorię res omnium communes)[52].  Konstrukcja nawiązująca do rzymskiej konstrukcji szkody w tym sensie nie odpowiadała wyzwaniom ery katastrof ekologicznych na morzu, że nie pozwalała na dochodzenie odszkodowania od sprawcy w przypadku podjęcia działań usuwających skutki rozlewu na morzu pełnym. Społeczność międzynarodowa zaakceptowała zmianę koncepcji wolności morza w związku z prawem do interwencji, godząc się na jej ograniczenie. Natomiast odpowiedzialność cywilna łączy się z zagadnieniem własności obszarów morskich, w tym morza pełnego,  prowadząc do ich zawłaszczania przez państwa. W tym zakresie społeczność międzynarodowa jest zdecydowanie mniej nowatorska. CLC 1969 określiła zakres terytorialny konserwatywnie, zawężając go do terytorium państwa wraz z morzem terytorialnym. CLC 1984, zmieniona Protokołem z 1984r., dodała obszar wyłącznej strefy ekonomicznej, stworzonej zgodnie z prawem międzynarodowym lub obszar 200 mil morskich od granicy morza terytorialnego, jeśli nie stworzona wyłącznej strefy ekonomicznej. Protokół z 1984r nie wszedł w życie, CLC 1969 została wypowiedziana przez Polskę, w konsekwencji zakres terytorialny jest uregulowany w prawie polskim poprzez akt prawa międzynarodowego, stanowiący protokół zmieniający konwencję nieobowiązującą w Polsce. Chodzi o protokół z 27.11.1992 w sprawie zmiany międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami[53]. Ten akt prawa międzynarodowego publicznego określił zakres terytorialny w sposób tradycyjny, a więc terytorium (włączając w to morze terytorialne), wyłączne strefy ekonomiczne lub obszar 200 mil morskich od granicy morza terytorialnego. Rozlewu olejowe ze statków przewożących oleje stanowią szkodę, jeśli miały miejsce na obszarach konwencyjnych. Zasadnym jest zatem wniosek, że rozlewy olejowe na morzu pełnym w dalszym ciągu są poza instytucja odpowiedzialności cywilnej za szkody olejowe. To samo odnosi się do kwestii użycia środków zapobiegawczych, które z kolei nie podlegają zwrotowi, jeśli zostały użyte do zwalczania lub zapobiegania zanieczyszczenia na morzu pełnym, a samo zanieczyszczenie nie spowodowało szkody na terytorium państwa lub jego wyłącznej strefie ekonomicznej[54].                    3.2. Szkoda ekologiczna    Odrębnym zagadnieniem na płaszczyźnie odpowiedzialności cywilnej jest kwestia szkody. Zdarzenie, prowadzące do zanieczyszczenie środowiska, może spowodować szkodę w zakresie dóbr chronionych prawem począwszy od czasów rzymskich, a mianowicie uszczerbek w postaci szkód na osobie, na który składają się utrata życia, uszkodzenia ciała lub rozstrój zdrowia, następstwa szkód na osobie oraz koszt środków zapobiegawczych i leczniczych (np. koszty leczenia i pobytu w szpitalu), wreszcie szkody rzeczowe, na który składają się straty rzeczywiste (damnum emergens), utracone korzyści (lucrum cessans). Odpowiedzialność cywilna za tego rodzaju szkody funkcjonuje od lat w ramach ogólnej odpowiedzialności za szkody deliktowe.   Jednak zakres skutków zdarzenia powodującego zanieczyszczenie jest daleko bardziej złożony. Przyjmując nazwę „szkoda” na oznaczenie tych skutków, można rozszerzyć ten zakres o szkody w środowisku, termin również wieloelementowy, na który składają się takie desygnaty jak uszkodzenie samego środowiska (środowisko traktowane jest per analogiam jak rzecz), straty w rezultacie uszkodzenia środowiska oraz koszty środków zapobiegawczych lub kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia.  Każdy z tych trzech zbiorów desygnatów nazwy szkoda w środowisku jest rozdzielny, niemniej można wskazać wąskie zakresy wspólne. Wspólne dla uszkodzenia środowiska i mienia są utrata dochodów osób fizycznych lub prawnych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (np. zmniejszenie dochodów hotelarzy lub rybaków w związku z zanieczyszczeniem pobliskiej plaży i wód wewnętrznych), a także straty, jakie ponosi państwo w wyniku zanieczyszczenia w postaci np. kosztów zwalczania zanieczyszczenia lub utrata korzyści w postaci utraty wpływów z tytułu określonych opłat lub danin publicznoprawnych[55]. Specyfiką środowiska morskiego jest to, że nie ma w nim, w przeciwieństwie do środowiska lądowego lub powietrznego, przedmiotów prawa rzeczowego (poza przypadkiem rosyjskim), w konsekwencji nie ma uszczerbku wspólnego dla  środowiska i majątku osób fizycznych lub prawnych. Porównanie zakresu uszczerbków w środowisku, szkód na osobie i szkód rzeczowych pozwalało stwierdzić, że „zaledwie kilka lub kilkanaście procent wszelkich szkód wyrządzonych środowisku jest uznawane przez prawo za szkodę”[56]. Taka proporcja wynika z faktu, iż konstrukcja szkody oparta na koncepcji prawa rzymskiego uniemożliwiła wręcz objęcie uszczerbków w środowisku odpowiedzialnością cywilną i wykorzystanie wszystkich jej funkcji, przede wszystkim funkcji restytucyjnej i prewencyjnej.  CLC w treści art.1 pkt 6 zdefiniowała nową szkodę, nazwaną „szkodą spowodowaną zanieczyszczeniem”, jako „(…) stratę albo szkodę spowodowaną poza statkiem przewożącym olej przez zanieczyszczenie wynikające z wycieku lub wypuszczenia oleju ze statku, gdziekolwiek taki wyciek lub wypuszczenie może nastąpić, i obejmuje także koszt środków zapobiegawczych, a ponadto stratę lub szkodę spowodowaną przez środki zapobiegawcze.” W związku z tym, że do zakresu szkody spowodowanej zanieczyszczeniem włączono również tzw. środki zapobiegawcze, w art.1 pkt 7 CLC zdefiniowano ten termin jako „wszelkie rozsądne środki podjęte przez jakąkolwiek osobę po zaistnieniu wypadku w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody powodowanej zanieczyszczeniem”. Źródłem szkody spowodowanej zanieczyszczeniem jest wydobycie się na zewnątrz statku oleju konwencyjnego, przez który rozumie się każdy trwały olej taki jak  ropa naftowa, paliwo olejowe, ciężki olej dieslowski, olej smarowy i wielorybniczy, bez względu na to czy są przewożone jako ładunek czy w zasobnikach bunkrowych zbiornikowców jako paliwo[57]. Reżim konwencji CLC przewiduje znaczące wyłączenia w zakresie przedmiotowym. Do nich należy olej przewożony inaczej niż luzem (in bulk). Także olej bunkrowy statków innych niż zbiornikowce nie był objęty zakresem przedmiotowym reżimu CLC. I wreszcie poza CLC jest olej przewożony statkami państwowymi pełniącymi służbę niepaństwową. Protokół z 1984r., na niezależne wnioski Polski i Wielkiej Brytanii[58],  rozszerzył zakres pojęcia „środek zapobiegawczy”, do tej pory obejmujący tylko środki rzeczywiście podjęte po wypadku,  na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). Podmiot obciążony odpowiedzialnością odpowiada do wysokości rozsądnie poniesionych kosztów środków prewencyjnych poniesionych przez kogokolwiek na zapobieżenie lub zminimalizowanie zanieczyszczenia powstałego na morzu pełnym.  Protokół z 1992r., podwójnie recypowany do prawa polskiego przepisem km z 2001 i przepisem Konstytucji, w zakresie definiowania pojęcia szkody w pełni wykorzystał dorobek pierwotnej CLC 1969/84. System odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem obejmuje: 1/ szkodę na mieniu w zakresie damnum emergens (np. zniszczone wyciekiem łodzi rybackie), jak i lucrum cessans (utracone zysk rybaków, którzy nie mogli poławiać w wyniku zniszczenia ich sieci), 2/ szkodę na osobie, 3/ tzw. czystą szkodę ekonomiczną, 4/ szkodę w środowisku, tylko w zakresie rozsądnych kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia i 5/ koszt rozsądnych środków zapobiegawczych oraz szkodę przez nie wywołaną. Konstrukcja czystej szkody ekonomicznej jest nowością w polskim prawie, jest stosowana natomiast w common law[59]. Obejmuje ona szkodę majątkową, która nie wynika ze zniszczenia mienia ani szkody na osobie. Ta postać szkody pojawia u podmiotów, które swoje dochody uzyskują w oparciu o środowisko morskie np. hotelarze i restauratorzy w kurortach nadmorskich, dotkniętych zanieczyszczeniem morza i plaż. Jednak nie sposób nie zauważyć dalszych elementów łańcucha podmiotów poszkodowanych: szkoda hotelarzy pociąga za sobą utracony zysk pralni świadczącej usługi dla hotelu, z kolei mniejsze obroty pralni spowodują z kolei utratę zysku hurtowni sprzedającej środki czystości. Powstaje problem, gdzie postawić granicę między szkodami, do których kompensacji zobowiążemy osobę odpowiedzialną a tymi, które są zbyt odległe, przez co nie zasługują na wynagrodzenie. Normy konwencyjne, a tym samym również normy kodeksowe, nie dają w tej kwestii żadnej wskazówki[60].  Współczesna konstrukcja szkody spowodowanej zanieczyszczeniem, przyjęta w Protokole z 1992r., zawiera  również bardzo proekologicznej formuły środków zapobiegawczych, obejmującej  środki które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza.  Stosowny przepis art.2 pkt 3 Protokołu z 1992r. zawiera zapis definiujący szkodę objętą odpowiedzialnością cywilną właściciela statku jako straty albo szkody spowodowana poza statkiem przez zanieczyszczenie wynikające z wycieku lub wypuszczenia oleju ze statku, gdziekolwiek taki wyciek lub wypuszczenie może nastąpić, z zastrzeżeniem że   odszkodowanie za pogorszenie stanu środowiska naturalnego lub utrata korzyści z tytułu tego pogorszenia zostanie ograniczone do kosztów działań podjętych lub takich, które będą podjęte w rozsądnych granicach, w celu przywrócenia stanu pierwotnego oraz koszty środków zapobiegawczych, a ponadto strat lub szkód spowodowanych przez środki zapobiegawcze. Kodeks morski z 2001r. szkodę wyrządzoną zanieczyszczeniem definiuje w przepisie art.268 jako szkodę wyrządzoną działaniem substancji zanieczyszczających, jak również celowym użyciem środków zapobiegawczych zastosowanych po zdarzeniu powodującym zanieczyszczenie, obejmującą straty poniesione przez poszkodowanego oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby nie nastąpiło zanieczyszczenie środowiska, a nadto zwrot kosztów środków zapobiegawczych, o których mowa w § 1, oraz niezbędnych wydatków i nakładów, które zostały lub będą poniesione w celu przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia, w tym ostatnim przypadku każdy, kto poniósł lub poniesie koszty przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia może dochodzić ich zwrotu od sprawcy.  Mimo różnej stylistyki obu przepisów wynik wykładni jest w zasadzie taki sam. Pewnym problemem jest natomiast odpowiedź na pytanie o wzajemną relacje przepisu konwencyjnego i kodeksowego. Uwzględniając usytuowanie przepisu art.268 i przepisu art.272 km z 2001r., można zasadnie przyjąć, że przepis art.272 jest przepisem szczególnym wobec ogólnego charakteru przepisu art.268, zatem Protokół z 1992r. będzie miał zastosowanie wprost w przypadkach zanieczyszczeń olejami. Natomiast zanieczyszczenia pochodzące ze statku w związku z przewozem ładunków, eksploatacją statku lub zatapianiem w morzu odpadów, z wyłączeniem oleju i oleju bunkrowego,  regulowane są przepisem art.268 oraz pozostałymi przepisami zawartymi w rozdziale III Zanieczyszczenia rożne.           3.3.    Zasada odpowiedzialności   Tendencja ekologiczna wykorzystała również instytucje znane prawu tradycyjnemu bez konotacji sozologicznych tj. zasadę ryzyka i brak bezprawności. CLC 1969 nie pozostawiała żadnych wątpliwości, że zanieczyszczający odpowiada na zasadzie ryzyka[61]. Co więcej, odpowiada wyłącznie na zasadzie ryzyka[62], co oznacza, że nie jest możliwe dochodzenie roszczeń w oparciu o inną zasadę odpowiedzialności, wynikającą z zasad ogólnych odpowiedzialności deliktowej tzn. winę. Poza sporem jest zasadność twierdzenia, że zasada ryzyka stanowi zaostrzenie odpowiedzialności cywilnej. W stosunku do generalnej zasady odpowiedzialności deliktowej, jaką jest wina, przesłanki odpowiedzialności na zasadzie ryzyka sprowadzone zostały do dwóch tj. istnienie szkody i jej wartość oraz związku przyczynowego. Wina w konstrukcji odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem wykorzystana jest tylko, jako przesłanka wyłączająca przywilej ograniczenia odpowiedzialności przez właściciela statku[63]. Konsekwencją odejścia od zasady winy jest brak bezprawności jako przesłanki odpowiedzialności. W kontekście ochrony środowiska ta kwestia ma znaczenie w kontekście tzw. zrzutów legalnych. Brak absolutnego zakazu zrzutów substancji niebezpiecznych skutkuje tym, że zrzut legalny może doprowadzić do powstania szkody, degenerującej środowisko. Wyłączenie bezprawności pozwala objąć odpowiedzialnością cywilną również te szkody. Można zasadnie przyjąć, że zrzut dopuszczalny na podstawie przepisów MARPOL, będzie objęty odpowiedzialnością cywilna, jeśli spełnione pozostaną pozostałe dwie przesłanki odpowiedzialności deliktowej tj. zaistnienie szkody i jej wartościowy wyraz oraz związek przyczynowy między działaniem sprawcy a powstaniem szkody. W dalszym ciągu zachowuje aktualność stwierdzenie Petrykowskiej-Lewaszkiewicz, że zgodność z porządkiem prawnym nie musi oznaczać prawa do wyrządzenia szkody[64]. Polskie prawo stosuje zasadę ryzyka jako podstawę odpowiedzialności związanej z działalnością niebezpieczną dla społeczeństwa, ale przynoszącą korzyści prowadzącemu taką działalność. Przepis art.435 i 436 kc zawierają normy statuujące odpowiedzialność na zasadzie ryzyka, obciążającą prowadzącego na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody lub posiadacza pojazdu mechanicznego środka komunikacji poruszanego za pomocą sił przyrody. Przepisy te znajdują mocą przepisu art.1 par.2 km z 2001r. subsydiarne zastosowanie do stosunków cywilnoprawnych związanych z żeglugą. W odniesieniu do szkód powstałych w wyniku zanieczyszczenia przepisy te nie znajdą zastosowania, ze względu na istnienie regulacji kodeksowej regulującej skutki prawne szkód wynikających z zanieczyszczenia. Regulacja kodeksowa jest natomiast oparta na rzadko występującej w prawie konstrukcji recypowania do porządku prawnego konwencji międzynarodowej nieobowiązującej w stosunku do Polski w związku z wypowiedzeniem tej konwencji. W ten sposób usunięto dwoistość źródła obowiązywania zapisów konwencji CLC 1969 poprzez rezygnację z podstawy konstytucyjnej. Jednocześnie pozwala to na stosowanie wprost przepisów CLC 1969 w zakresie zasady odpowiedzialności i przesłanek egzoneracyjnych w przypadkach szkód spowodowanych zanieczyszczeniem ze statków przewożących olej. W zakresie innych zanieczyszczeń znajdują zastosowanie przepis art.266 km z 2001r., który w sposób autonomiczny reguluje przesłanki egzoneracyjne, natomiast samą zasadę ryzyka jako podstawę odpowiedzialności należy wyprowadzić z powołanych przepisów kc. W zakresie odpowiedzialności za inne niż olejowe zanieczyszczenia ze statków armator odpowiada za szkody spowodowane ruchem pojazdu mechanicznego. Obciążające armatora domniemanie odpowiedzialności, przyjęte w przepisie art.435 kc  może być obalone poprzez dowód na istnienie przesłanek egzoneracyjnych określonych w przepisach konwencji CLC 1969. Udowodniona przesłanka egzoneracyjna musi być jedyną przyczyną powstania szkody, co z kolei wynika z polskiej doktryny i orzecznictwa związanych z przepisem art.435 kc. Recypując wprost CLC w brzmieniu nadanym Protokołem 1992r. Kodeks morski z 2001r. wprowadził do polskiego języka prawnego nowe sformułowania, które wymagały ustalenia czy wyraża innymi słowami znane polskiemu prawu instytucje czy też jest wprowadzenie zupełnie nowej instytucji. Bardzo ilustracyjnym jest zapis art.6 ust.2 Protokołu z 1992r., który brzmi jak następuje: „Właściciel nie będzie uprawniony do korzystania z ograniczenia odpowiedzialności przewidzianego w niniejszej konwencji, jeśli zostanie dowiedzione, że szkoda spowodowana zanieczyszczeniem powstała w wyniku jego osobistego działania lub zaniechania z zamiarem wywołania takiej szkody albo wskutek niedbalstwa i ze świadomością prawdopodobieństwa powstania takiej szkody.”  Polskie prawo używa terminu wina umyślna oraz, jako postaci winy nieumyślnej, niedbalstwo, rażące niedbalstwo i lekkomyślność. Wydaje się, że zasadnym jest przyjęcie, iż osobiste działanie lub zaniechanie z zamiarem wywołania szkody odpowiada winie umyślnej, natomiast niedbalstwo ze świadomością prawdopodobieństwa powstania szkody ma zakres merytoryczny identyczny z polskim rażącym niedbalstwem.     


[1] Ustawa z 18.09.2001r., Dz.U. nr 217 z 2009r., poz.1689 (tekst jednolity).

[2] Ustawa z 1.12.1961r., Dz.U. nr 58 z 1961r., poz.318. 

[3] J.Młynarczyk: Prawo morskie, Gdańsk 1997, s.119,

[4]Ibidem, s.141,  P.Lewandowski: Porządek publiczny w portach morskich (w) Prawo w portach morskich, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 1998, s.17-22.

[5]P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego środowiska morskiego (w) Bezpieczeństwo w administracji i biznesie we współczesnym świecie, pod red. M.Chrabkowskiego, C.Tatarczuka, J.Tomaszewskiego, Gdynia 2011, s.504-505.

[6] Ibidem, s.505.

[7]P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk1996, s.6.

[8] Czwórdroże, termin określający w średniowieczu grupę czterech nauk: arytmetykę, geometrię, astronomię i muzykę.

[9] P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa…, op.cit., s.503.

[10] P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych…, s.7.

[11] Art.art.36-48 km z 1961r.

[12] Art.224-231 km z 1961r.

[13] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[14] Ibidem, s.33.

[15] Dz.U. nr 99 z 2006r., poz.692, z późniejszymi zmianami.

[16] Dz.U. nr 171 z 2008r., poz.1055.

[17] Dz. Urz. WE L 208 z 05.08.2002, str. 10. Ta dyrektywa wprowadziła do porządku prawnego rezolucję IMO z 5.12.2004r. o miejscach schronienia dla statków potrzebujących pomocy (Guidelines on Places of Refuge for Ships In Need of Assistance IMO A.23/Res.949 5 March 2004, Assembly 23rd Session), która tym samym zyskała przymiot normy prawnej obowiązującej w państwach członkowskich. Por. P.Lewandowski: Problemy prawne miejsca schronienia, Prawo Morskie t.XXIV/2008, s.67

[18]Dz. Urz. UE L 255 z 30.09.2005, str. 11.

[19] Dz.Urz. UE L 310 z 25.11.2005r., s.28.

[20]Dz.Urz. UE L 129 z 9.04.2004r., s.6.

[21]Dz.U. nr 93 z 2004r., poz.899.

[22] Dz.U. nr 109 z 2000r., poz.1156, tekst jednolity wielokrotnie zmieniany.

[23] Dz.U. WE L 046 z 17.02.1997r., z późniejszymi zmianami.

[24] Dz. Urz. WE L 319 z 12.12.1994 r., z późn. zm.

[25] Dz. Urz. WE L 157 z 07.07.1995 r., z późn. zm.

[26]Dz. Urz. L 320 z 30.12.95 r., z późn. zm.

[27]Dz. Urz. WE L 34 z 09.02.1998 r., z późn. zm.

[28] Dz. Urz. WE L 144 z 15.05.1998 r., z późn. zm.

[29] Dz. Urz. WE L 188 z 02.07.1998 r., z późn. zm.

[30]Dz. Urz. WE L 138 z 01.06.1999 r., z późn. zm.

[31] Dz. Urz. WE L 136 z 18.05.2001 r., z późn. zm.

[32] Dz. Urz. WE L 208 z 05.08.2002 r.

[33] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101).

[34] Konwencja o bezpieczeństwa życia na morzu (Dz.U nr 61 z 1984r., poz.61).

[35] Konwencja o zapobieganiu zderzeniom na morzu (Dz.U. nr 15 z 1977r., poz.61).

[36] Konwencja o ustanowieniu systemu morskiej łączności satelitarnej (Dz.U nr 7 z 1980r., poz.19).

[37] Konwencja o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz.U. nr 39 z 1984r., poz.201).

[38] Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik).

[39] Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami, zwana CLC (ratyfikowana przez Polskę, Dz.U. nr 32 z 1976r., poz.184)

[40] Międzynarodowa konwencja o utworzeniu Międzynarodowego Funduszu Odszkodowań za Szkody spowodowane Zanieczyszczeniami Olejami, zwana Fund Convention (ratyfikowana przez Polskę Dz.U. nr14 z 1986r., poz.79) i Protokół zmieniający  z 1992 (ratyfikowany przez Polskę, Dz.U. nr 136 z 2001r., poz.136).

[41]Międzynarodowa Konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniami olejami bunkrowymi (ratyfikowana przez Polskę, Dz.U. nr 148 z 2008r., poz.939).

[42]Efekt tego zabiegu legislacyjnego może być uznany, w świetle przepisu art.91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r., za superfluum. Ratyfikowane umowy międzynarodowe, po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw stają się częścią krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane. Nie ma zatem potrzeby formułowania szczególnego przepisu km o stosowaniu do odpowiedzialności za szkodę olejową w CLC, Fund Convention czy konwencji bunkrowej.

[43] J.Łopuski: Odpowiedzialność za szkodę w żegludze morskiej, Gdańsk 1969, s.19-22, W.Warkałło: Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, passim.

[44] OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975, s.11.

[45] Z.Brodecki: Liability in International Law, (w) Studia Europejskie, t.V 2000r., s.140.

[46]  CLC i Fund Convention.

[47]Na gruncie orzecznictwa amerykańskiego zasadnicze znaczenie miały dwa orzeczenia w sprawie Rząd USA i stan Wirginia przeciwko The Steuart Transportation Company z 1980r. i w sprawie zbiornikowca Zoe Colotroni z 1978r., Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit. s.134-135.

[48] W XVII wieku pojawiły się dwie koncepcje urządzenia oceanu światowego, koncepcja Mare liberum Huig de Groot, zwanego Grotiusem i koncepcja Mare clausum Jana Seldena, J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982, s.60. Koncepcja Grotiusa, funkcjonująca najpierw jako zwyczaj międzynarodowy, została spetryfikowana w konwencji genewskiej o morzu pełnym z 1958r.   

[49] Ibidem, s.60.

[50] B.D.Smith: State responsibility and the marine environment- The Rules of decision, Oxford 1988, s.217.   

[51]P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego…, op.cit., s.510-511.

[52] P.Lewandowski: Rzymska koncepcja szkody a szkoda ekologiczna, Księga Jubileuszowa Profesora Zdzisława Brodeckiego, pod red. W.Adamczaka, Gdańskie Studia Prawnicze t.XXV/2011, s.568.

[53] Dz.U. nr 136 z 2001r., poz.1526.

[54]Tak, odnosząc się do Protokołu z 1984r., który zawierał analogiczne zapisy określające zakres terytorialny, Z.Brodecki: Extension of Geographical Scope of the Convention on Liability for Pollutoin Damage (w) Prawo Morskie, t.II/1988, s.149.   

[55] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., s.33.

[56] Ibidem, s.33.

[57]Ta kwestia była przedmiotem sporów interpretacyjnych, które ostatecznie ustały po przyjęciu zmian do CLC, sformułowanych w protokole z 1984 do CLC 1969r. 

[58] LEG/Conf.6/50 i LEG/Conf.6/25.

[59] Z.Pepłowska: Konwencyjny system odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami a amerykański Oil Pollution Act, referat wygłoszony na posiedzeniu Komisji Prawa Morskiego PAN w Gdańsku w dniu 15.10.2010r., s.4.

[60] Ibidem, s.4.

[61] Art.III CLC 1969.

[62] Art.III pkt 4 CLC 1969.

[63] Art.V CLC 1969.

[64] B.Petrykowska-Lewaszkiewicz: Odpowiedzialność cywilna prowadzącego na własny przedsiębiorstwo wprawiane w ruch za pomocą sil przyrody (art.435 kc), Warszawa 1967, s.75.

Reklamy

Public Participation in Making Environmental Decisions- a real right or soft law Niedziela, Paźdź 2 2011 

 1. The Aarhus Convention   On 25 June 1998 in Aarhus, Denmark, during the 4th Pan-European Conference of Environment Ministers, the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters -further the Aarhus Convention was signed. The Convention, which came into being within the United Nations Economic Commission for Europe, was signed in Aarhus by 35 countries (including Poland) and by the European Community. Four other countries which did not do so in Aarhus (namely Hungary, Belorussia, Malta and Germany) signed the Convention in New York before the deadline for signing, which was 21 December 1998. It should be noted that states such as the USA, Canada, Germany, Russia and Turkey were not, for various reasons, among those to have signed the Convention in Aarhus. Satisfied by the well-known level of advancement of their legislation and practice in the area covered by the Convention, the first two states mentioned above had reported at the very beginning the lack of interest in the Convention and considered it to be an internal affair of the Europeans. As for Germany, Russia and Turkey, the fact that they did not sign the Convention in Aarhus was generally incomprehensible if their relatively active participation in the negotiations is taken into consideration, such an attitude causing the need for seeking compromise solutions, (see  JENDROŚKA J., p. 4). In addition the Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers (the Protocol on PRTRs) was adopted at an extraordinary meeting of the Parties to the Aarhus Convention on 21 May 2003. The meeting took place in the framework of the fifth Ministerial Conference “Environment for Europe”, held in Kiev on 21-23 May 2003. Forty member States and the European Community signed the Protocol in Kiev. As of 31 December 2003, the following had signed the Protocol: Armenia, Austria, Belgium, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Cyprus, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Georgia, Germany, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Republic of Moldova, Romania, Serbia and Montenegro, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Tajikistan, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Ukraine and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. In addition, the European Community had signed the Protocol. Following the declaration of independence of the Montenegro and its succession to the treaties to which the State Union of Serbia and Montenegro was a signatory, the number of Signatories to the Protocol rose to 38. Slovakia acceded to the Protocol in 2008 and Albania acceded to the Protocol in 2009. Although the period for signature of the Protocol closed on 31 December 2003, the Protocol is open for accession (from 1 January 2004) by States and regional economic integration organizations constituted by sovereign States members of the United Nations to which their member States have transferred competence over matters governed by this Protocol (Articles 24 and 26). One of those organizations is the European Community, that attached to its admission act the Declaration reading as follows:  „The European Community declares that, in accordance with the Treaty establishing the European Community, and in particular Article 175 (1) thereof, it is competent for entering into international agreements, and for implementing the obligations resulting therefrom, which contribute to the pursuit of the following objectives: preserving, protecting and improving the quality of the environment, protecting human health, prudent and rational utilization of natural resources, promoting measures at international level to deal with regional or worldwide environmental problems. Pollutant release and transfer registers are appropriate tools for encouraging improvements in environmental performance, for providing public access to information on pollutants released, and for use by competent authorities in tracking trends, demonstrating progress, thereby contributing to the achievement of the abovementioned objectives. Moreover, the European Community declares that it has already adopted legislation, binding on its Member States, covering matters governed by this Protocol and will submit and update, as appropriate, a list of that legislation in accordance with Article 26 (4) of the Protocol. The European Community is responsible for the performance of those obligations resulting from the Protocol which are covered by Community law in force. The exercise of Community competence is, by its nature, subject to continuous development.” The European Community’s approval followed adoption of a PRTR Regulation by the Members States of the European Union which will bring the provisions of the Protocol to bear directly on those States. The Protocol became international law binding its Parties on 8 October 2009. In February 2006, Luxembourg became the first State to ratify the Protocol and the European Community approved it, a step having the force of ratification. As of 8 October 2009 the Protocol had been ratified by Switzerland, Netherlands, Estonia, Germany, Slovakia, Latvia, Norway, Croatia, Denmark,  Sweden, Lithuania, Belgium, Albania, France, Spain, Portugal. All States can participate in the Protocol, including those which not ratified the Aarhus Convention and those which are not members of the Economic Commission for Europe. It is by design an open global protocol. The main objective of the Protocol is to enhance public access to information through the establishment of coherent, nationwide pollutant release and transfer registers. This is to achieve by designing the first legally binding international instrument on pollutant release and transfer registers. Although regulating information on pollution, rather than pollution directly, the Protocol is expected to exert a significant downward pressure on levels of pollution, as no company will want to be identified as among the biggest polluters.  The Convention itself is a normative expression of political declarations included in the Guidelines on Access to Environmental Information and Public Participation in Environmental Decision-Making adopted at the 3rd Pan-European Conference in Sofia in 1995. By way of the act of 21 June 2001 (Dz. U. [Journal of Laws] No 89 of 2001, item 970) the Polish Parliament consented to the ratification of the Aarhus Convention. The ratification document was signed by the President of the Republic of Poland on 31 December 2001 and filed with the Convention Depositary (UN Secretary-General in New York) on 15 February 2002. The convention was published in May 2003 (Dz. U. [Journal of Laws] No 78 of 2003, item 706). The publication in the Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [the Journal of Laws of the Republic of Poland] means that, in conformity with Article 91 of the Constitution of the Republic of Poland, the Convention constitutes a part of the national legal order and is applied directly. Indeed, in conformity with Article 91 paragraph 1 of the Constitution of the Republic of Poland a ratified international agreement, following its publication in the Dziennik Ustaw, shall constitute a part of the national legal order and apply directly unless the application of such an international agreement depends on the issuance of an act. In turn, in compliance with the provision of Article 91 paragraph 2, an international agreement ratified upon previous consent expressed in an act has priority before the act if such an act and the agreement cannot be reconciled. The Convention departs from the traditional formula of international agreements, which specify the obligations of one state to the other states. When drafting the convention, its authors used the method typical of the conventions governing human rights. Those authors formulated legal provisions containing general and abstract obligations of the states before their own inhabitants or, more precisely, before the public which is not restricted in the Aarhus Convention to the citizens of a state. In practice, that means granting specific rights to the public and imposing certain obligations on administration bodies. Both the rights and obligations are designated for direct application in national legal relations including those before the courts. The norms of the Convention must also be taken into consideration in the processes of interpretation of the provisions included in national legal acts. Therefore, if a provision of national law provides, for example, for giving grounds for refusal to provide information (as set forth in  Article 20 of the Environmental Protection Law Act Dz.U. [Journal of Laws] No 25 of 2008, item 150 – the consolidated text as amended), in conformity with Article 4 paragraph 4 of the Aarhus Convention such a provision shall be interpreted in a restrictive way. The requirements concerning, for example, giving information to the public (those requirements are set forth by the provision of Article 3 item 20) in conjunction with Article 32 of the Environmental Protection Law Act), will also comprise those stated in the provision of Article 6 paragraph 2 of the Convention, which requires the provision of information „in an adequate, timely and effective manner.” In the event that the provisions of national legal acts depart from the requirements of the Aarhus Convention, a national provision will not be applied but will be substituted by a provision of the Convention. The priority of national provisions will be retained in the case of those facts which are not subject to subsumption under the norm of the Convention. In the evaluation of the doctrine, the Aarhus Convention is not an „ordinary” convention on environmental protection. The convention is less concerned with environmental protection itself and more with the human right to the clean environment (JENDROŚKA J,  p. 4). Access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters may be perceived as the „next generation” of human rights. In Article 4 paragraph 1, the Aarhus Convention imposes on the states the obligation to ensure that „subject to the following paragraphs of this article, public authorities, in response to a request for environmental information, make such information available to the public, within the framework of national legislation.” It should be stressed that the activity of public authorities takes place only at the request of a person concerned, therefore there is no obligation to act „ex officio.” Public authorities may also refuse a request for information where the public authority does not hold the information requested (Article 4 paragraph 3 (a)) or where the request concerns material in the course of completion (Article 4 paragraph 3 (c)). The Convention sets out several other exceptions from the obligation to make data available, such exceptions included in the provision of Article 4 paragraph 4. Request for environmental information may be refused if the disclosure would adversely affect: (a) the confidentiality of the proceedings of public authorities, where such confidentiality is provided for under national law; (b) international relations, national defence or public security; (c) the course of justice, the ability of a person to receive a fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a criminal or disciplinary nature; (d) the confidentiality of commercial and industrial information, where such confidentiality is protected by law in order to protect a legitimate economic interest, within this framework, information on emissions which is relevant for the protection of the environment shall be disclosed; (e) intellectual property rights; (f) The confidentiality of personal data and/or files relating to a natural person where that person has not consented to the disclosure of the information to the public, where such confidentiality is provided for in national law; (g) the interests of a third party which has supplied the information requested without that party being under or capable of being put under a legal obligation to do so, and where that party does not consent to the release of the material; or (h) the environment to which the information relates, such as the breeding sites of rare species. The aforementioned grounds for refusal shall be interpreted in a restrictive way, taking into account the public interest served by disclosure and taking into account whether the information requested relates to emissions into the environment. In the general provisions, the Convention orders a state, inter alia, to ensure the necessary consistency between the various regulations issued for the implementation of the Convention (such consistency pertaining, for example, to the need for the compatibility of time limits within which information may be obtained and those for submission of comments on or reservations regarding a matter). When making the definition of „the public” precise, the Convention also forbids any discrimination as to nationality, citizenship, or domicile. The ban is expressed by the use of the term „the public” instead of a „citizen” to specify the subjective scope of the Convention. It should be noted that the rights conferred on the public are vested within the same scope in natural persons, even single ones. In accordance with Article 2 item 4) of the Convention, „the public means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groups.” The issues relating to the openness to the public are resolved by the Convention in two relevant provisions. The provision of Article 4 formulates the so-called passive dissemination of information, such dissemination consisting in access to information and in the obligations of the state bodies when access to information is requested. The provision of Article 5 imposes on the states the obligation to make information accessible free of charge in the form of electronic data bases and publicly accessible registers, including the creation of pollution registers based on standardized reporting from polluting plants. The Aarhus Convention requires the states to adopt legislation permitting the public to participate in the preparation of plans and programmes relating to the environment. Such legislation must contain reasonable time-frames for the provision of information on an environmental decision-making process to the public. To be effective, public participation must take place at an early stage, when all options are open. When introducing legislation concerning public participation, institutions and bodies of the Community should specify the subjective scope of the possible participation of the public. The Aarhus Convention also requires the states to endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of policies relating to the environment. The provision of Article 9 paragraph 3 of the Aarhus Convention ensures access to judicial or other review procedures allowing the public to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene the provisions of environmental protection law. The provision in question constitutes grounds for requiring protection in the case of contravention by the authorities of the rights of the public in relation to access to information and to participation in decision-making. The above provision also permits the submission of claims to the court in the public interest against, for example, enterprises failing to comply with national environmental protection law. In Poland, the problem may lie in the participation of natural persons not having the status of a party in administrative proceedings concerning environmental decisions. The provision of Article 31 of the Polish Code of Administrative Procedure governs the participation of social organisations without making a reference to a natural person or to natural persons not organised in formal structures. It may, however, be considered that the Aarhus Convention as an independent legal basis should be taken into consideration when allowing the entities not organised formally to participate in administrative proceedings. By ratifying the Aarhus Convention, Poland transferred a part of control powers to an external forum. According to Article 10, paragraph 2, of the Aarhus Convention, the Parties are required to keep under continuous review the implementation of the Convention on the basis of regular reporting by the Parties. A compliance mechanism has been  prepared on the basis of Article 15 of the Aarhus Convention. The first meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters held in Lucca (Italy) on 21-23 October 2002 established the Compliance Committee for the review of compliance by the Parties with their obligations under the Convention. The decision 1-7 Review of compliance was adopted at the first meeting of the Parties held in Lucca, Italy, on 21-23 October 2002 (UN Social and Economic Council ECE/MP.PP/2/Add.8 2 April 2004). To assist the performance of its functions, the Committee may: (a) request further information on matters under its consideration; (b) undertake, with the consent of any Party concerned, information gathering in the territory of that Party; (c) consider any relevant information submitted to it; and (d) seek the services of experts and advisers as appropriate. According to section 15 of Decision 1-7 a submission may be brought before the Committee by one or more Parties that have reservations about another Party’s compliance with its obligations under the Convention. Such a submission shall be addressed in writing to the secretariat and supported by corroborating information. The secretariat shall, within two weeks of receiving a submission, send a copy of it to the Party whose compliance is at issue. Any reply and supporting information shall be submitted to the secretariat and to the Parties involved within three months or such longer period as the circumstances of a particular case may require but in no case later than six months. The secretariat shall transmit the submission and the reply, as well as all corroborating and supporting information, to the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. On the other hand, as per section 16 of the decision 1-7, submission may be brought before the Committee by a Party that concludes that, despite its best endeavours, it is or will be unable to comply fully with its obligations under the Convention. Such a submission shall be addressed in writing to the secretariat and explain, in particular, the specific circumstances that the Party considers to be the cause of its noncompliance. The secretariat shall transmit the submission to the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. Section 17 of the Decision 1-7 makes the secretariat to act on its own by making referrals. Where the secretariat, in particular upon considering the reports submitted in accordance with the Convention’s reporting requirements, becomes aware of possible noncompliance by a Party with its obligations under the Convention, it may request the Party concerned to furnish necessary information about the matter. If there is no response or the matter is not resolved within three months, or such longer period as the circumstances of the matter may require but in no case later than six months, the secretariat shall bring the matter to the attention of the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. The decision has also established, as per section18, a new mechanism of communications from the public, which is separate and different from the Parties’ rights under the Aarhus Convention and the Decision 1-7. Communications may be brought before the Committee by one or more members of the public concerning that Party’s compliance with the Convention, unless that Party has notified the Depositary in writing by the end of the applicable period that it is unable to accept, for a period of not more than four years, the consideration of such communications by the Committee. The Depositary shall without delay notify all Parties of any such notification received. During the four-year period mentioned above, the Party may revoke its notification thereby accepting that, from that date, communications may be brought before the Committee by one or more members.     2. Statute Law  In its resolution of 12 May 2005 (European Parliament resolution on the EU strategy for the Almaty Conference on the Aarhus Convention of 12 May 2005), the European Parliament declared that the Aarhus Convention was the competent forum for deliberating on horizontal principles of public access to information, participation and access to justice in environmental matters. The normative implication of that declaration of political will of the European community was the adoption of the Regulation (EC) No 1367/2006 of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on the application of the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters to Community institutions and bodies (OJ  L 264 of 2006, p. 0013 – 0019). The provisions of the Regulation aim at the introduction of provisions pertaining to the application of the requirements of the Convention to the Community institutions and bodies. The preamble of the Regulation mentions the three pillars of the Convention, namely access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters as the axiological basis for the Regulation. The rights guaranteed by the three pillars of the Convention are without discrimination as to citizenship, nationality or domicile. The Regulation introduces the control of administrative acts through the review procedure including the review proceedings before the Court of Justice of the European Union. Omissions will be controlled in the same way where an administrative act must be issued under the environmental protection law. The Regulation allows the so-called self-amendment by giving the institution or body which issued the act subject to review or which, in the case of an alleged administrative omission, omitted to act, the opportunity to reconsider its former decision, or, in the case of an omission, to act. Non-governmental organizations active in the field of environmental protection are entitled to request internal review  at Community level including the right to file an application to the Court of Justice of the European Union. A detailed control procedure was provided by the Commission Decision No 2008/50/EC of 13 December 2007 laying down detailed rules for the application of Regulation (EC) No 1367/2006 of 6 September 2006 on the Aarhus Convention as regards requests for the internal review of administrative acts (OJ L 13 of 2008, p. 24). A more specialised scope of access to information on environmental matters was dealt with in Directive 2003/35/EC of 26 May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment (OJ  l 156 of 2003, p. 1), in Directive 2001/42/EC on the assessment of the effect of certain plans and programmes on the environment (OJ L 197 of 2001, p. 30) and in Directive 2003/4/EC on public access to environmental information (OJ L 41 of 2003, p. 26). Before Regulation No 1367/2006 came into force, Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment had been binding (OJ L 41 of 2003, p. 26). Pursuant to EU law, access to information on environmental matters is comprised by the broader scope of the right to access to the documents of the European Union bodies. The latter issue is governed by Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents (OJ L 145, p. 43), which Regulation was adopted on the basis of Article 255 of the Treaty Establishing the European Community and specified the rules and conditions of and restrictions on access to the documents of those institutions. The principle laid down in Article 2 of the Regulation was that any citizen of the Union, and any natural or legal person residing or having its registered office in a Member State, has a right of access to documents of the institutions, subject to the principles, conditions and limits defined in this Regulation. The Regulation applies to all documents held by an institution, that is to say, documents drawn up or received by it and remaining in its possession, in all areas of activity of the European Union. The right of access to documents is not absolute as Article 4 paragraph 1 (a) of the Regulation provides for the circumstances in which a body is entitled to refuse access to a document.  A body or institution shall refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of the public interest as regards, inter alia, international relations, the fiscal, monetary or economic policy of the Union or a Member State. Refusal of access to a document is also allowed if such access contravenes the privacy and integrity of the individual, in particular in accordance with Community legislation regarding the protection of personal data (Article 4 paragraph 1 (b). The bodies or institutions will refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property, unless there is an overriding public interest in disclosure. Pursuant to Article 4 paragraph 3 of the Regulation, access to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which relates to a matter where the decision has not been taken by the institution, or access to a document containing opinions for internal use as part of deliberations and preliminary consultations shall be refused if disclosure of the document would seriously undermine the institution’s decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure. In compliance with Article 7 of the Regulation, any applications for access to a document shall be handled promptly. An acknowledgement of receipt shall be sent to the applicant. Within 15 working days from registration of the application, the institution shall either grant access to the document requested and provide access in accordance with Article 10 of the Regulation within that period or, in a written reply, state the reasons for the total or partial refusal and inform the applicant of his or her right to make a confirmatory application. In the event of a total or partial refusal, the applicant may, within 15 working days of receiving the institution’s reply, make a confirmatory application asking the institution to reconsider its position. On top of that there are regulations included in Polish internal law. The Polish legislator needed a considerable amount of time to realise the mere principle of such participation, as can be seen from the fact that the Aarhus Convention was ratified as late as in 2003. Certain hopes of a change of the attitude towards public participation in environmental protection lay in the introduction of the Act of 3 October 2008 on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments (Dz.U. [Journal of Laws] No 199 of 2008, item 1227). The Act contains the provisions regarding the so-called general principles of environmental protection law. Whilst they were explicitly expressed in the Environmental Protection Law Act of 27 April 2001, the legislator deemed it necessary to repeat some of them in the act mentioned above. An example of such a repetition is Article 4 of the Act on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments, which Act reiterated that the universality of access to information on the condition and protection of the environment is one of the cardinal principles of Polish environmental protection law. The legislator had expressed that idea before in Article 9 of the Environmental Protection Law Act. In this specific case there is no problem with superfluum or praxeological contradiction (Lewandowski, 2010, p.69-70) because the legislator took advantage of a legislation technique instrument, which is unusual in that situation, namely by way of the provision of Article 144 item 4 of the above Act the legislator cancelled the provision of Article 9 of the Environmental Protection Law. An opinion is expressed in the doctrine that, from the point of view of the system, the repetition referred to above is irrational (Gruszecki, 2009, Art. 4). It may, however, lead to the omission of the rules existing outside the Act; whilst that is not a formal defect of the legal system, it may affect its effectiveness. As far as access to information is concerned, the legislator was indecisive. Suffice it to say that the Act on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments is already the third act of internal law in which the principle under consideration was stated. At first, the provisions governing public participation in the matters regarding environmental protection were included in the Act of 9 November 2000 on the access to environmental information, on environmental protection and on environmental impact assessments (Dz.U. [Journal of Laws] No 109 of 2000, item 1157 as amended). Those provisions were then taken over nearly in their entirety and without amendments by the Environmental Protection Law Act. At present, they are in an autonomous act despite the fact that the highest position in the legal system from the substantive point of view is occupied by the Environmental Protection Law Act        3. Judicial Decisions   Against the background of those provisions, the judicial decisions of the Court of First Instance and of the Court of Justice have assumed judicial interpretation specifying the scope of application of the right of access to documents. The rule is that the public is to have access to the documents of the institutions and refusal of access is an exception to that rule (Judgement of the Court of First Instance of 25 April 2007  in case T 264/04 WWF European Policy Programme versus Council of the European Union). Consequently, the grounds for a refusal must be construed and applied strictly so as not to defeat the application of the rule. Moreover, an institution is obliged to consider in respect of each document to which access is sought whether, in the light of the information available to that institution, disclosure of the document is in fact likely to undermine one of the public interests protected by the exceptions which permit refusal of access. In order for those exceptions to be applicable, the risk of the public interest being undermined must therefore be reasonably foreseeable and not purely hypothetical (Judgement of the Court of 7 February 2002 in case T-211/00 Kuijer versus Council and judicial decisions referred to therein). It also follows from judicial decisions that institutions have wide discretion when analysing the possible contravention of the public interest by allowing access to a document. The above has fundamental implications for the scope of court control of decisions refusing access. The review by the Court of the lawfulness of decisions made by institutions refusing access to documents in view of absolutely binding exceptions relating to the public interest must be limited to verifying whether the procedural rules have been complied with, the contested decision is properly reasoned, and the facts have been accurately stated, and whether there has been a manifest error of assessment of the facts or a misuse of powers (Judgement of the Court of 19 July 1999 in case T-14/98 Hautala versus Council. Exceptions provided for by Article 4 paragraph 1 (a) of the Regulation No 1049/2001 relating to the right of access to documents covering the public interest or the interest of the individual are of absolutely mandatory nature (ius cogens); consequently, institutions are obliged to refuse access to documents falling under those exceptions once the relevant circumstances are shown to exist (Judgement of the Court of 5 March1997 incase T-105/95 WWF UK versus Commission). The above exceptions are therefore different from those provided for by Article 4 paragraph 3 of the Regulation concerning the interest of institutions in protecting the confidentiality of their proceedings; by applying such exceptions, institutions have full discretion allowing them to strike balance between the interest in protecting the confidentiality of their deliberations and the citizen’s interest in gaining access to documents (Judgement of the Court of 19 October1995 incase T-194/94 Carvel and Guardian Newspapers versus Council). Judicial decisions note the subjective scope of the right to access to documents by assuming that the concepts of a document and information should be differentiated. The public’s right of access to a document of an institution only concerns the documents and not information understood in a more general way; such a right does not imply the institution’s duty to reply to any request for information from an individual (by analogy, order of the Court of 27 October 1999 in case T‑106/99 Meyer versus Commission). Reference by the institutions to the non-existence of documents to avoid the application of Regulation No 1049/2001 would be contrary to the requirement for transparency following from that Regulation. Effective exercising of the right to access to documents means that institutions must, in the widest possible scope and in a foreseeable way free from arbitrariness, draw up and keep documents concerning their activity. If a body or institution does not have the duty to draw up documents and it does not draw up a document, the right of access to documents cannot be exercised and there are no grounds for stating that the right holder was deprived of that right in an arbitrary and unlawful way. Access to data may be granted only when such data is included in the documents, which implies that those documents exist. It follows from the judgement in case Council versus Hautala that Council decision 93/731/EC of 20 December 1993 on public access to Council documents (OJ L 340, p. 43), which had been in force before Regulation No 1049/2001 became effective, applied not only to documents as such held by institutions but also to data included in those documents. A body or institution has no duty to give information to the right holder if such information is not included in a document made on a mandatory basis  4.WWF European Policy Programme versus Council of the European Union- a kind of a leading case  Judicial decisions recognise the importance of the Aarhus Convention as the basis of the right of public participation in environmental matters, a fundamental difference in understanding of that right cannot, however, be overlooked. On the one hand, the Aarhus Convention formulates the right to “environmental information,” that means any information in written, visual, aural, electronic or any other material form on (b) the state of elements of the environment, such as air and atmosphere, water, soil, land, landscape and natural sites, biological diversity and its components, including genetically modified organisms, and the interaction among these elements; (b) factors, such as substances, energy, noise and radiation, and activities or measures, including administrative measures, environmental agreements, policies, legislation, plans and programmes, affecting or likely to affect the elements of the environment within the scope of subparagraph (a) above, and cost-benefit and other economic analyses and assumptions used in environmental decision-making; (c) the state of human health and safety, conditions of human life, cultural sites and built structures, inasmuch as they are or may be affected by the state of the elements of the environment or, through these elements, by the factors, activities or measures referred to in subparagraph (b) above. On the other hand, it follows clearly from the judgement in case WWF European Policy Programme versus Council of the European Union that access pertains to documents and not to information concerning a specific matter. It may therefore be reasonably presumed that access to environmental information in the meaning of the Aarhus Convention is wider than access to other substantive non-environmental information which must have the form of a document under the provisions of Regulation No 1049/2001.    5. Inflation of soft law   International and EU legal regulation of public participation in environmental protection seems to be excessively abundant. Despite such abundant national and international legal regulation, the result seems to be contrary to ratio legis and the purpose of law-making. With regard to the preparation by public authorities of binding legal provisions that may have an effect on the environment, Article 8 of the Convention encourages the parties to “promote effective public participation at an appropriate stage during the preparation of such provisions.” The norm included in that provision is regarded as the so-called soft law. Pursuant to Polish law, the situation of a land owner in the context of the Natura 2000 programme (Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora and Directive 79/403/EEC on the conservation of wild birds. In Poland, the Regulation of the Minister of the Environment of 21 July 2004 on Natura 2000 special bird conservation areas remains in effect, Dz.U. [Journal of Laws] No 229 of 2004, item 2313- works on a regulation specifying the habitat protection area are under way) is an argument supporting the thesis on legal regulation being ineffective. An owner of land in Poland will not be advised of his or her land being located on the draft list of habitat protection areas. One cannot, however, overlook the conflict between the public interest and that of an individual owner of land which, based on the opinion of specialists, may be arbitrarily incorporated into the territorial scope of the Natura 2000 project. The boundaries of a Natura 2000 area are established without taking into consideration the opinions of the owners of that real estate which may fall within the Natura 2000 area. No consent is sought, either, at least in Polish practice, to the entry onto real estate by persons conducting nature research. That situation causes concern about Natura 2000 areas being established with prejudice to the rights of and, as it were, at the cost of real property owners, who are completely disregarded in the process of designing those areas. With regard to the preparation by public authorities of binding legal provisions that may have an effect on the environment, the provision of Article 8 of the Convention „encourages the parties to promote effective public participation at an appropriate stage during the preparation of such provisions.” The norm included in that provision is regarded as the so-called soft law. A natural person who is the owner of real estate covered by the provisions of the Nature Protection Act has no influence on a decision on the incorporation of his or her real estate into a special bird or habitat conservation area because the Act gives a discretionary power in that regard to a minister competent for the environment. The procedure for issuing opinions on a draft protection plan does not provide for the participation of the owner of private real estate; in that regard the minister is obliged to obtain an opinion from the municipal council and act in consultation with the other ministers listed in the Nature Protection Act (Dz.U. [Journal of Laws ] No 92 or 2004, item 880). Objections as to the procedure for the creation of areas protected under the environmental directive were formulated also in the petition „Holmes et Montagnes Catalanes” (Petition 0887/2005 submitted by Veronique Mathieu on behalf of the inhabitants of the Catalan Mountains (in) Notice to Members of the Committee of Petitions of 10 October 2006). The same claims are included in the petition from the owners of real estate situated at the proposed habitat protection area called the Piaśnickie Łąki [Piaśnica Meadows] in the municipality of Krokowa (Poland), represented by Janusz Lewandowski, a member of the European Parliament. The petition concerns the failure to consult the plan to establish the above habitat protection area with the owners of real estate located in that area and, consequently, those owners being prevented from expressing consent to the incorporation of their real estate into the proposed habitat protection area or voice reservations about that matter (The Polish text is held by the author and published at WWW.superfluum.eu, tag: petycja). By way of the decision of the Committee of Petitions of 24 August 2008, the petition was acknowledged for consideration. To the best of author’s knowledge the proceedings have not been finalised yet. A conclusion may reasonably be reached that legal regulation is, to a large extent, superficial. The large scale of that legal regulation is to carry the conviction that the public, and even one natural person, has real influence on the creation of environmental protection law. The norms following from such numerous provisions seem to fulfil a symbolic function thus pretending the pursuance of a specific policy in a given area, such a function being one of the typical sources of praxeological contradiction (Lewandowski, 2010, p.71).

References:

JENDROŚKA J.: Konwencja z Aarhus – geneza, status i kierunki rozwoju, Wrocław, February 2002

LEWANDOWSKI P.: Superflua, Practical Inconsistencies and Legal Gaps in Marine Environmental Protection Law,  Prawo Morskie, vol. XXVI/2010.

GRUSZECKI K.: Komentarz do ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/El 2009

 The article has been re-formulated exclusively for the Journal on LEM 2 Dez. /2011. Originally the content was presented on the Dudince Conference “The Importance of Human Potential in Regional Development” 2011 and released electronically.

Legal Regulation of Public Participation in Making Environmental Decisions- the Polish Perspective Środa, Sier 31 2011 

1. The Aarhus Convention    On 25 June 1998 in Aarhus, Denmark, during the 4th Pan-European Conference of Environment Ministers, the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters -further the Aarhus Convention (Jendrośka, 2002, p.4)[1] was signed. The Convention is a normative expression of political declarations included in the Guidelines on Access to Environmental Information and Public Participation in Environmental Decision-Making adopted at the 3rd Pan-European Conference in Sofia in 1995. By way of the act of 21 June 2001[2] the Polish Parliament consented to the ratification of the Aarhus Convention. The ratification document was signed by the President of the Republic of Poland on 31 December 2001 and filed with the Convention Depositary (UN Secretary-General in New York) on 15 February 2002. The convention was published in May 2003[3]. The publication in the Dziennik Ustaw means that, in conformity with Article 91 of the Constitution of the Republic of Poland, the Convention constitutes a part of the national legal order and is applied directly. Indeed, in conformity with Article 91 paragraph 1 of the Constitution of the Republic of Poland a ratified international agreement, following its publication in the Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej [the Journal of Laws of the Republic of Poland], shall constitute a part of the national legal order and apply directly unless the application of such an international agreement depends on the issuance of an act. In turn, in compliance with the provision of Article 91 paragraph 2, an international agreement ratified upon previous consent expressed in an act has priority before the act if such an act and the agreement cannot be reconciled. The Convention departs from the traditional formula of international agreements, which specify the obligations of one state to the other states. When drafting the convention, its authors used the method typical of the conventions governing human rights. Those authors formulated legal provisions containing general and abstract obligations of the states before their own inhabitants or, more precisely, before the public which is not restricted in the Aarhus Convention to the citizens of a state. In practice, that means granting specific rights to the public and imposing certain obligations on administration bodies. Both the rights and obligations are designated for direct application in national legal relations including those before the courts. The norms of the Convention must also be taken into consideration in the processes of interpretation of the provisions included in national legal acts. Therefore, if a provision of national law provides, for example, for giving grounds for refusal to provide information,[4] in conformity with Article 4 paragraph 4 of the Aarhus Convention such a provision shall be interpreted in a restrictive way. The requirements concerning, for example, giving information to the public,[5] will also comprise those stated in the provision of Article 6 paragraph 2 of the Convention, which requires the provision of information „in an adequate, timely and effective manner.” In the event that the provisions of national legal acts depart from the requirements of the Aarhus Convention, a national provision will not be applied but will be substituted by a provision of the Convention. The priority of national provisions will be retained in the case of those facts which are not subject to subsumption under the norm of the Convention. In the evaluation of the doctrine, the Aarhus Convention is not an „ordinary” convention on environmental protection. The convention is less concerned with environmental protection itself and more with the human right to the clean environment.[6]. Access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters may be perceived as the „next generation” of human rights. In Article 4 paragraph 1, the Aarhus Convention imposes on the states the obligation to ensure that „subject to the following paragraphs of this article, public authorities, in response to a request for environmental information, make such information available to the public, within the framework of national legislation. . . .” It should be stressed that the activity of public authorities takes place only at the request of a person concerned, therefore there is no obligation to act „ex officio.” Public authorities may also refuse a request for information where the public authority does not hold the information requested (Article 4 paragraph 3 (a)) or where the request concerns material in the course of completion (Article 4 paragraph 3 (c)). The Convention sets out several other exceptions from the obligation to make data available, such exceptions included in the provision of Article 4 paragraph 4. Request for environmental information may be refused if the disclosure would adversely affect:  (a) The confidentiality of the proceedings of public authorities, where such confidentiality is provided for under national law; (b) International relations, national defence or public security; (c) The course of justice, the ability of a person to receive a fair trial or the ability of a public authority to conduct an enquiry of a criminal or disciplinary nature; (d) The confidentiality of commercial and industrial information, where such confidentiality is protected by law in order to protect a legitimate economic interest, within this framework, information on emissions which is relevant for the protection of the environment shall be disclosed; (e) Intellectual property rights; (f) The confidentiality of personal data and/or files relating to a natural person where that person has not consented to the disclosure of the information to the public, where such confidentiality is provided for in national law; (g) The interests of a third party which has supplied the information requested without that party being under or capable of being put under a legal obligation to do so, and where that party does not consent to the release of the material; or (h) The environment to which the information relates, such as the breeding sites of rare species. The aforementioned grounds for refusal shall be interpreted in a restrictive way, taking into account the public interest served by disclosure and taking into account whether the information requested relates to emissions into the environment. In the general provisions, the Convention orders a state, inter alia, to ensure the necessary consistency between the various regulations issued for the implementation of the Convention (such consistency pertaining, for example, to the need for the compatibility of time limits within which information may be obtained and those for submission of comments on or reservations regarding a matter). When making the definition of „the public” precise, the Convention also forbids any discrimination as to nationality, citizenship, or domicile. The ban is expressed by the use of the term „the public” instead of a „citizen” to specify the subjective scope of the Convention. It should be noted that the rights conferred on the public are vested within the same scope in natural persons, even single ones. In accordance with Article 2 item 4) of the Convention, „the public means one or more natural or legal persons, and, in accordance with national legislation or practice, their associations, organizations or groups.” The issues relating to the openness to the public are resolved by the Convention in two relevant provisions. The provision of Article 4 formulates the so-called passive dissemination of information, such dissemination consisting in access to information and in the obligations of the state bodies when access to information is requested. The provision of Article 5 imposes on the states the obligation to make information accessible free of charge in the form of electronic data bases and publicly accessible registers, including the creation of pollution registers based on standardized reporting from polluting plants. The Aarhus Convention requires the states to adopt legislation permitting the public to participate in the preparation of plans and programmes relating to the environment. Such legislation must contain reasonable time-frames for the provision of information on an environmental decision-making process to the public. To be effective, public participation must take place at an early stage, when all options are open. When introducing legislation concerning public participation, institutions and bodies of the Community should specify the subjective scope of the possible participation of the public. The Aarhus Convention also requires the states to endeavour to provide opportunities for public participation in the preparation of policies relating to the environment. The provision of Article 9 paragraph 3 of the Aarhus Convention ensures access to judicial or other review procedures allowing the public to challenge acts and omissions by private persons and public authorities which contravene the provisions of environmental protection law. The provision in question constitutes grounds for requiring protection in the case of contravention by the authorities of the rights of the public in relation to access to information and to participation in decision-making. The above provision also permits the submission of claims to the court in the public interest against, for example, enterprises failing to comply with national environmental protection law. In Poland, the problem may lie in the participation of natural persons not having the status of a party in administrative proceedings concerning environmental decisions. The provision of Article 31 of the Polish Code of Administrative Procedure governs the participation of social organisations without making a reference to a natural person or to natural persons not organised in formal structures. It may, however, be considered that the Aarhus Convention as an independent legal basis should be taken into consideration when allowing the entities not organised formally to participate in administrative proceedings. By ratifying the Aarhus Convention, Poland transferred a part of control powers to an external forum.[7] The first meeting of the Parties to the Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters held in Lucca (Italy) on 21-23 October 2002 established the Compliance Committee for the review of compliance by the Parties with their obligations under the Convention.[8] To assist the performance of its functions, the Committee may: (a) request further information on matters under its consideration; (b) undertake, with the consent of any Party concerned, information gathering in the territory of that Party; (c) consider any relevant information submitted to it; and (d) seek the services of experts and advisers as appropriate. According to section 15 of Decision 1-7 a submission may be brought before the Committee by one or more Parties that have reservations about another Party’s compliance with its obligations under the Convention. Such a submission shall be addressed in writing to the secretariat and supported by corroborating information. The secretariat shall, within two weeks of receiving a submission, send a copy of it to the Party whose compliance is at issue. Any reply and supporting information shall be submitted to the secretariat and to the Parties involved within three months or such longer period as the circumstances of a particular case may require but in no case later than six months. The secretariat shall transmit the submission and the reply, as well as all corroborating and supporting information, to the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. On the other hand, as per section 16 of the decision 1-7, submission may be brought before the Committee by a Party that concludes that, despite its best endeavours, it is or will be unable to comply fully with its obligations under the Convention. Such a submission shall be addressed in writing to the secretariat and explain, in particular, the specific circumstances that the Party considers to be the cause of its noncompliance. The secretariat shall transmit the submission to the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. Section 17 of the Decision 1-7 makes the secretariat to act on its own by making referrals. Where the secretariat, in particular upon considering the reports submitted in accordance with the Convention’s reporting requirements, becomes aware of possible noncompliance by a Party with its obligations under the Convention, it may request the Party concerned to furnish necessary information about the matter. If there is no response or the matter is not resolved within three months, or such longer period as the circumstances of the matter may require but in no case later than six months, the secretariat shall bring the matter to the attention of the Committee, which shall consider the matter as soon as practicable. The decision has also established, as per section 18, a new mechanism of communications from the public, which is separate and different from the Parties’ rights under the Aarhus Convention and the Decision 1-7. Communications may be brought before the Committee by one or more members of the public concerning that Party’s compliance with the Convention, unless that Party has notified the Depositary in writing by the end of the applicable period that it is unable to accept, for a period of not more than four years, the consideration of such communications by the Committee. The Depositary shall without delay notify all Parties of any such notification received. During the four-year period mentioned above, the Party may revoke its notification thereby accepting that, from that date, communications may be brought before the Committee by one or more members.                                                 2. The Protocol on PRTRs       The Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers (the Protocol on PRTRs) was adopted at an extraordinary meeting of the Parties to the Aarhus Convention on 21 May 2003. The meeting took place in the framework of the fifth Ministerial Conference ‚Environment for Europe’, Kiev, 21-23 May 2003. Forty member States and the European Community signed the Protocol in Kiev.[9] The European Community’s approval followed adoption of a PRTR Regulation by the Members States of the European Union which will bring the provisions of the Protocol to bear directly on those States.[10] The Protocol became international law binding its Parties on 8 October 2009.[11] All States can participate in the Protocol, including those which not ratified the Aarhus Convention and those which are not members of the Economic Commission for Europe. It is by design an open global protocol. The main objective of the Protocol is to enhance public access to information through the establishment of coherent, nationwide pollutant release and transfer registers (PRTRs). This is to achieve by designing the first legally binding international instrument on pollutant release and transfer registers. Although regulating information on pollution, rather than pollution directly, the Protocol is expected to exert a significant downward pressure on levels of pollution, as no company will want to be identified as among the biggest polluters.          3. National Law and Judicial Decisions        In its resolution of 12 May 2005,[12] the European Parliament declared that the Aarhus Convention was the competent forum for deliberating on horizontal principles of public access to information, participation and access to justice in environmental matters. The normative implication of that declaration of political will of the European community was the adoption of the Regulation (EC) No 1367/2006 of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on the application of the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Mattersto Community institutions and bodies.[13] The provisions of the Regulation aim at the introduction of provisions pertaining to the application of the requirements of the Convention to the Community institutions and bodies. The preamble of the Regulation mentions the three pillars of the Convention, namely access to information, public participation in decision-making and access to justice in environmental matters as the axiological basis for the Regulation. The rights guaranteed by the three pillars of the Convention are without discrimination as to citizenship, nationality or domicile. The Regulation introduces the control of administrative acts through the review procedure including the review proceedings before the Court of Justice of the European Union. Omissions will be controlled in the same way where an administrative act must be issued under the environmental protection law. The Regulation allows the so-called self-amendment by giving the institution or body which issued the act subject to review or which, in the case of an alleged administrative omission, omitted to act, the opportunity to reconsider its former decision, or, in the case of an omission, to act. Non-governmental organisations active in the field of environmental protection are entitled to request internal review  at Community level including the right to file an application to the Court of Justice of the European Union. A detailed control procedure was provided by the Commission Decision No 2008/50/EC of 13 December 2007 laying down detailed rules for the application of Regulation (EC) No 1367/2006 of 6 September 2006 on the Aarhus Convention as regards requests for the internal review of administrative acts.[14] A more specialised scope of access to information on environmental matters was dealt with in Directive 2003/35/EC of 26 May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment,[15] in Directive 2001/42/EC on the assessment of the effect of certain plans and programmes on the environment[16] and in Directive 2003/4/EC on public access to environmental information.[17] Pursuant to EU law, access to information on environmental matters is comprised by the broader scope of the right to access to the documents of the European Union bodies. The latter issue is governed by Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2001 regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents,[18] which Regulation was adopted on the basis of Article 255 of the Treaty Establishing the European Community and specified the rules and conditions of and restrictions on access to the documents of those institutions. The principle laid down in Article 2 of the Regulation was that any citizen of the Union, and any natural or legal person residing or having its registered office in a Member State, has a right of access to documents of the institutions, subject to the principles, conditions and limits defined in this Regulation. The Regulation applies to all documents held by an institution, that is to say, documents drawn up or received by it and remaining in its possession, in all areas of activity of the European Union. The right of access to documents is not absolute as Article 4 paragraph 1 (a) of the Regulation provides for the circumstances in which a body is entitled to refuse access to a document.  A body or institution shall refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of the public interest as regards, inter alia, international relations, the fiscal, monetary or economic policy of the Union or a Member State. Refusal of access to a document is also allowed if such access contravenes the privacy and integrity of the individual, in particular in accordance with Community legislation regarding the protection of personal data (Article 4 paragraph 1 (b). The bodies or institutions will refuse access to a document where disclosure would undermine the protection of commercial interests of a natural or legal person, including intellectual property, unless there is an overriding public interest in disclosure. Pursuant to Article 4 paragraph 3 of the Regulation, access to a document, drawn up by an institution for internal use or received by an institution, which relates to a matter where the decision has not been taken by the institution, or access to a document containing opinions for internal use as part of deliberations and preliminary consultations shall be refused if disclosure of the document would seriously undermine the institution’s decision-making process, unless there is an overriding public interest in disclosure. In compliance with Article 7 of the Regulation, any applications for access to a document shall be handled promptly. An acknowledgement of receipt shall be sent to the applicant. Within 15 working days from registration of the application, the institution shall either grant access to the document requested and provide access in accordance with Article 10 of the Regulation within that period or, in a written reply, state the reasons for the total or partial refusal and inform the applicant of his or her right to make a confirmatory application. In the event of a total or partial refusal, the applicant may, within 15 working days of receiving the institution’s reply, make a confirmatory application asking the institution to reconsider its position. Against the background of those provisions, the judicial decisions of the Court of First Instance and of the Court of Justice have assumed judicial interpretation specifying the scope of application of the right of access to documents. The rule is that the public is to have access to the documents of the institutions and refusal of access is an exception to that rule.[19] Consequently, the grounds for a refusal must be construed and applied strictly so as not to defeat the application of the rule. Moreover, an institution is obliged to consider in respect of each document to which access is sought whether, in the light of the information available to that institution, disclosure of the document is in fact likely to undermine one of the public interests protected by the exceptions which permit refusal of access. In order for those exceptions to be applicable, the risk of the public interest being undermined must therefore be reasonably foreseeable and not purely hypothetical.[20] It also follows from judicial decisions that institutions have wide discretion when analysing the possible contravention of the public interest by allowing access to a document. The above has fundamental implications for the scope of court control of decisions refusing access. The review by the Court of the lawfulness of decisions made by institutions refusing access to documents in view of absolutely binding exceptions relating to the public interest must be limited to verifying whether the procedural rules have been complied with, the contested decision is properly reasoned, and the facts have been accurately stated, and whether there has been a manifest error of assessment of the facts or a misuse of powers.[21] Exceptions provided for by Article 4 paragraph 1 (a) of the Regulation No 1049/2001 relating to the right of access to documents covering the public interest or the interest of the individual are of absolutely mandatory nature (ius cogens); consequently, institutions are obliged to refuse access to documents falling under those exceptions once the relevant circumstances are shown to exist.[22] The above exceptions are therefore different from those provided for by Article 4 paragraph 3 of the Regulation concerning the interest of institutions in protecting the confidentiality of their proceedings; by applying such exceptions, institutions have full discretion allowing them to strike balance between the interest in protecting the confidentiality of their deliberations and the citizen’s interest in gaining access to documents.[23]  Judicial decisions note the subjective scope of the right to access to documents by assuming that the concepts of a document and information should be differentiated. The public’s right of access to a document of an institution only concerns the documents and not information understood in a more general way; such a right does not imply the institution’s duty to reply to any request for information from an individual.[24] Reference by the institutions to the non-existence of documents to avoid the application of Regulation No 1049/2001 would be contrary to the requirement for transparency following from that Regulation. Effective exercising of the right to access to documents means that institutions must, in the widest possible scope and in a foreseeable way free from arbitrariness, draw up and keep documents concerning their activity. If a body or institution does not have the duty to draw up documents and it does not draw up a document, the right of access to documents cannot be exercised and there are no grounds for stating that the right holder was deprived of that right in an arbitrary and unlawful way. Access to data may be granted only when such data is included in the documents, which implies that those documents exist.[25] A body or institution has no duty to give information to the right holder if such information is not included in a document made on a mandatory basis. Judicial decisions recognise the importance of the Aarhus Convention as the basis of the right of public participation in environmental matters, a fundamental difference in understanding of that right cannot, however, be overlooked. On the one hand, the Aarhus Convention formulates the right to “environmental information,” that means any information in written, visual, aural, electronic or any other material form on (b) the state of elements of the environment, such as air and atmosphere, water, soil, land, landscape and natural sites, biological diversity and its components, including genetically modified organisms, and the interaction among these elements; (b) factors, such as substances, energy, noise and radiation, and activities or measures, including administrative measures, environmental agreements, policies, legislation, plans and programmes, affecting or likely to affect the elements of the environment within the scope of subparagraph (a) above, and cost-benefit and other economic analyses and assumptions used in environmental decision-making; (c) the state of human health and safety, conditions of human life, cultural sites and built structures, inasmuch as they are or may be affected by the state of the elements of the environment or, through these elements, by the factors, activities or measures referred to in subparagraph (b) above. On the other hand, it follows clearly from the judgement in case WWF European Policy Programme versus Council of the European Union that access pertains to documents and not to information concerning a specific matter. It may therefore be reasonably presumed that access to environmental information in the meaning of the Aarhus Convention is wider than access to other substantive non-environmental information which must have the form of a document under the provisions of Regulation No 1049/2001. International and EU legal regulation of public participation in environmental protection seems to be excessively abundant. On top of that there are regulations included in Polish internal law. The Polish legislator needed a considerable amount of time to realise the mere principle of such participation, as can be seen from the fact that the Aarhus Convention was ratified as late as in 2003. Certain hopes of a change of the attitude towards public participation in environmental protection lay in the introduction of the Act of 3 October 2008 on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments.[26] The Act contains the provisions regarding the so-called general principles of environmental protection law. Whilst they were explicitly expressed in the Environmental Protection Law Act of 27 April 2001, the legislator deemed it necessary to repeat some of them in the act mentioned above. An example of such a repetition is Article 4 of the Act on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments, which Act reiterated that the universality of access to information on the condition and protection of the environment is one of the cardinal principles of Polish environmental protection law. The legislator had expressed that idea before in Article 9 of the Environmental Protection Law Act. In this specific case there is no problem with superfluum or praxeological contradiction[27] because the legislator took advantage of a legislation technique instrument, which is unusual in that situation, namely by way of the provision of Article 144 item 4 of the above Act the legislator cancelled the provision of Article 9 of the Environmental Protection Law. An opinion is expressed in the doctrine that, from the point of view of the system, the repetition referred to above is irrational.[28] It may, however, lead to the omission of the rules existing outside the Act; whilst that is not a formal defect of the legal system, it may affect its effectiveness. As far as access to information is concerned, the legislator was indecisive. Suffice it to say that the Act on making information on the environment and its protection available, on public participation in environmental protection and on environmental impact assessments is already the third act of internal law in which the principle under consideration was stated. At first, the provisions governing public participation in the matters regarding environmental protection were included in the Act of 9 November 2000 on the access to environmental information, on environmental protection and on environmental impact assessments.[29] Those provisions were then taken over nearly in their entirety and without amendments by the Environmental Protection Law Act. At present, they are in an autonomous act despite the fact that the highest position in the legal system from the substantive point of view is occupied by the Environmental Protection Law Act. Despite such abundant national and international legal regulation, the result seems to be contrary to ratio legis and the purpose of law-making. With regard to the preparation by public authorities of binding legal provisions that may have an effect on the environment, Article 8 of the Convention encourages the parties to “promote effective public participation at an appropriate stage during the preparation of such provisions.” The norm included in that provision is regarded as the so-called soft law. Pursuant to Polish law,[30] the situation of a land owner in the context of the Natura 2000 programme[31] is an argument supporting the thesis on legal regulation being ineffective. An owner of land in Poland will not be advised of his or her land being located on the draft list of habitat protection areas. One cannot, however, overlook the conflict between the public interest and that of an individual owner of land which, based on the opinion of specialists, may be arbitrarily incorporated into the territorial scope of the Natura 2000 project. The boundaries of a Natura 2000 area are established without taking into consideration the opinions of the owners of that real estate which may fall within the Natura 2000 area. No consent is sought, either, at least in Polish practice, to the entry onto real estate by persons conducting nature research. That situation causes concern about Natura 2000 areas being established with prejudice to the rights of and, as it were, at the cost of real property owners, who are completely disregarded in the process of designing those areas. With regard to the preparation by public authorities of binding legal provisions that may have an effect on the environment, the provision of Article 8 of the Convention „encourages the parties to promote effective public participation at an appropriate stage during the preparation of such provisions.” The norm included in that provision is regarded as the so-called soft law. A natural person who is the owner of real estate covered by the provisions of the Nature Protection Act has no influence on a decision on the incorporation of his or her real estate into a special bird or habitat conservation area because the Act gives a discretionary power in that regard to a minister competent for the environment. The procedure for issuing opinions on a draft protection plan does not provide for the participation of the owner of private real estate; in that regard the minister is obliged to obtain an opinion from the municipal council and act in consultation with the other ministers listed in the Nature Protection Act. [32]  A conclusion may reasonably be reached that legal regulation is, to a large extent, superficial. The large scale of that legal regulation is to carry the conviction that the public, and even one natural person, has real influence on the creation of environmental protection law. The norms following from such numerous provisions seem to fulfil a symbolic function thus pretending the pursuance of a specific policy in a given area, such a function being one of the typical sources of praxeological contradiction (Lewandowski, 2010, p.71).[33]


[1] The Convention, which came into being within the United Nations Economic Commission for Europe, was signed in Aarhus by 35 countries (includingPoland) and by the European Community. Four other countries which did not do so in Aarhus (namelyHungary,Belorussia,Malta andGermany) signed the Convention inNew York before the deadline for signing, which was 21 December 1998. It should be noted that states such as theUSA,Canada,Germany,Russia andTurkey were not, for various reasons, among those to have signed the Convention inAarhus. Satisfied by the well-known level of advancement of their legislation and practice in the area covered by the Convention, the first two states mentioned above had reported at the very beginning the lack of interest in the Convention and considered it to be an internal affair of the Europeans. As for Germany, Russia and Turkey, the fact that they did not sign the Convention in Aarhus was generally incomprehensible if their relatively active participation in the negotiations is taken into consideration, such an attitude causing the need for seeking compromise solutions, see J. Jendrośka: Konwencja z Aarhus – geneza, status i kierunki rozwoju, Wrocław, February 2002, p. 4.

[2] Dz. U. [Journal of Laws] No 89 of 2001, item 970.

[3]Dz. U. [Journal of Laws] No 78 of 2003, item 706.

[4] As set forth in  Article 20 of the Environmental Protection Law Act (Dz.U. [Journal of Laws] No 25 of 2008, item 150 – the consolidated text as amended).

[5] Those requirements are set forth by the provision of Article 3 item 20) in conjunction with Article 32 of the Environmental Protection Law Act.

[6] J. Jendrośka: Konwencja z Aarhus – geneza, status i kierunki rozwoju, Wrocław, February 2002, p. 4.

[7] According to Article 10, paragraph 2, of the Aarhus Convention, the Parties are required to keep under continuous review the implementation of the Convention on the basis of regular reporting by the Parties. A compliance mechanism has been  prepared on the basis of Article 15 of the Aarhus Convention.

[8] The decision 1-7 Review of compliance adopted at the first meeting of the Parties held in Lucca, Italy, on 21-23 October 2002, UN Social and Economic Council ECE/MP.PP/2/Add.8 2 April 2004.

 [9] As of 31 December 2003, the following had signed the Protocol: Armenia, Austria, Belgium, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria, Croatia, Cyprus, the Czech Republic, Denmark, Estonia, Finland, France, Georgia, Germany, Greece, Hungary, Ireland, Italy, Latvia, Lithuania, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Republic of Moldova, Romania, Serbia and Montenegro, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Tajikistan, the Former Yugoslav Republic of Macedonia, Ukraine and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. In addition, the European Community had signed the Protocol. Following the declaration of independence of theMontenegro and its succession to the treaties to which the State Union ofSerbia andMontenegro was a signatory, the number of Signatories to the Protocol rose to 38.Slovakia acceded to the Protocol in 2008 andAlbania acceded to the Protocol in 2009. Although the period for signature of the Protocol closed on 31 December 2003, the Protocol is open for accession (from 1 January 2004) by States and regional economic integration organizations constituted by sovereign States members of the United Nations to which their member States have transferred competence over matters governed by this Protocol (Articles 24 and 26).                

[10] Declaration by the European Community in accordance with Article 26(4):  „The European Community declares that, in accordance with the Treaty establishing the European Community, and in particular Article 175 (1) thereof, it is competent for entering into international agreements, and for implementing the obligations resulting therefrom, which contribute to the pursuit of the following objectives: preserving, protecting and improving the quality of the environment, protecting human health, prudent and rational utilization of natural resources, promoting measures at international level to deal with regional or worldwide environmental problems. Pollutant release and transfer registers are appropriate tools for encouraging improvements in environmental performance, for providing public access to information on pollutants released, and for use by competent authorities in tracking trends, demonstrating progress, thereby contributing to the achievement of the abovementioned objectives. Moreover, the European Community declares that it has already adopted legislation, binding on its Member States, covering matters governed by this Protocol and will submit and update, as appropriate, a list of that legislation in accordance with Article 26 (4) of the Protocol. The European Community is responsible for the performance of those obligations resulting from the Protocol which are covered by Community law in force. The exercise of Community competence is, by its nature, subject to continuous development.”

[11] InFebruary 2006,Luxembourgbecame the first State to ratify the Protocol and the European Community approved it, a step having the force of ratification. The European Community’s approval followed adoption of a PRTR Regulation by the Members States of the European Union which will bring the provisions of the Protocol to bear directly on those States. As of 8 October 2009 the Protocol had been ratified by Switzerland, Netherlands, Estonia, Germany, Slovakia, Latvia, Norway, Croatia, Denmark,  Sweden, Lithuania, Belgium, Albania, France, Spain, Portugal.

[12]  European Parliament resolution on the EU strategy for the Almaty Conference on the Aarhus Convention of 12 May 2005.

 [13] OJ L 264 of 2006, p. 0013 – 0019.

[14] OJ L 13 of 2008, p. 24.

[15] OJ  l 156 of 2003, p. 1. 

[16] OJ L 197 of 2001, p. 30. Before Regulation No 1367/2006 came into force, Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment had been binding (OJ L 41 of 2003, p. 26).

[17] OJ L 41 of 2003, p. 26.

[18] OJ L 145, p. 43.

[19] Judgement of the Court of First Instance of 25 April 2007  in case T‑264/04 WWF European Policy Programme versus Council of the European Union.                                                                                           

[20] Judgement of the Court of 7 February2002 incase T-211/00 Kuijer versus Council and judicial decisions referred to therein).

 [21] Judgement of the Court of 19 July1999 incase T-14/98 Hautala versus Council.

[22] Judgement of the Court of 5 March1997 in case T-105/95 WWFUK versus Commission.

[23] Judgement of the Court of 19 October1995 in case T-194/94 Carvel and Guardian Newspapers versus Council.

[24] By analogy, order of the Court of 27 October 1999 in case T‑106/99 Meyer versus Commission.

[25] It follows from the judgement in case Council versus Hautala that Council decision 93/731/EC of 20 December 1993 on public access to Council documents (OJ L 340, p. 43), which had been in force before Regulation No 1049/2001 became effective, applied not only to documents as such held by institutions but also to data included in those documents.

[26] Dz.U. [Journal of Laws] No 199 of 2008, item 1227.

[27] P. Lewandowski: Superflua, Practical Inconsistencies and Legal Gaps in Marine Environmental Protection Law,  Prawo Morskie, vol. XXVI/2010, p. 69-70.

[28] K. Gruszecki: Komentarz do ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/El 2009, art. 4.

[29] Dz.U. [Journal of Laws] No 109 of 2000, item 1157 as amended.

[30] Objections as to the procedure for the creation of areas protected under the environmental directive were formulated also in the petition „Holmes et Montagnes Catalanes.” Petition 0887/2005 submitted by Veronique Mathieu on behalf of the inhabitants of the Catalan Mountains (in) Notice to Members of the Committee of Petitions of 10 October 2006. The same claims are included in the petition from the owners of real estate situated at the proposed habitat protection area called the Piaśnickie Łąki [Piaśnica Meadows] in the municipality of Krokowa (Poland), represented by Janusz Lewandowski, a member of the European Parliament. The petition concerns the failure to consult the plan to establish the above habitat protection area with the owners of real estate located in that area and, consequently, those owners being prevented from expressing consent to the incorporation of their real estate into the proposed habitat protection area or voice reservations about that matter (the text is held by the author and published at WWW.superfluum.eu, tag: petycja). By way of the decision of the Committee of Petitions of 24 August 2008, the petition was acknowledged for consideration. The proceedings have not been finalised yet.

[31] Directive 92/43/EEC on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora and Directive 79/403/EEC on the conservation of wild birds. In Poland, the Regulation of the Minister of the Environment of 21 July 2004 on Natura 2000 special bird conservation areas remains in effect (Dz.U. [Journal of Laws] No 229 of 2004, item 2313). Works on a regulation specifying the habitat protection area are under way.

[32] Dz.U. [Journal of Laws ] No 92 or 2004, item 880.

[33] P. Lewandowski: op. cit., p. 71.

Konwencja z Aarhus, rozporządzenie, dyrektywy i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości o dostępie społeczeństwa do informacji Niedziela, Sier 14 2011 

Parlament Europejski w rezolucji z dnia 12 maja 2005 r.1 uznał, że Konwencja z Aarhus jest odpowiednim forum dla rozważań na temat zasad horyzontalnych dotyczących dostępu publicznego do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach związanych ze środowiskiem. Konsekwencją normatywną tej deklaracji było uchwalenie Rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty2. Przepisy rozporządzenia mają na celu wprowadzenie regulacji dotyczących stosowania wymogów Konwencji do instytucji i organów Wspólnoty. W preambule wskazano jako podstawę aksjologiczną rozporządzenia trzy wartości sformułowane w konwencji, a mianowicie dostępu do informacji, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Prawa gwarantowane w ramach trzech wartości konwencyjnych przysługują każdemu bez względu na obywatelstwo, narodowość lub miejsce zamieszkania. Rozporządzenie wprowadza kontrolę aktów administracyjnych poprzez procedurę odwoławczą, włączając w to postępowania odwoławcze przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W analogiczny sposób kontrolowane będą zaniechania, w przypadku gdy na mocy prawa ochrony środowiska istnieje obowiązek wydania aktu administracyjnego. Rozporządzenie dopuszcza tzw. autokorektę, przyznając instytucji lub organu Wspólnoty, który wydał akt podlegający odwołaniu lub który, w przypadku zarzutu zaniechania administracyjnego, zaniechał działania, możliwość ponownego rozpatrzenia swojej wcześniejszej decyzji lub podjęcia działania w przypadku zaniechania. Również organizacje pozarządowe działające w dziedzinie ochrony środowiska są uprawnione do żądania wszczęcia wewnątrzunijnej procedury odwoławczej, łącznie z uprawnieniem do wniesienia skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE. Szczegółowy tryb kontroli został uregulowany w decyzji Komisji 2008/50/WE z 13.12.2007r. ustanawiającej szczególne zasady stosowania rozporządzenia 1376/2006 WE z dnia 6.09.2006 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus w odniesieniu do wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych3. Bardziej specjalistyczny zakres dostępu do informacji w sprawach ochrony środowiska uregulowany został w dyrektywie 2003/35/WE z dnia 26.05.2003r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska4, dyrektywie 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko5 oraz dyrektywie 203/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska6. Na gruncie prawa unijnego zakres dostępu do informacji w sprawach dotyczących ochrony środowiska mieści się w szerszym zakresie uprawnień do dostępu do dokumentów organów Unii Europejskiej. Ta ostatnia kwestia jest regulowana rozporządzeniem ( WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji7, który określa zasady, przesłanki i ograniczenia prawa dostępu do dokumentów tych instytucji i został przyjęty na podstawie art. 255 WE. Jako zasadę, wyrażaną w art.2 rozporządzenia, przyjęto, że każdy obywatel Unii, każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami wytyczonymi w niniejszym rozporządzeniu. Przedmiotowe rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Prawo do dostępu do dokumentów nie jest prawem absolutnym, bowiem art.4 ust.1 lit.a rozporządzenia określa okoliczności, których zaistnienie uprawnia do organ do odmowy dostępu do dokumentu. Organ lub instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do m.in. stosunków międzynarodowych, polityki fiskalnej, monetarnej lub ekonomicznej Unii lub państwa członkowskiego. Dopuszczalna jest również odmowa dostępu do dokumentu, jeśli naruszy to prywatności i integralności osoby fizycznej, w szczególności w odniesieniu do ustawodawstwa Wspólnoty związanego z ochroną danych osobowych (art.4 ust.1 lit.b). Organy lub instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym dotyczących własności intelektualnej, chyba że za ujawnieniem przemawia przeważający interes publiczny (art.4 ust.2). Zgodnie z art.4 ust.3 rozporządzenia, dostęp do dokumentu sporządzonego przez instytucję do celów wewnętrznych lub otrzymanego przez instytucję, który odnosi się do spraw nie zakończonych decyzją, lub dokumentu zawierającego opinie do wykorzystania wewnętrznego jako część rozważań i konsultacji wstępnych, może zostać nieudzielony, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia przeważający interes publiczny. Zgodnie z art. 7 rozporządzenia, wszelkie wnioski o dostęp do dokumentów będą bezzwłocznie rozpatrzone. Wnioskodawca otrzyma potwierdzenie wpłynięcia wniosku. W ciągu 15 dni roboczych od daty wpłynięcia wniosku instytucja udzieli dostępu do żądanego dokumentu i zapewni w tym okresie dostęp zgodnie z art. 10 rozporządzenia lub, w pisemnej odpowiedzi, poda przyczyny całkowitej lub częściowej odmowy i poinformuje wnioskodawcę o jego prawie do złożenia wniosku potwierdzającego. W przypadku całkowitej lub częściowej odmowy, wnioskodawca może w ciągu 15 dni roboczych od daty otrzymania odpowiedzi od instytucji złożyć wniosek potwierdzający, w którym zwróci się do instytucji o ponowne rozpatrzenie jej decyzji. Na tle tych przepisów orzecznictwo Sądu I Instancji i Trybunału Sprawiedliwości przyjęło wykładnię sądową, określającą zakres stosowania prawa do dostępu do dokumentów. Publiczny dostęp do dokumentów instytucji stanowi zasadę prawną, a możliwość odmowy jest wyjątkiem od tej zasady8. Co za tym idzie, podstawy odmowy muszą być interpretowanie i stosowane w sposób zawężający, tak aby nie uniemożliwić stosowania tej zasady. Ponadto instytucja ma obowiązek zbadać, w odniesieniu do każdego dokumentu objętego wnioskiem o udzielenie dostępu, czy w świetle informacji, którymi ta instytucja dysponuje, ujawnienie dokumentu może rzeczywiście naruszyć jeden z aspektów interesu publicznego, chronionego przez wyjątki zezwalające na odmowę dostępu. Aby wyjątki te znalazły zastosowanie, ryzyko naruszenia interesu publicznego musi więc być w sposób rozsądny możliwe do przewidzenia, a nie czysto hipotetyczne9. Z orzecznictwa wynika również, że instytucje dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania przy dokonywaniu analizy ewentualności naruszenia interesu publicznego przez udzielenie dostępu do dokumentu. Ma to zasadnicze konsekwencje co do zakresy sądowej kontroli decyzji odmawiających dostępu. Wykonywana przez Sąd kontrola zgodności z prawem wydawanych przez instytucje decyzji odmawiających dostępu do dokumentów ze względu na bezwzględnie obowiązujące wyjątki związane z interesem publicznym musi zostać ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i obowiązku uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy10. Przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wyjątki od prawa dostępu do dokumentów obejmujące interes publiczny lub interes jednostki mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), skutkiem czego instytucje są zobowiązane do odmówienia dostępu do dokumentów objętych tymi wyjątkami, jeśli zostanie udowodnione, że zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie11. Różnią się zatem od przewidzianych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia wyjątków dotyczących interesu instytucji w zachowaniu tajemnicy ich obrad, przy stosowaniu których instytucje dysponują swobodnym uznaniem pozwalającym im wyważyć interes w postaci zachowania tajemnicy ich obrad oraz interes obywatela w uzyskaniu dostępu do dokumentów12. Orzecznictwo zwraca uwagę na zakres przedmiotowy prawa do dostępu do dokumentów, przyjmując, że pojęcia dokumentu i informacji powinny zostać rozróżnione. Prawo publicznego dostępu do dokumentu instytucji dotyczy wyłącznie dokumentów, a nie informacji rozumianych w sposób bardziej ogólny i nie nakłada na instytucje obowiązku udzielenia odpowiedzi na każdy wniosek jednostki o przekazanie jej informacji13. Powoływanie się przez instytucje na nieistnienie dokumentów w celu uniknięcia stosowania rozporządzenia nr 1049/2001 byłoby sprzeczne z wynikającym z tego rozporządzenia wymogiem przejrzystości. Skuteczne wykonywanie prawa dostępu do dokumentów oznacza, że dane instytucje muszą, w możliwie najszerszym zakresie oraz w sposób przewidywalny i pozbawiony arbitralności, sporządzać i przechowywać dokumenty dotyczące ich działalności. Jeśli na instytucji lub organie nie ciąży obowiązek sporządzania dokumentów i organ lub instytucja nie sporządza dokumentu, wówczas prawo do dostępu do dokumentów nie może być wykonywane i nie podstaw do twierdzenia, że uprawniony został pozbawiony tego prawa w sposób arbitralny i niezgodny z prawem. Dostęp do danych może zostać przyznany wyłącznie wtedy, gdy są one zawarte w dokumentach, co zakłada istnienie tych dokumentów14. Organ lub instytucja nie obowiązku udzielania uprawnionemu informacji jeśli nie są one zawarte w dokumencie sporządzanym obowiązkowo. Orzecznictwo uznaje znaczenie konwencji z Aarhus jako podstawy prawa do udziału społeczeństwa (public participation) w sprawach dotyczących ochrony środowiska, jednak nie można nie zauważyć zasadniczej różnicy w rozumieniu tego prawa. Konwencja z Aarhus formułuje prawo do „environmental information”, that means any information in written, visual, aural, electronic or any other material form on (b) the state of elements of the environment, such as air and atmosphere, water, soil, land, landscape and natural sites, biological diversity and its components, including genetically modified organisms, and the interaction among these elements; (b) factors, such as substances, energy, noise and radiation, and activities or measures, including administrative measures, environmental agreements, policies, legislation, plans and programmes, affecting or likely to affect the elements of the environment within the scope of subparagraph (a) above, and cost-benefit and other economic analyses and assumptions used in environmental decision-making; (c) the state of human health and safety, conditions of human life, cultural sites and built structures, inasmuch as they are or may be affected by the state of the elements of the environment or, through these elements, by the factors, activities or measures referred to in subparagraph (b) above. Z wyroku w sprawie WWF European Policy Programme przeciwko Radzie Unii Europejskiej wynika natomiast wyraźnie, że dostępem objęte są dokumenty, a nie informacje dotyczące określonej sprawy. Można zasadnie przyjąć, że na dostęp do informacji środowiskowej w rozumieniu konwencji z Aarhus jest szerszy niż w odniesieniu do innych merytorycznie, nie-środowiskowych informacji, które musza mieć postać dokumentu w oparciu o regulację rozporządzania nr 1049/2001.

 1 Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie strategii UE na konferencję w Ałma-ata dotyczącą Konwencji z Aarhus z dnia 12 maja 2005 r..

 2 Dz. Urz. U.E. L 264 z 2006 r., s. 0013 – 0019.

 3 Dz.Urz. UE L 13 z 2008r., str.24.

 4 Dz.Urz. UE l 156 z 2003r., str.1.

5 Dz.Urz. WE L 197 z 2001r., str.30. W okresie przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1367/2006 obowiązywała dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27.06.1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 41 z 2003r., str.26).

 6 Dz.Urz. WE L 41 z 2003r., str.26.

 7 Dz.Urz. L 145, str. 43.

8 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie T264/04 WWF European Policy Programme przeciwko Radzie Unii Europejskiej.

9 Wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie T-211/00 Kuijer przeciwko Radzie oraz powołane tam orzecznictwo).

 10 Wyrok Sądu z dnia 19 lipca 1999 r. w sprawie T-14/98 Hautala przeciwko Radzie.

 11 Wyrok Sądu z dnia 5 marca 1997 r. w sprawie T-105/95 WWF UK przeciwko Komisji.

 12 Wyroku Sądu z dnia 19 października 1995 r. w sprawie T-194/94 Carvel i Guardian Newspapers przeciwko Radzie.

 13 Analogicznie postanowienie Sądu z dnia 27 października 1999 r. w sprawie T106/99 Meyer przeciwko Komisji.

 14 W wyroku w sprawie Rada przeciwko Hautali wynika, iż decyzja Rady 93/731/WE z dnia 20 grudnia 1993 r. dotycząca publicznego dostępu do dokumentów Rady (Dz.Urz. L 340, s.43), która obowiązywała przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1049/2001, obejmowała nie tylko dokumenty znajdujące się w posiadaniu instytucji jako takie, lecz również dane zawarte w tych dokumentach.

Bezpieczeństwa ekologiczne morza – konstrukcja quadrivium Piątek, Lip 15 2011 

 1.   Wstęp     Czasy współczesne traktują ekologię jako trwały element ładu społecznego i gospodarczego. Wykorzystywanie środowiska stało się kategorią ekonomiczna, wyrażaną w pieniądzu i obciążającą koszty produkcji pod postaciami danin publicznoprawnych. Ekologizacja regulacji prawnych jest jednak zjawiskiem stosunkowo nowym. Niniejszy artykuł stawia sobie za zadanie przedstawienie początków tendencji ekologicznej w regulacjach prawnych ochrony środowiska morskiego ze wskazaniem na różnice między tradycyjną, „pre-ekologiczną” filozofia regulacji prawnej a filozofią ekologiczna, nazwaną bezpieczeństwem ekologicznym. Samo bezpieczeństwo jest pojęciem wieloznacznym, ogólnym i nieprecyzyjnym. Mimo to normy prawne regulujące stosunki prawne na morzu posługują się tym pojęciem w odniesieniu do żeglugi. Regulacja bezpieczeństwa żeglugi zawarta jest w normach o charakterze administracyjnoprawmym i ma na celu zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Na gruncie norm morskiego prawa cywilnego odpowiednikiem pojęcia „bezpieczeństwo żeglugi” jest pojęcie „zdatności statku do żeglugi”, które z kolei służy zapewnieniu właściwych warunków dla ładunku w trakcie przewozu. Pojęcie bezpieczeństwa występuje również w odniesieniu do portu morskiego, który powinien być tzw. portem bezpiecznym tzn. nie stwarzającym zagrożenia dla statków, ludzi, środowiska wreszcie dla składników majątkowych samego portu[1]. W każdym przypadku występuje ekologiczny efekt dodany: środowisko morskie, narażone na negatywne skutki w przypadku, gdy statek, port i ładunek nie są bezpieczne, jest lepiej chronione. Środowisko morskie jest szczególnym przedmiotem ochrony w tym sensie, że nie można go zabezpieczyć przed działaniami z zewnątrz. Możliwym jest natomiast takie oddziaływanie  na obiekty korzystające ze środowiska, aby ich stan nie stwarzał zagrożenia dla środowiska. Innymi słowy, im bezpieczniejsze obiekty korzystające ze środowiska, tym bezpieczniejsze samo środowisko. Uboczne skutki rozwój transportu morskiego w postaci katastrofalnych wylewów substancji niebezpiecznych, aż nadto dowiodły, że nie tylko człowiek i rzeczy, ale również środowisko morskie narażone jest na niebezpieczeństwo w związku z działalnością człowieka. Spektakularne katastrofy tankowców wpłynęły na ukształtowanie określonego sposobu myślenia o zagrożeniach ekologicznych morza. To z kolei wywarło wpływ na procesy prawotwórcze. Na płaszczyźnie teoretycznej istniały dwie możliwości regulacji bezpieczeństwa: jedna, oparta na konstrukcji „safety”, rozumianej jako zapobieganie zagrożeniu dla otoczenia ze strony systemu, druga, oparta na konstrukcji „security”, regulującej zapobieganie zagrożeniu systemu ze strony otoczenia (na gruncie bezpieczeństwa ekologicznego w obu konstrukcjach systemem jest statek). Prawodawca za główne źródło zagrożenia uznał statek, mimo że statystycznie statki odpowiadają za dziesiątą część całości zrzucanych do morza zanieczyszczeń. Tym samym opowiedział się za konstrukcją „safety” (konstrukcja „security” w żegludze stosowana jest w kontekście tradycyjnego bezpieczeństwa żeglugi jako zabezpieczenie statku i załogi przed tzw. niebezpieczeństwami morza). Nie bez znaczenia jest również łatwość w oznaczeniu adresata normy i większa efektywność kontroli przestrzegania prawa. Prawodawca, wskazując jednostronnie statek jako głównego emitenta, wprowadził do systemy prawa sozologiczną konstrukcję równorzędności ochrony człowieka, wartości materialnych i środowiska morskiego przed działalnością człowieka. W ten sposób doszło do „upodmiotowienia” morza, któremu przysługują określone „prawa”. Tym prawom z kolei odpowiadają określone obowiązki, spoczywające na podmiotach czerpiących korzyści z działalności na morzu. Nie można jednak nie zauważyć, że u podstaw upodmiotowienia morza leży interes człowieka związany z jego dążeniem do życia w zdrowym środowisku.  Prawu międzynarodowemu przypada pierwszeństwo w identyfikacji problemów ochrony środowiska morskiego w skali globalnej. Stąd świadomie w niniejszym referacie pominięto kwestie regulacji na poziomie prawa wewnętrznego, które w dużej mierze odtwarza treści zawarte w normach konwencyjnych. Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zespół norm prawa międzynarodowego składający się na tzw. quadrivium[2] ochrony prawnej środowiska. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność i zawiera normy zróżnicowane pod względem metodologicznym. Są one połączone ze sobą teleologicznie, nie spełniają jednak wymogów przewidzianych dla systemu, przede wszystkim zupełności. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Quadrivium przełamało podziały doktrynalne grupujące normy w zależności od metody i przedmiotu regulacji w różne gałęzie prawa.  Osią konstrukcyjną ochrony jest  wypadek jako zdarzenie prawne. Tym samym poza konstrukcją przyjętą dla ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków musza się znaleźć zanieczyszczenia z lądu. Ich specyfika, wymagająca innej konstrukcji regulacji normatywnej, wynika z ewolucyjnego charakteru degenerujących zmian w środowisku oraz zasadniczych trudności w identyfikacji sprawcy, którego działanie lub zaniechanie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z degradacją środowiska. Sytuacja prawna przed wypadkiem, w czasie wypadku i po wypadku statku jest zróżnicowana tak merytorycznie jak metodologicznie. Regulacja prawna obowiązków przed wypadkiem opiera się na metodzie administracyjnoprawnej, a więc na zakazach i nakazach obwarowanych sankcjami administracyjnymi. Środki prawne przysługujące w razie zaistnienia wypadku są z kolei przedmiotem regulacji, opartej na uprawnieniach państw wraz z sankcjami prawnomiędzynarodowymi w razie nadużycia tych uprawnień. Sytuacja powypadkowa należy natomiast do sfery prawa cywilnego z konstrukcją prawa podmiotowego względnego jako podstawy regulacji prawnej. Naturalną koleją rzeczy sytuacja przedwypadkowa jest objęta prewencją i kontrolą, sytuacja wypadkowa to domena interwencji, natomiast konsekwencje prawne powypadkowe to przede wszystkim odpowiedzialność odszkodowawcza sprawcy wobec uprawnionego, którym nie musi być poszkodowany w rozumieniu konwencjonalnej odpowiedzialności odszkodowawczej.      2. Prewencja      Notoria non egent probatione: prewencja z punktu widzenia ekologii jest daleko bardziej istotna niż odpowiedzialność. Równie oczywiste jest twierdzenie, że poziom skuteczności ochrony środowiska wyznacza statek, jego stan techniczny oraz wyszkolenie załogi. Nie ma technicznej możliwości zabezpieczenia środowiska przed zanieczyszczeniem (gdyby taka możliwość istniała, możliwym byłoby eksploatowanie  statków bezpiecznych tylko dla człowieka i ładunku, ale niebezpieczne dla środowiska). Na początku lat siedemdziesiątych pojawiła w prawie morskim nowa tendencja, polegająca na łączeniu działalności zapobiegającej zanieczyszczeniom morza substancjami niebezpiecznymi z bezpieczeństwem żeglugi, rozszerzanym na tyle, aby mogło ono objąć bezpieczeństwo środowiska, a nie tylko statku. Innymi słowy, czynnikiem określającym wymogi, które powinien spełniać statek, aby mógł być uznany za bezpieczny i zdatny do żeglugi, jest również wyposażenie statku służące wyeliminowaniu ryzyka zanieczyszczenia morza w trakcie eksploatacji[3]. Normy prawne zawarte w tworzonych wówczas konwencjach międzynarodowych służyły petryfikacji tej tendencji, która była novum na gruncie normatywnym. Dotychczasowe zasady prawa morskiego nakładały na armatora obowiązek uczynienia statku zdatnym do żeglugi w sposób wybrany przez armatora statku. Ten obowiązek wiązano również z zapewnieniem bezpieczeństwa dla ładunku i załogi, z pominięciem kontekstu ochrony środowiska. Z pomocą norm zawartych w przepisach iuris cogentis ekologizacja bezpieczeństwa żeglugi w warstwie prewencyjnej zdobyła prymat nad dotychczas dominującym antropocentryzmem. Ramy normatywne tworzyły powstałe w tym czasie konwencje znane pod angielskojęzycznymi akronimami MARPOL 1973/1978[4], SOLAS 1974[5], COLREG 1972[6], INMARSAT 1976[7], STCW[8] oraz Intervention 1969[9].  Podstawą normatywną ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi był zapis art.5.2 MARPOL 1973/1978, który statuuje zakaz używania statku w żegludze, „jeżeli statek nie odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa żeglugi z punktu widzenia ochrony morza przed zanieczyszczeniem”. W warstwie wykonawczej ekologizacja opierała się na tzw. standardach technicznych, przyjętych w powołanych już konwencjach uniwersalnych i na standardach ochronnych, przyjętych w MARPOL 1973/1978. Oba pojęcia różnią się pod względem funkcjonalnym. Standardy techniczne służą zmniejszeniu ryzyka powstania wypadku i ewentualnie (w dużo mniejszym zakresie) rozmiaru zanieczyszczenia, gdy do wypadku już dojdzie. Standardy ochronne dotyczą tzw. normalnej eksploatacji statku, a ich funkcją jest ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami „niewypadkowymi”. 2.1.Standardy techniczne     Standardy techniczne obejmują wymagania dotyczące sposobu nawigacji i urządzeń nawigacyjnych (standardy nawigacyjne, navigational standards), wymagania konstrukcyjne dotyczące statku i urządzeń portowych (standardy konstrukcyjne, design standards) oraz wymagania dotyczące wyszkolenia i kwalifikacji osób obsługujących transport substancji niebezpiecznych (standardy wyszkolenia, training and personel standards)[10]. Standardy nawigacyjne formułowały w pierwszym rzędzie przepisy SOLAS pod nazwa „Bezpieczeństwo żeglugi” i dotyczyły separacji tras żeglugowych dedykowanych statkom przewożącym substancje niebezpieczne. Dodatkową i o charakterze ius cogens regulację w tym zakresie zawierał COLREG w postaci systemów rozgraniczenia ruchu (traffic separation schemes) oraz prawideł wymijania. Statek naruszający  prawidła COLREG, powodując zderzenie uznawany był za winnego spowodowania zderzenia z konsekwencjami w zakresie uznania winy dla odpowiedzialności cywilnej. Naruszenie tych prawideł nie powodujące wypadku, skutkowało karami administracyjnymi. Z kolei na państwa nałożony został obowiązek zapewnienia właściwego oznaczenia nawigacyjnego i utrzymywania urządzeń nawigacyjnych. Naruszenie tego obowiązku pociągało za sobą również skutki w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem morza. Wadliwe działanie lub zaniechania organów państwa odpowiedzialnych za utrzymanie świateł lub innych urządzeń nawigacyjnych stanowi przesłankę egzonerującą armatora z odpowiedzialności cywilnej za szkodę spowodowana zanieczyszczeniem na równi z siłą wyższą i wyłączną winą umyślną osoby trzeciej[11]. Standardy konstrukcyjne zawarte są w SOLAS i MARPOL. Oddziaływanie przepisów SOLAS na prewencję ekologiczną było pośrednie, ponieważ ta konwencja dotyczyła wyposażenia statków w środki zapewniające  bezpieczną, z punktu widzenia ochrony życia na morzu, żeglugę. MARPOL z kolei zawierał standardy konstrukcyjne w większym stopniu dotyczące ochrony wód przed zanieczyszczeniami operacyjnymi. Standardy MARPOL nie odnoszą się bezpośrednio do bezpieczeństwa żeglugi, lecz mają na celu zapobieganie zrzutom substancji niebezpiecznych do morza, również w przypadku zrzutów wypadkowych[12]. Osobno uregulowano w MARPOL wymagania konstrukcyjne dla urządzeń kontrolnych pozwalających monitorować przestrzeganie standardów ochronnych. I wreszcie MARPOL po raz pierwszy nałożył na państwa-sygnatariuszy konwencji obowiązki z zakresie wyposażenia portu w urządzenia techniczne, służące do odbioru ze statku pozostałości ładunkowych po substancjach niebezpiecznych. Standardy wyszkolenia maja na celu minimalizowanie ryzyka związanego z zachowaniami ludzi biorących udziale morskim transporcie substancji niebezpiecznych. Z jednej strony wpływają na stan bezpieczeństwa samych załóg statków i obsługi portów, z drugiej strony pozwalają zmniejszyć ryzyko zagrożenia środowiska. W tym drugim sensie są elementem sytemu prewencji, obok elementu technicznego (standardy konstrukcyjne) i elementu biologicznego (standardy ochronne)[13]. Międzynarodowe standardy wyszkolenia określa STCW, która powiązała bezpieczeństwo życia i mienia na morzu z ochroną środowiska poprzez formułowanie wymogów w zakresie sozologii przy określaniu minimalnych wiadomości niezbędnych do uzyskania dyplomów kapitańskich i oficerskich.       2.2. Standardy ochronne    Standardy ochronne mają na celu zapobieganie zanieczyszczeniom eksploatacyjnym, których udział w zanieczyszczeniach morza ze statku był czasie tworzenia standardów ochronnych wyższy od zrzutów wypadkowych[14]. Zrzuty eksploatacyjne obejmują zrzuty olejów umożliwiających prace urządzeń napędowych statku i zrzuty resztek ładunkowych. W zakresie tworzenia standardów ochronnych szczególna rola przypadała naukom biologicznym i chemicznym, których ustalenia znajdowały wyraz normatywny w tzw. normach technicznych. Nadrzędna wobec norm technicznych norma merytoryczna mogła opierać się bądź na zakazie zrzutu w postaci absolutnej lub względnej, bądź na prawie do nieszkodliwego zrzutu, wyznaczonego za pomocą standardów ochronnych (discharge standards). Przez prawo do zrzutu rozumiano uprawnienie określonych podmiotów do usuwania do morza substancji szkodliwych używanych lub powstałych w trakcie działalności człowieka[15]. Prawo uznaje takie zrzuty za nieszkodliwe, wyłączając tym samym bezprawność działania. Standard ochronny może przybrać postać standardu emisyjnego, który wyznacza parametry ilościowe i jakościowe samego zrzutu lub standardu jakości wody, który z kolei wyznacza poziom zanieczyszczenia zbiornika. Legislacja międzynarodowa, przede wszystkim MARPOL, przyjęła konstrukcję mieszaną, oparta na zakazie zrzutu  na określonych akwenach i prawie do zrzutu, wyznaczonym przez standardy emisyjne[16].      3.   Kontrola     Konsekwencją ukształtowania prewencji za pomocą norm bezwzględnie obowiązujących była konieczność stworzenia mechanizmów kontroli stosowania standardów. Podstawą przeszkodą dla sformułowania efektywnych norm w tym zakresie była dominacja zasady zwierzchnictwa państwa bandery na statkiem i zasady wolności mórz. Klasyczne ujęcie zasady wolności mórz opierało się na dwóch zasadach: po pierwsze, państwu nadbrzeżnemu przysługuje suwerenność nad przyległymi wodami (do 12 mil morskich), poza tą strefą  tzw. morza terytorialnego, wody mają status morza otwartego, zaś statki podlegają tylko zwierzchnictwu państwa bandery; po drugie statkom obcym przysługuje prawo nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne, podczas którego jurysdykcja państwa nadbrzeżnego jest wyłączona tak długo, jak długo statek nie stwarza zagrożenia dla „pokoju, porządku i bezpieczeństwa państwa nadbrzeżnego”[17]. MARPOL dokonał zasadniczej zmiany w tym zakresie, wprowadzając nową formę kontroli przestrzegania zasad konwencji, umożliwiającą kontrolę zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, wykonywaną nie tylko przez państwo bandery, ale także przez państwo nadbrzeżne lub państwo portu. Zakres uprawnień państwa portu obejmował uprawnienie do kontroli certyfikatu wymaganego przez MARPOL, uprawnienie do kontroli statku pod względem zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, uprawnienie do kontroli statku, co do którego istnieje podejrzenie, że dokonał nielegalnego zrzutu w jakimkolwiek miejscu, wreszcie, najistotniejsze uprawnienie do zatrzymania statku substandardowego lub niewpuszczenia statku substandardowego do portu[18]. MARPOL w pozostałym zakresie uprawnień kontrolnych oparł się na tradycyjnej konstrukcji uprawnień państwa bandery, zobowiązując je do wprowadzenia do prawa wewnętrznego norm statuujących zakazy i sankcje za naruszenie konwencji. Kolejnym, istotnym novum była regulacja w zakresie ścigania naruszeń konwencji na obszarach podległych zwierzchnictwu państwa-sygnatariusza przez statki podnoszące obce bandery. Państwo nadbrzeżne w przypadku naruszenia postanowień konwencji może albo same podjąć postępowanie przeciwko sprawcy albo przekazać odpowiednie dowody państwu bandery w celu podjęcia postępowania.     4.  Interwencja    Tradycyjne prawo morza, ukształtowane pod wpływem doktryny Grotiusa[19], uznawało morze pełne za wyłączony spod jurysdykcji jakiegokolwiek państwa obszar, na którym panowała wolność żeglugi. Wolność morza pełnego obowiązuje między państwami. Polega na tym, że morze pełne jest dostępne dla wszystkich (łącznie z państwami śródlądowymi) i żadne państwo nie może rozciągać na nie suwerenności[20]. Drugim elementem grotiuszowskiej doktryny mare liberum była zasada zwierzchnictwa okrętowego, według której do państwo bandery należy wyłączna jurysdykcja nad statkiem, znajdującym się na obszarach, co do których nie  można wskazać na istnienie zwierzchnictwa terytorialnego innego państwa. Wielkie katastrofy zbiornikowców w latach sześćdziesiątych z najbardziej spektakularną katastrofą zbiornikowca Torrey Canyon wykazały, że zasada zwierzchnictwa okrętowego utrudnia rozwiązywanie problemów wynikłych z zanieczyszczenia i zmniejszania zanieczyszczenia morza. W tym czasie jakiekolwiek działanie państwa innego niż państwo bandery wobec statku znajdującego się na obszarze morza pełnego, nie mieszczące się w ramach ratownictwa morskiego, byłoby uznane za delikt międzynarodowy. Koniecznym stało się zmodyfikowanie zasady zwierzchnictwa okrętowego w kierunku przyznania państwu nadbrzeżnemu uprawnień wobec statku na morzu pełnym. To z kolei wymagało uprzedniej zmiany idei terytorialności na ideę uniwersalizmu[21] jako podstawy jurysdykcji. Modyfikacja zwierzchnictwa okrętowego dokonana została postanowieniami konwencji dotyczącej interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami (Intervention 1969). Konwencja dopuściła możliwość zastosowania przez państwo nadbrzeżne wobec statków obcych poza morzem terytorialnym daleko idących środków, nie wyłączając środków prowadzących do zniszczenia statku i ładunku. Uprawnienia konwencyjne przyznano tylko państwo nadbrzeżnym, a nie w ogóle państwom innym niż państwo bandery. Zakres przedmiotowy uprawnień konwencyjnych był ograniczony tylko do zagrożeń związanych z przewozem substancji niebezpiecznych drogą morską. Niemniej wprowadzenie nawet tak ograniczonej formuły uprawnień państwa nadbrzeżnego stworzyło możliwość aktywnego przeciwdziałania niebezpieczeństwu zagrażającemu państwu nadbrzeżnemu. Do tej pory państwa nadbrzeżne uzależnione były dosłownie od wiatru, który, jeśli wiał, w kierunku wybrzeża, przesuwał uszkodzony statek lub rozlaną substancję  na wody terytorialne i dopiero wtedy państwo nadbrzeżne mogło przeciwdziałać. Konieczną przesłanką zastosowania prawa do interwencji  było zaistnienie w rzeczywistości poważnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa, zagrażającego wybrzeżom lub związanym z nimi interesom na skutek zanieczyszczenia lub zagrożenia zanieczyszczeniem. Bezpośrednia interwencja wobec statku była uzależniona od uprzedniego wykorzystania innych, dostępnych środków pozwalających na wyeliminowanie potencjalnego niebezpieczeństwa skażenia wybrzeża państwa nadbrzeżnego. Biorąc pod uwagę przesłanki przedmiotowe ochrony interwencja mogła służyć celom stricte ekologicznym. Obok wybrzeża, celem interwencji była ochrona tzw. interesów związanych, przez które rozumie się działalność morską na wybrzeżu, w portach i przy ujściach rzek łącznie z rybołówstwem, walorami turystycznymi, warunkami zdrowotnymi ludności oraz dobrymi warunkami obszaru nadbrzeżnego włączając w to ochronę zasobów morskich flory i fauny. Czysto ekologiczne przyczyny prawa do interwencji były bytem samodzielnym, niezależnym od  uszkodzenia rzeczy lub interesów majątkowych. Funkcja prewencyjna interwencji wyrażała się natomiast w normatywnie określonej możliwości stosowania środków koniecznych, określonych w konwencji, również wtedy, gdy istniało tylko zagrożenie zanieczyszczeniem.  Do działań proekologicznych w ramach interwencji jako trzeciego elementu quadrivium zalicza się również nową, wykształcona już w epoce po wielkich katastrofach, instytucję tzw. ratownictwa morza. Ratownictwo morza wykształciło się jako antidotum na braki w zakresie sozologii tradycyjnego ratownictwa morskiego. To ostatnie, oparte na zasadzie „no cure-no pay” uważane było nawet za anty-ekologiczne. Uzależnienie wynagrodzenia od skutku w postaci uratowania statku prowadziło do sytuacji, gdy zanieczyszczenie morza mogło być wręcz niezbędne dla realizacji celu nadrzędnego. Ratownictwo morza na poziomie doktrynalnym było definiowane „jako wszelkie działania w warunkach niebezpieczeństwa grożącego środowisku morskiemu, mające na celu niedopuszczenie do jego skażenia”[22]. Nowa instytucja opierała się na modyfikacji zasad ratownictwa morskiego, przede wszystkim zasady wynagradzania. Praktyka morska, opierająca się na stosunkach umownych, wypracowała zasadę expenses plus reward, zgodnie z którą wynagrodzenie ratownika składało się z dwóch części: pierwsza expenses (wydatki) była należna ratownikowi bez względu na wynik akcji, natomiast druga reward (nagroda) należy się ratownikowi tylko w przypadku „uratowania” środowiska. Tak zbudowana formuła stanowiła bodziec do podejmowania akcji ratowania środowiska poprzez zagwarantowanie ratownikowi zwrotu wydatków poniesionych w trakcie akcji ratowniczej. Z drugiej strony, nagroda zachęcała ratowników do podejmowania wysiłków w celu zakończenia akcji ratowniczej sukcesem. Formuła expenses plus reward zmieniła również rozkład ryzyka akcji ratowniczej statku przewożącego substancje niebezpieczne. Zamiast obciążania całym ryzykiem akcji ratowniczej ratownika, nowa formuła wprowadziła podział ryzyka między podmioty zainteresowane akcją ratowniczą. Ratownika obciążało tylko ryzyko uzyskania nagrody. W konsekwencji, ratownik decydujący się na ratowanie środowiska kosztem statku, nie był już pozbawiany wynagrodzenia[23].     5.   Odpowiedzialność cywilna      Katastrofa zbiornikowca Torres Canyon pokazała przeszkody natury prawnej,    uniemożliwiające Wielkiej Brytanii podjęcie interwencji wobec statku podnoszącego banderę Liberii, który rozbił na wodach terytorialnych innego państwa. Również zaskakującym był fakt, że obowiązujące w tym czasie prawo w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[24]. Uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[25], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności. Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej[26]. Pierwszym krokiem do wykorzystania odpowiedzialności cywilnej dla celów ochrony środowiska, było dodanie do jej tradycyjnych funkcji[27] funkcji tzw. cost allocation[28], oznaczającej redystrybucję kosztów użytkowania środowiska. Dalszym krokiem było przyjęcie zasady „zanieczyszczający płaci”, znanej pod angielskim skrótem PPP (Polluter Pays Principle). PPP konkurowała z dwoma innymi formułowanymi w różnych kręgach zasadami; Victim Pays Principle (VPP), która obciążała „ofiarę” kosztami oraz preferowaną przez OECD i przedstawiana jako kompromis miedzy PPP i VPP Equally Shared Responsibility Principle (ESRP)[29]. Uzupełnieniem PPP była zasada kanalizacji (channeling) odpowiedzialności, która pozwalała na obciążenie odpowiedzialnością wyłącznie „zanieczyszczającego”. Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami (zwanej dalej CLC)[30] wskazała na właściciela statku jako wyłącznego zanieczyściciela, odpowiadającego za „szkody spowodowane zanieczyszczeniem” (pollution damage). Jeśli szkoda objęta jest postanowieniami CLC, odpowiedzialność właściciela jest odpowiedzialnością skanalizowana. Art.III/4 expressis verbis wyłącza możliwość dochodzenia roszczeń od innych podmiotów.  Zasadniczą zmianą, która decyduje o nowatorstwie konwencji CLC i protokołu z 1984[31], było przyjęcie zasady, iż odpowiedzialność odszkodowawcza może działać na rzecz jakiejkolwiek osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od miejsca zastosowania środków prewencyjnych. Ta zasada stanowiła udana próbę rozwiązania problemu kompensacji z tytułu przywracania środowiska do należytego stanu i stworzyła podstawę prawną dla roszczeń z tego tytułu. Już wcześniej zarysowała się w praktyce niektórych krajów[32] tendencja do określania szkód ekologicznych na podstawie wielkości wydatków przeznaczonych na przywracania środowiska do właściwego stanu. Protokół z 1984r., na niezależne wnioski Polski i Wielkiej Brytanii[33],  rozszerzył zakres pojęcia „środek zapobiegawczy”, do tej pory obejmujący tylko środki rzeczywiście podjęte po wypadku,  na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken).  CLC wprowadziła również konstrukcję tzw. shared liability. Wbrew nazwie nie dzieli ona odpowiedzialności, gdyż ta ciąży na jednym podmiocie. Podziałowi podlega obowiązek odszkodowawczy, innymi słowy dług. Zgodnie z postanowieniami CLC, pierwszym dłużnikiem jest właściciel statku, drugim dłużnikiem jest właściciel ładunku, z tym, że jego świadczenie odszkodowawcze następuje przez międzynarodowy fundusz, powstały ze składek importerów ropy naftowej.  Wprowadzenie zasady kanalizacji, zasady dwóch dłużników oraz zmiana konstrukcji poszkodowanego miało skutek proekologiczny. Rozstrzygnięte zostały problemy wynikające z tradycyjnej konstrukcji szkody, która możliwość występowania z roszczeniami za szkody w rzeczach łączyła z uprawnieniami do rzeczy. W ramach odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem występować o odszkodowanie mógł podmiot, który nie miał uprawnień prawnorzeczowych do rzeczy uszkodzonej, a jedynie poniósł koszty w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody spowodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od miejsca zastosowania środków prewencyjnych[34]. Poszkodowany miał do czynienia z jednym podmiotem, łatwym do zidentyfikowania (właściciel statku). I wreszcie podział świadczenia odszkodowawczego prowadził do zwiększenia szans na refundacje szkody i zwiększał kwoty przeznaczone na pokrycie kosztów restytucji środowiska morskiego. Tendencja ekologiczna wykorzystała również instytucje znane prawu tradycyjnemu bez konotacji sozologicznych tj. zasadę ryzyka i brak bezprawności. CLC 1969 nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zanieczyściciel odpowiada na zasadzie ryzyka[35]. Co więcej, odpowiada wyłącznie na zasadzie ryzyka[36], co oznacza, że nie jest możliwe dochodzenie roszczeń w oparciu o inną zasadę odpowiedzialności, wynikającą z zasad ogólnych odpowiedzialności deliktowej tzn. winę. Poza sporem jest zasadność twierdzenia, że zasada ryzyka stanowi zaostrzenie odpowiedzialności cywilnej. W stosunku do generalnej zasady odpowiedzialności deliktowej, jaką jest wina, przesłanki odpowiedzialności na zasadzie ryzyka sprowadzone zostały do dwóch tj. istnienie szkody i jej wartość oraz związku przyczynowego. Wina w konstrukcji odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem wykorzystana jest tylko, jako przesłanka wyłączająca przywilej ograniczenia odpowiedzialności przez właściciela statku[37]. Konsekwencją odejścia od zasady winy jest brak bezprawności jako przesłanki odpowiedzialności. W kontekście ochrony środowiska ta kwestia ma znaczenie w kontekście tzw. zrzutów legalnych. Brak absolutnego zakazu zrzutów substancji niebezpiecznych skutkuje tym, że zrzut legalny może doprowadzić do powstania szkody, degenerującej środowisko. Wyłączenie bezprawności pozwala objąć odpowiedzialnością cywilną również te szkody. Odrębnym zagadnieniem na płaszczyźnie odpowiedzialności cywilnej jest kwestia szkody[38]. Zdarzenie, prowadzące do zanieczyszczenie środowiska, może spowodować szkodę („damage”) obejmującą 1/ uszczerbek w środowisku („damage to the environment”), na który składa się uszkodzenie samego środowiska („impairement of the environment per se”), straty w rezultacie uszkodzenia środowiska („loss as a result of impairment”) oraz koszt środków zapobiegawczych lub kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed szkody („costs of preventive measures or restoration of the environment”), 2/ uszczerbek w postaci szkód na osobie („damage to life or heath”), na który składają się utrata życia, uszkodzenia ciała lub rozstrój zdrowia („loss of life or personal injury”), następstwa szkód na osobie („loss sustained as a result of personal injury”) oraz koszt środków zapobiegawczych i leczniczych (np. koszty leczenia i pobytu w szpitalu), 3/ szkody rzeczowe („damage to property”) na który składają się straty rzeczywiste (damnum emergens), utracone korzyści (lucrum cessans) oraz koszt środków zapobiegawczych[39]. Każdy z tych trzech zbiorów desygnatów nazwy szkoda w środowisku jest rozdzielny, niemniej można wskazać wąskie zakresy wspólne. Wspólne dla uszkodzenia środowiska i mienia są utrata dochodów osób fizycznych lub prawnych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (np. zmniejszenie dochodów hotelarzy lub rybaków w związku z zanieczyszczeniem pobliskiej plaży i wód wewnętrznych), a także straty, jakie ponosi państwo w wyniku zanieczyszczenia w postaci np. kosztów zwalczania zanieczyszczenia lub utrata korzyści w postaci utraty wpływów z tytułu określonych opłat lub danin publicznoprawnych[40]. Specyfiką środowiska morskiego jest to, że nie ma w nim, w przeciwieństwie do środowiska lądowego lub powietrznego, przedmiotów prawa rzeczowego (poza przypadkiem rosyjskim), w konsekwencji nie ma uszczerbku wspólnego dla  środowiska i majątku osób fizycznych lub prawnych. Porównanie zakresu uszczerbków w środowisku, szkód na osobie i szkód rzeczowych pozwala stwierdzić, że „zaledwie kilka lub kilkanaście procent wszelkich szkód wyrządzonych środowisku jest uznawane przez prawo za szkodę”[41]. Taka proporcja wynika z faktu, iż konstrukcja szkody oparta na koncepcji prawa rzymskiego uniemożliwiła wręcz objęcie uszczerbków w środowisku odpowiedzialnością cywilną i wykorzystanie wszystkich jej funkcji, przede wszystkim funkcji restytucyjnej i prewencyjnej.  Nowy zakres pojęcia szkody został wypracowany w trakcie prac nad konwencją o odpowiedzialności cywilnej, w której Polska miała znaczący udział[42]. CLC w treści art.1 pkt 6 zdefiniowała nową szkodę, nazwaną „szkodą spowodowaną zanieczyszczeniem”, jako „(…) stratę albo szkodę spowodowaną poza statkiem przewożącym olej przez zanieczyszczenie wynikające z wycieku lub wypuszczenia oleju ze statku, gdziekolwiek taki wyciek lub wypuszczenie może nastąpić, i obejmuje także koszt środków zapobiegawczych, a ponadto stratę lub szkodę spowodowaną przez środki zapobiegawcze.” W związku z tym, że do zakresu szkody spowodowanej zanieczyszczeniem włączono również tzw. środki zapobiegawcze, w art.1 pkt 7 CLC zdefiniowano ten termin jako „wszelkie rozsądne środki podjęte przez jakąkolwiek osobę po zaistnieniu wypadku w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody powodowanej zanieczyszczeniem”. Źródłem szkody spowodowanej zanieczyszczeniem jest wydobycie się na zewnątrz statku oleju konwencyjnego, przez który rozumie się każdy trwały olej taki jak  ropa naftowa, paliwo olejowe, ciężki olej dieslowski, olej smarowy i wielorybniczy, bez względu na to czy są przewożone jako ładunek czy w zasobnikach bunkrowych zbiornikowców jako paliwo[43]. Reżim konwencji CLC wraz z protokołem z 1984r.[44] przewiduje znaczące wyłączenia w zakresie przedmiotowym. Do nich należy olej przewożony inaczej niż luzem (in bulk). Także olej bunkrowy statków innych niż zbiornikowce nie był objęty zakresem przedmiotowym reżimu CLC i protokołu z 1984r[45]. I wreszcie poza CLC i protokołem jest olej przewożony statkami państwowymi pełniącymi służbę niepaństwową. Szczególnym rodzajem wyłączenia jest wyłączenie oparte na kryterium terytorialnym. Obowiązek odszkodowawczy za szkody spowodowane zanieczyszczeniem uzależniony był nie tylko od tego, czy szkodę spowodował olej konwencyjny, ale również od tego, gdzie nastąpiło wydobycie się oleju poza statek. Początkowo CLC zawęziła zakres terytorialny do wyłącznie terytorium państwa łącznie z morzem terytorialnym. W tym sensie wydobycie się oleju konwencyjnego na morzu pełnym nie stanowiło szkody spowodowanej zanieczyszczeniem. Protokół z 1984r. rozszerzył zakres terytorialny na wyłączna strefę ekonomiczną[46]  Zasadniczą zmianą, która decydowała o nowatorstwie konwencji CLC i protokołu z 1984, było przyjęcie zasady, iż odpowiedzialność odszkodowawcza może działać na rzecz jakiejkolwiek osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od miejsca zastosowania środków prewencyjnych. Ta zasada stanowiła udana próbę rozwiązania problemu kompensacji z tytułu przywracania środowiska do należytego stanu i stworzyła podstawę prawną dla roszczeń z tego tytułu. Protokół z 1984r., na niezależne wnioski Polski i Wielkiej Brytanii[47],  rozszerzył zakres pojęcia „środek zapobiegawczy”, do tej pory obejmujący tylko środki rzeczywiście podjęte po wypadku,  na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). Podmiot obciążony odpowiedzialnością odpowiada do wysokości rozsądnie poniesionych kosztów środków prewencyjnych poniesionych przez kogokolwiek na zapobieżenie lub zminimalizowanie zanieczyszczenia powstałego na morzu pełnym. W ten sposób usunięto wszystkie te cechy szkody majątkowej, które stają się wadami wtedy, gdy dochodzi do uszkodzenia środowiska morskiego. Każdy podmiot, a nie tylko ten, któremu przysługują prawa majątkowe do uszkodzonej rzeczy, może podjąć środki zapobiegawcze lub minimalizujące, mające na celu zapobieżenie lub zminimalizowanie skutków wydobycia się oleju, gdziekolwiek miało ono miejsce, nawet jeśli uszczerbek dotyczył obiektu wyłączonego z zakresu pojęcia rzeczy w sensie technicznym.  Protokół z 1984r. nie wszedł w życie[48]. Polska wypowiedziała CLC 1969 w 1999r[49].  W to miejsce powstał nowy system odpowiedzialności cywilnej oparty formalnie na Protokole sporządzonym w Londynie 27.11.1992r. w sprawie zamiany międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami[50], który w zakresie definiowania pojęcia szkody w pełni wykorzystał dorobek pierwotnej CLC 1969/84. System odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem obejmuje: 1/ szkodę na mieniu w zakresie damnum emergens (np. zniszczone wyciekiem łodzi rybackie), jak i lucrum cessans (utracone zysk rybaków, którzy nie mogli poławiać w wyniku zniszczenia ich sieci), 2/ szkodę na osobie, 3/ tzw. czystą szkodę ekonomiczną, 4/ szkodę w środowisku, tylko w zakresie rozsądnych kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia i 5/ koszt rozsądnych środków zapobiegawczych oraz szkodę przez nie wywołaną. Wartym podkreślenia jest konstrukcja czystej szkody ekonomicznej (pure economic loss), wywodzącej się z prawa common law[51]. Obejmuje ona szkodę majątkową, która nie wynika ze zniszczenia mienia ani szkody na osobie. Ta postać szkody pojawia u podmiotów, które swoje dochody uzyskują w oparciu o środowisko morskie. Przykładem mogą być hotelarze i restauratorzy w kurortach nadmorskich, dotkniętych zanieczyszczeniem morza i plaż. Problemem jaki towarzyszy uwzględnieniu czystej szkody ekonomicznej jest odpowiedź na pytanie, gdzie postawić granicę między szkodami, do których kompensacji zobowiążemy osobę odpowiedzialną a tymi, które są zbyt odległe, przez co nie zasługują na wynagrodzenie. Łańcuch poszkodowanych z tytułu czystej szkody ekonomicznej nie kończy się. Szkoda hotelarzy pociąga za sobą utracony zysk pralni świadczącej usługi dla hotelu. Mniejsze obroty pralni spowodują z kolei utratę zysku hurtowni sprzedającej środki czystości, zatem ustanowienie granicy jest niezbędne, inaczej nałożymy na właściciela statku odpowiedzialność, której nie zdoła udźwignąć. Normy konwencyjne nie dają w tej kwestii żadnej wskazówki[52]. Obecnie można zasadnie uznać, że szkoda spowodowana zanieczyszczeniem (konwencyjne verba legis) lub szkoda ekologiczna (termin doktrynalny) znalazła swoje miejsce zarówno w doktrynie, jak i na płaszczyźnie normatywnej, stwarzając podstawy dla wykorzystanie odpowiedzialności cywilnej w zakresie uszczerbków wyrządzanych środowisku morskiemu.     6.   Zakończenie       Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego było udaną próbą rozwiązania złożonych problemów, jakie niesie ze sobą zjawisko zanieczyszczeń. Pamiętając o subsydiarnej roli prawa w zwalczaniu zanieczyszczeń (pierwszeństwo w tym zakresie należy do nauk biologicznych i chemicznych), można wskazać na nowatorstwo rozwiązań formalnych i zastosowanie właściwych metod regulacji dla poszczególnych elementów quadrivium. Normy techniczne zawierające standardy techniczne i ochronne stanowiły rozsądny kompromis między potrzebami ekologii a możliwościami technicznymi i rozwojem ekonomicznym. Normy wprowadzające nowe formy kontroli umożliwiły kontrolę merytoryczna, pozwalającą stwierdzić, czy stan uwidoczniony w certyfikacie jest zgodny ze stanem faktycznym. Interwencja, przyczyniając się do rozwoju idei jurysdykcji funkcjonalnej, opartej na konstrukcji zagrożenia, umożliwiła działania państw nadbrzeżnych wobec statku obcego zagrażającego lub tylko stwarzającego zagrożenie dla środowiska morskiego na morzu pełnym, a także na morzu terytorialnym[53]. Największy wpływ zanieczyszczenia wywarły na stosunki prawne związane z odpowiedzialnością cywilną. Tradycyjna odpowiedzialność cywilna opiera się na układzie dłużnik-wierzyciel. Konstruując formułę odpowiedzialności za zanieczyszczenie wzięto pod uwagę trzy dodatkowe elementy, a mianowicie społeczeństwo, producenta i środowisko. Globalizacja zanieczyszczeń doprowadziła do utraty znaczenia indywidualnego poszkodowanego. Jego interesy chroni tradycyjna formuła odpowiedzialności deliktowej, oparta na prawie podmiotowym i formach władztwa nad rzeczą. Ekologiczna odpowiedzialność cywilna jest odpowiedzią na problemy szkód katastrofalnych, powstałych na wyłączonych z cywilnego pojęcia rzeczy obszarach poza jurysdykcją państwową.

 Bibliografia

P.Lewandowski: Porządek publiczny w portach morskich (w) Prawo w portach morskich, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 1998

P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996

D.A.Abecassis: The Law and Practice relating to Oil Pollution from Ships, London 1978

D.M.Collins: The Tanker’s right of harmless discharge and protection of the marine environment (w:) Journal of Maritime Law and Commerce, vol.18, no.2 April 1987

J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982

B.D.Smith: State responsibility and the marine environment- The Rules of decision, Oxford 1988

W.Adamczak: Ratownictwo morza-nowy problem prawny, (w) Wybrane zagadnienia prawa morskiego, Prace Instytutu Morskiego nr 653, Gdańsk 1980

Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983

J.Łopuski: Odpowiedzialność za szkodę w żegludze morskiej, Gdańsk 1969 W.Warkałło: Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972

Z.Brodecki: Liability in International Law, (w) Studia Europejskie, t.V 2000r.

OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975

P.Lewandowski: Rzymska konstrukcja szkoda a szkoda ekologiczna ( wersja elektroniczna WWW.superfluum.eu)

Z.Brodecki: Zmiany w międzynarodowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie, Prawo Morskie t.I/1986r

Z.Brodecki: Extension of Geographical Scope of the Convention on Liability for Pollution Damage, Prawo Morskie t.II/1988

Z.Pepłowska: Konwencyjny system odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami a amerykański Oil Pollution Act, referat wygłoszony na posiedzeniu Komisji Prawa Morskiego PAN w Gdańsku w dniu 15.10.2010r., niepublikowany

 Streszczenie

Ekologizacja regulacji prawnych jest zjawiskiem stosunkowo nowym. Niniejszy artykuł stawia sobie za zadanie przedstawienie początków tendencji ekologicznej w regulacjach prawnych ochrony środowiska morskiego ze wskazaniem na różnice między tradycyjną, „pre-ekologiczną” filozofia regulacji prawnej a filozofią ekologiczną, nazwaną bezpieczeństwem ekologicznym. Regulacja bezpieczeństwa żeglugi zawarta jest w normach o charakterze administracyjnoprawnym i ma na celu zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Na gruncie norm morskiego prawa cywilnego odpowiednikiem pojęcia „bezpieczeństwo żeglugi” jest pojęcie „zdatności statku do żeglugi”, które z kolei służy zapewnieniu właściwych warunków dla ładunku w trakcie przewozu. Pojęcie bezpieczeństwa występuje również w odniesieniu do portu morskiego, który powinien być tzw. portem bezpiecznym tzn. nie stwarzającym zagrożenia dla statków, ludzi, środowiska i składników majątkowych samego portu. W każdym przypadku występuje ekologiczny efekt dodany: środowisko morskie, narażone na negatywne skutki w przypadku, gdy statek, port i ładunek nie są bezpieczne, jest lepiej chronione. Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zespół norm prawa międzynarodowego składający się na tzw. quadrivium ochrony prawnej środowiska. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność i zawiera normy zróżnicowane pod względem metodologicznym. Są one połączone ze sobą teleologicznie, nie spełniają jednak wymogów przewidzianych dla systemu, przede wszystkim zupełności. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Quadrivium przełamało podziały doktrynalne grupujące normy w zależności od metody i przedmiotu regulacji w różne gałęzie prawa.

Abstract

The ecologisation of legal regulations is a quite new phenomenon. This paper aims at presenting the beginning of the ecological tendency in legal regulations on protecting marine environment and indicating differences between the traditional “pre-ecological” philosophy of legal regulation and the ecological philosophy, called ecological safety. The navigation safety regulation is included in the standards of administrative law and its objective is to secure such factual circumstances in which a crew and a vessel do not pose a threat for themselves and other users of sea routes. In maritime civil law the equivalent of the term „navigation safety” is the term „seaworthiness” which aims at providing proper conditions for cargo during shipment. Safety occurs also in reference to a sea harbour which should be a so called safe harbour, i.e. not posing any threat to vessels, people, environment and finally – assets of a harbour itself. In each case an ecological added effect appears: marine environment exposed to negative effects when a vessel, harbour and cargo are not safe, is protected in a better way. Regulation on protecting sea against pollutions from ships covers a wide set of international law standards composing a so called quadrivium of legal protection of the environment. Quadrivium includes prevention, control, intervention and liability and consists of standards diverse in terms of methodology. They are connected with each other teleologically, yet they do not comply the requirements of a system, most of all – completeness. Quadrivium as an interdisciplinary structure is an answer to a transboundary – literally and figuratively – character of the issue of the marine environment pollution. Quadrivium has overcome doctrinal divisions grouping standards basing on a method and subject of the regulation into various branches of law.


[1] P.Lewandowski: Porządek publiczny w portach morskich (w) Prawo w portach morskich, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 1998, s.17-22.

[2] Czwórdroże, termin określający w średniowieczu grupę czterech nauk: arytmetykę, geometrię, astronomię i muzykę.

[3] P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.42.

[4] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101).

[5] Konwencja o bezpieczeństwa życia na morzu (Dz.U nr 61 z 1984r., poz.61).

[6] Konwencja o zapobieganiu zderzeniom na morzu (Dz.U. nr 15 z 1977r., poz.61).

[7] Konwencja o ustanowieniu systemu morskiej łączności satelitarnej (Dz.U nr 7 z 1980r., poz.19).

[8] Konwencja o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz.U. nr 39 z 1984r., poz.201).

[9] Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik).

[10] D.A.Abecassis: The Law and Practice relating to Oil Pollution from Ships, London 1978, s.47-65

[11] W polskim prawie przepis art. 266 par.1 kodeksu morskiego (Dz.U. nr 138 z 2001r., poz.1545).

[12] Można w tym miejscu wymienić SBT (segregated balast tanks, oddzielone zbiorniki balastowe), PL (protective location, takie usytuowanie zbiorników balastowych, aby stanowiły osłonę dla zbiorników załadunkowych), IGS (inert gas system, system gazu obojętnego jako środek zwalczający niebezpieczeństwo wybuchu), COW (crude oil washing, procedura mycia zbiorników ropą, a nie wodą), CBT (clean balast tanks, zbiorniki czystego balastu.    

[13] P.Lewandowski, op.cit., s.56.

[14] D.M.Collins: The Tanker’s right of harmless discharge and protection of the marine environment (w:) Journal of Maritime Law and Commerce, vol.18, no.2 April 1987, s.275.

[15] P.Lewandowski, op.cit., s.65.

[16] Wcześniejsze regulacje, zawarte w OILPOL 1954 (konwencji o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza olejami z 1954r.), formułowała prawo nieograniczonego zrzutu na morzu poza granicą 50 mil morskich od brzegu.

[17] Tak formułowały to przepisy art.art.14 -17 konwencji o morzu terytorialnym z 1958r. (peace, good order and security of the costal state).

[18] P.Lewandowski, op.cit., s.93.

[19] XVII-wieczny uczony holenderski Huig de Groot w rozprawie z 1609r. „Mare liberum” przedstawił teoretyczne zasady wolności mórz. Jego poglądy zostały zakwestionowane przez prawnika angielskiego Jana Seldena, który już w 1635 w traktacie „Mare clausum seu de domino maris” (Morze zamknięte czyli o zwierzchnictwie morskim) przeciwstawił koncepcji morza pełnego i wolności mórz koncepcję morza terytorialnego, poddanego władztwu państwa nadbrzeżnego. Koncepcja Grotiusa, funkcjonująca najpierw jako zwyczaj międzynarodowy, została spetryfikowana w konwencji genewskiej o morzu pełnym z 1958r. Bliższa współczesnej koncepcji bezpieczeństwa ekologiczna jest jednak koncepcja Seldena.    

[20] J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982, s.60.

[21] A raczej na wykorzystaniu tzw. universality principle, funkcjonującej już w prawie międzynarodowym w takich instytucjach jak delicti iuris gentium, prawo pościgu lub prawo wizyty na pokładzie statku w związku z podejrzeniem piractwa, nielegalnej emisji fal radiowych czy niewolnictwa, B.D.Smith: State responsibility and the marine environment- The Rules of decision, Oxford 1988, s.217.  

[22] W.Adamczak: Ratownictwo morza-nowy problem prawny, (w) Wybrane zagadnienia prawa morskiego, Prace Instytutu Morskiego nr 653, Gdańsk 1980, s.44

[23] Zasady, wypracowane w praktyce ratowniczej, zostało spetryfikowane w nowej konwencji o ratownictwie morskim, przyjętej w 1989r. w Londynie. Poprzednia konwencja z 1910r. nie uwzględniała problemów związanych z transportem substancji niebezpiecznych drogą morską.

[24] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[25] Ibidem, s.33.

[26] W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich w obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego.

[27] J.Łopuski: Odpowiedzialność za szkodę w żegludze morskiej, Gdańsk 1969, s.19-22, W.Warkałło: Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice, Warszawa 1972, passim.

[28] OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975, s.11.

[29] Z.Brodecki: Liability in International Law, (w) Studia Europejskie, t.V 2000r., s.140.

[30] Ratyfikowana przez Polskę, Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 184.

[31] Prace nad protokołem z 1984r. (nie wszedł ostatecznie w życie) przedstawia Z.Brodecki: Zmiany w międzynarodowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie, Prawo Morskie t.I/1986r., 130-132.

[32] Rząd USA i stan Wirginia domagał się zwrotu kosztów oczyszczenia Zatoki Chesapeake w sprawie przeciwko The Steuart Transportation Company z 1980r., podobne roszczenia obejmujące koszt przywrócenia środowiska do poprzedniego stanu formułowane były w sprawie zbiornikowca Zoe Colotroni z 1978r., Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit. s.134-135.

[33] LEG/Conf.6/50 i LEG/Conf.6/25.

[34] Miejsce rozumiane w kategoriach prawa morza, a więc niezależnie od tego, czy zdarzenie miało miejsce na morzu pełnym, w wyłącznej strefie ekonomicznej  lub na obszarze morza terytorialnego.

[35] Art.III CLC 1969.

[36] Art.III pkt 4 CLC 1969.

[37] Art.V CLC 1969.

[38] Dla potrzeb tej części referatu wykorzystano ustalenia dokonane w artykule autora, przygotowanym  dla Księgi Pamiątkowej dedykowanej Z.Brodeckiemu (przygotowywanej do druku przez Uniwersytet Gdański): P.Lewandowski: Rzymska konstrukcja szkody a szkoda ekologiczna ( w wersji elektronicznej pat. superfluum.eu).   

[39] Diagram w Z.Brodecki:Liability in International Law, op.cit. s.132. 

[40] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., s.33.

[41] Ibidem, s.33.

[42] Przebieg prac na forum IMO i analiza kolejnych projektów zapisów konwencyjnych, pat. Z.Brodecki, Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., ss.127-153.

[43] Ta kwestia była przedmiotem sporów interpretacyjnych, które ostatecznie ustały po przyjęciu zmian do CLC, sformułowanych w protokole z 1984 do CLC 1969r. 

[44] Prace nad protokołem z 1984r. (nie wszedł ostatecznie w życie) przedstawia Z.Brodecki: Zmiany w międzynarodowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie, Prawo Morskie t.I/1986r., 130-132.

[45]Tę kwestę uregulowała dopiero międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności za szkody spowodowane olejami bunkrowymi z 23.03.2001r., ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 92 z 2001r., poz.635).   

[46] Z.Brodecki: Extension of Geographical Scope of the Convention on Liability for Pollution Damage, Prawo Morskie t.II/1988, s.142-149.

[47] LEG/Conf.6/50 i LEG/Conf.6/25.

[48] Spowodowane to było postawa Stanów Zjednoczonych, które preferowały własne regulacje wewnętrzne, Z.Pepłowska: Konwencyjny system odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami a amerykański Oil Pollution Act, referat wygłoszony na posiedzeniu Komisji Prawa Morskiego PAN w Gdańsku w dniu 15.10.2010r., niepublikowany, s.1.

[49] Dokument wypowiedzenia Dz.U. nr104 z 1999r., poz.1141.

[50] Polska ratyfikowała Protokół z 1992r. (Dz.U. nr 136 z 2001r., poz.1526).

[51] Z.Pepłowska, Konwencyjny system…, op.cit., s.4.

[52] Ibidem, s.4.

[53] Konwencja o prawie morza (LOS) zmodyfikowała pojęcie „nieszkodliwego przepływu”, co pozwala państwu nadbrzeżnemu na podjęcie działań wobec statku, który w trakcie wykonywania przepływu przez wody terytorialne doprowadził do poważnego i umyślnego zanieczyszczenia.

Rzymska koncepcja szkody a szkoda ekologiczna Sobota, Paźdź 30 2010 

Tytuł artykułu już zawiera sugestię o różnicy między pojęciami, z których pierwsze nigdy nie zostało zdefiniowane legalnie a drugie funkcjonuje na płaszczyźnie normatywnej jako szkoda spowodowana zanieczyszczeniem. Artykuł, świadomie zawężony tylko do pojęcia szkody jako jednej z przesłanek odpowiedzialności cywilnej, ma na celu wykazanie, że różnicowanie obu pojęć jest w pełni uzasadnione merytorycznie. Wybór tematyki oczywiście nie jest przypadkowy i wynika z chęci uczczenia jubileuszu prof. dr. hab. Zdzisława Brodeckiego, który poświęcił temu zagadnieniu wiele swoich publikacji i w decydującym stopniu przyczynił się do wprowadzenia nowej konstrukcji szkody do systemu i doktryny prawa.    1. Wstęp- prawo rzymskie o szkodzie  Brak definicji legalnej szkody wynika z przekonania prawodawców, że język potoczny w wystarczającym stopniu określa to pojęcie. Istnieją jednak cechy szkody, które mają charakter konwencjonalny, sprawiające, że pojęcie szkody w sensie prawnym odbiega od szkody w sensie potocznym. Prawo łączyło szkodę, podobnie jak język potoczny, z uszczerbkiem, jednak w ujęciu prawniczym uszczerbek dotyczyć powinien wartości majątkowych. Takie rozumienie szkody (damnum) funkcjonowało w doktrynie prawa rzymskiego. Paulus, wybitny przedstawiciel  doktryny z początku III w n.e., definiował szkodę jako „umniejszenie majątku”[1], przy czym pojęcie majątku (patrimonium) i szkody było znane już wcześniej.  Prawo rzymski łączyło odpowiedzialność za szkodę z uszkodzeniem   cudzej rzeczy (damnum iniuria datum[2]) . Taką konstrukcją posługiwała  się lex Aquilia, wydana w połowie III w p.n.e. Samej ustawie dużo miejsca poświęcił w swoich „Instytucjach”[3]  Gaius, żyjący w latach 117-180 n.e. wybitny nauczyciel prawa i naukowiec. Gaius podkreśla, że powództwo z tytułu szkody wyrządzonej bezprawnie (damni iniuriae actio) przysługuje w sytuacji, gdy „ktoś zabije bezprawnie cudzego niewolnika lub cudze zwierze czworonożne, które zaliczane jest do bydła”. Ten, czyj niewolnik został zabity ma wybór miedzy oskarżeniem tego, kto zabił, o zbrodnię zagrożoną karą główną a dochodzeniem szkody na podstawie lex Aquilia. Rozdział trzeci lex Aquilia stanowi o wszelkich pozostałych szkodach, na które składają się zranienie niewolnika lub zwierzęcia czworonożnego zaliczanego do bydła, zranienie lub zabicie zwierzęcia czworonożnego niezaliczonego do bydła, np. psa lub dzikiego zwierzęcia na przykład niedźwiedzia lub lwa, a także uszkodzenia innych zwierząt lub „wszystkich rzeczy, które nie maja w sobie życia”. W każdym przypadku przedmiotem uszczerbku był składnik majątkowy, który zostaje w jakiś sposób „popsuty” (quad quoquo modo corruptum). Współcześnie może dziwić umieszczenie w tym katalogu dzikich zwierząt np. niedźwiedzi, lwów (feram bestiam velut ursus, leonem), jednak w starożytnym Rzymie takie zwierzęta wykorzystywane były w walkach gladiatorów i mogły być przedmiotem obrotu, stanowiąc składnik majątkowy. Lex Aquilia poszerzyła katalog deliktów, objętych cywilnoprawną (ius civile) ochroną w formie actio penalis, dodając do kradzieży (furtum), rabunku (rapina), zniewagi (iniuria) bezprawne uszkodzenie cudzej rzeczy[4]. Wraz z wykształconą w ramach prawa pretorskiego ochroną przed skutkami takich czynów jak wyrządzenie szkody przez doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia majątkiem w wyniku obawy (metus) lub podstępu (dolus), uszczuplenie majątku dłużnika w celu uniemożliwienia przeprowadzenia egzekucji majątkowej (fraus creditorum) i gorszenie cudzych niewolników (servi corruptio), actio penalis stanowiło achetyp współczesnych systemów odpowiedzialności deliktowej. W prawie rzymskim środowisko oczywiście nie funkcjonowało jako szczególna kategoria prawna. Natomiast rzeczy z natury służące do powszechnego użytku (res omnium communes), do których zaliczano powietrze, wodę płynącą, morze, brzegi  morskie, kwalifikowane były według Justyniana jako tzw. res extra patrimonium humani iuris tzn. rzeczy wyłączone z majątku (osoby fizyczne nie mogły mieć ich w swoim majątku) i z normalnego obrotu prawnego na podstawie prawa ludzkiego[5]. To pojęcie pojawiło się już w III w., wprowadzone przez prawnika Aeliusa Marcianusa jako kategoria przedmiotów nie przedstawiających żadnej wartości ekonomicznej. Wcześniej w okresie klasycznym taka konstrukcja nie występowała[6].  Prawu rzymskiemu współczesne prawo cywilne typu kontynentalnego zawdzięcza również konstrukcję prawa własności[7], w szczególności tzw.triadę uprawnień właścicielskich, na którą składa współcześnie się prawo posiadania (ius possidendi), prawo używania i pobierania pożytków (ius utendi et fruendi) i prawo rozporządzania (ius disponendi). Ostatecznie prawa własności ukształtowało się jako prawo podmiotowe bezwzględne, a więc prawo skuteczne wobec każdego (erga omnes). Współcześnie wyróżnia się również tzw. stronę negatywna prawa własności, na którą składa się obowiązek nienaruszania prawa własności, poza przypadkami wynikającymi z ustawy lub z umowy. Swój normatywny wyraz strona negatywna znalazła w  treści przepisu art.140 kc, który zawiera sformułowanie, że właściciel może korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z „wyłączeniem innych osób”.  Prawo rzymskie przekazało współczesności konstrukcję szkody majątkową obejmującą uszczerbek w składnikach majątkowych, objętych uprawnieniami prawnorzeczowymi lub zobowiązaniowymi osoby poszkodowanej. Z drugiej strony szkoda może odnosić się do przedmiotów, które mają walor rzeczy w sensie prawnym tzn. są przedmiotami materialnymi ipso facto. W innym przypadku „coś” może stać się rzeczą ipso iure, mimo, że nie jest przedmiotem materialnym np. niektóre postaci energii, które nie będąc przedmiotem materialnym mogą być przedmiotem obrotu mocą decyzji ustawodawcy[8]. Prawo również może wyłączyć ze zbioru desygnatów nazwy rzecz poszczególne elementy, co w konsekwencji prowadzi do wyłączenia reżimu odpowiedzialności za szkodę w przypadku uszkodzenia takich przedmiotów materialnych niebędących rzeczami w sensie prawnym (np. dzikie zwierzęta lub woda płynąca). A.Wolter dla określenia rzeczy w sensie prawnym, zdefiniowanych w przepisie art.45 kc, używa sformułowania „rzecz w sensie technicznym”[9]. Nie są rzeczami w sensie technicznym m.in. woda płynąca, powietrze atmosferyczne, morze. W konsekwencji dochodzić odszkodowania za  szkodę może osoba uprawniona do rzeczy w sensie technicznym od sprawcy, który swoim działaniem lub zaniechaniem doprowadza do powstania uszczerbku w rzeczy cudzej. Sprawcą na płaszczyźnie odpowiedzialności cywilnoprawnej może być tylko ten, kto jest obciążony obowiązkiem negatywnym nienaruszania cudzej własności. Zatem ten, kto uszkadza obiekt nie objęty prawem własności, a tak jest w każdym przypadku obiektów nie będących rzeczami w sensie technicznym, nie jest obciążony obowiązkiem cywilnoprawnym nienaruszania prawa własności i w konsekwencji nie może być objęty reżimem odpowiedzialności deliktowej. Stosując klasyczne ujęcie prawa rzymskiego środowisk naturalne jako całość nie podlegałoby ochronie odszkodowawczej w przypadku szkody. Środowisko nie spełnia wymogu rzeczowego, nie jest rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego. Środowisko pozostaje poza systemem uprawnień do rzeczy, przysługujących podmiotom indywidualnym. Natomiast, jeśli podzielić środowisko naturalne człowieka na trzy części składowe, ziemię, powietrze i ocean światowy, to sytuacja prawna różnicuje się, stwarzając lepszą ochronę dla tych części środowiska, które mogą być przedmiotem prawa własności, a więc ziemi i powietrza. Brak konstrukcji szkody innej niż rzymska szkoda majątkowa nie był tak dotkliwy dla zanieczyszczeń ziemi i powietrza jak był  w przypadku zanieczyszczeń oceanu światowego    2. Ochrona ziemi, powietrza i oceanu światowego w prawie rzymskim  Analizując sytuację prawną trzech podstawowych składników środowiska naturalnego tj. ziemię, powietrze i ocean światowy, można zasadnie stwierdzić, że ocean światowy byłby w najgorszej sytuacji w zakresie ochrony prawnej przed uszczerbkami, gdyby konstrukcja rzymska szkody pozostała jako jedyna w prawie. Pozostałe dwa składniki byłyby w lepszej sytuacji z tego powodu, że były one od czasów rzymskich objęte prawem własności.      2.1 Ziemia  Prawo rzymskie  wprowadziło jeszcze w Ustawie XII Tablic podział na nieruchomości (res immobiles), obejmujące grunty i wszystko co z gruntem jest trwale złączone i ruchomości (res mobiles), obejmujące również niewolników. W późniejszym okresie rozwoju prawa klasycznego ten podział stracił znaczenie na rzecz specyficznie rzymskiego podziału na res mancipi i res nec mancipi[10]  (w okresie poklasycznym podział nie miał już znaczenia praktycznego, ostatecznie został zniesiony formalnie za Justyniania[11]). Gaius w Komentarzu Drugim „Instytucji” res mancipi definiuje jako „ rzeczy (…) takie, że podlegają obrzędowi uchwycenia ręką”, natomiast res nec mancipi to rzeczy, które nie podlegają takiemu obrzędowi[12]. W tej klasyfikacji nieruchomości położone w Italii (podobnie jak niewolnicy i zwierzęta pociągowe oraz służebności gruntów wiejskich) należały do res mancipi i były uważane za rzeczy szczególnie wartościowe, pozostałe, wśród nich pieniądze, nieruchomości prowincjonalne oraz słonie i wielbłądy, zaliczano do res nec mancipi. W praktyce obrotu prawa klasycznego podział ten skutkował stosowaniem innych  instrumentów przenoszenia prawa do rzeczy[13], natomiast nie miał wpływu na ochronę prawa własności nieruchomości.  Lex Aquilia nie wymienia nieruchomości wśród przedmiotów ochrony, opartej na actio penalis. Powszechnie podziwiana zdolność prawników rzymskich do abstrakcyjnego myślenia nie pozwoliła im jednak na stworzenia instytucji prawnej odpowiedzialności za uszkodzenie ziemi, rozumianego w kategoriach szkody wyrządzonej środowisku naturalnemu człowieka.  Początki prawnej ochrony ziemi przed zanieczyszczeniami opierały się w Rzymie na konstrukcjach prawa sąsiedzkiego Poza podstawowymi środkami ochrony tj.  rei vindicatio (roszczenie windykacyjne) i, w szczególności, actio negatoria (roszczenie negatoryjne), prawo własności ziemi było chronione specjalnymi środkami ochrony, które mogą odnosić się, przy zastosowaniu szerokiej analogii, do ochrony przed szkodami w środowisku. Są to cautio damni infecti (żądanie zabezpieczenia przed szkodą grożącą z gruntu sąsiedniego) i actio aquae pluviae arcendae (powództwo o usuniecie urządzeń kierujących spływem wody). To pierwsze miała charakter prewencyjny, odnosiła się bowiem do tzw. damnum infectum (szkoda niedokonana). W Rzymie cautio damni infecti stosowane było przede wszystkim w przypadkach utrzymywania wadliwej budowli, która groziła zawaleniem i wyrządzeniem szkody na sąsiednim gruncie[14]. Było również wykorzystywane jako ochrona przed wyziewami lub odłamkami z tłuczonych kamieni z sąsiednich nieruchomości, ale tylko w przypadkach nadużywania w formie aktów złośliwości lub szykan. W granicach tzw. normalnej eksploatacji gruntu właściciele gruntów sąsiednich musieli tolerować te tzw. immissiones. Z kolei druga instytucja, actio aquae pluviae arcendae, miała swoje uzasadnienie faktyczne w znacznych różnicach poziomów gruntów w Italii. Poważne problemy  stwarzało kierowanie naturalnego spływu wody przez właścicieli gruntów położonych wyżej, wobec czego już Ustawa XII Tablic zabraniała wyrządzania szkód przez urządzenia kierujące spływem[15].  Na gruncie ius civile ochrona własności nieruchomości przed inmisjami opierała się na actio negatoria (roszczeniu negatoryjnym), które było wykorzystywane w przypadkach naruszania zasad współistnienia sąsiedzkiego. W swej pierwotnej treści actio negatoria formułowane było jako zaprzeczenie, jakoby pozwanemu przysługiwało prawo do naruszania własności powoda (stąd actio negatoria, od negare- zaprzeczać)[16]. Powód udowadniał swoje prawo własności oraz fakt jego naruszenia. Pozwany, który nie udowodnił swojego prawa do naruszania, obciążany był odszkodowaniem na rzecz właściciela. Nadto mógł być zobowiązany do ustanowienia zabezpieczenia nienaruszania prawa własności w przyszłości (cautio de non amplius turbando)[17].    2.2 Powietrze     Konstrukcje opierające się na prawie rzymskim w zakresie uprawnień prawnorzeczowych do przestrzeni powietrznej przetrwały  do pierwszych wielkich kodyfikacji europejskich w postaci tzw. teorii romanistycznej, powstałej pod wpływem glosatorów z uniwersytetu w  Bolonii, działających w XII i XIII w. Uznawano, że własność  nieruchomości gruntowej sięga bez żadnych ograniczeń zarówno w głąb ziemi, w górę zaś w nieskończoność, co określano mianem usque ad caelum[18] (wykorzystując fragment premii łacińskiej „cuius est solum, eius est usque ad caelum”- czyja jest ziemia, tego jest wszystko aż do nieba). Teoria romanistyczna znalazła swój wyraz normatywny w pierwszych wielkich kodyfikacjach europejskich, które nie wprowadzały żadnych ograniczeń przestrzennych[19]. Nietrudno zauważyć, że przyjęcie teorii romanistycznej wynikało z określonego poziomu techniki nie kreującego stanów faktycznych, w ramach których dochodziłoby do kolizji uprawnień właścicielskich z oczekiwaniami korzystających z przestrzeni powietrznej bez tytułu własności do nieruchomości gruntowej usytuowanej poniżej. Wyraźnie doktrynalna koncepcja usque ad coelum, nie mająca nic wspólnego z potrzebami i realnymi możliwościami właściciela, została przez doktrynę i orzecznictwo sprowadzona do właściwych proporcji[20], nawiązując bardziej do tradycji jurystów rzymskich niż glosatorów bolońskich.  Rzymscy juryści pojmowali rozciągłość prawa własności na nieruchomościach w górę i w dół w granicach rozumnie pojętego interesu[21], a dopiero od glosatorów bolońskich, a więc z okresu o dziesięć wieków późniejszego, pochodzi naciągana interpretacja źródeł rzymskich w tym sensie, że prawo na nieruchomościach sięgało „aż do gwiazd i aż do piekła” (usque ad sidera, usque ad inferos)[22]. Powietrze, tak jak i ziemia, nie było wymienione w Lex Aquilia jako przedmiot  ochrony opartej na actio penalis. W prawie rzymskim ochrona powietrza przed szkodami była pochodną ochrony ziemi, a więc przy okazji stosowania actio negatoria czy cautio damni infecti w przypadkach naruszeń własności ziemi ochronie podlegało również powietrze, dotknięte skutkami złośliwych wyziewów z nieruchomości sąsiedniej bardziej niż sam grunt. Powietrze funkcjonowało w prawie jako skutek stosowania  konstrukcji rozciągającej własność nieruchomości na słup powietrza nad nią. Taka sytuacja skończyła ostatecznie się wraz z zakwalifikowaniem powietrza do res omnium communes, dokonane przez Justyniana w Institutiones seu Elementa z 533r., które miały moc obowiązującą ustawy i, co można uznać za osobliwość, były również podręcznikiem do nauki prawa dla „młodzieży żądnej wiedzy prawniczej”[23]. Koncepcja Justyniana utrzymała się do czasów współczesnych w odniesieniu do oceanu światowego.     2.3 Ocean światowy     Nieznanego pochodzenia premia łacińska „ignis, mare, mulier- tria mala” sugeruje, że morze było jednym z trzech (obok ognia i kobiety) nieszczęść. Rzymianie mogli być autorami tej paremii, ponieważ sami nie należeli do wybitnych żeglarzy, koncentrując swoje zainteresowanie morzem na Morzu Śródziemnym i szlakach morskich łączących z Egiptem, dostarczającym Rzymowi zboże. Z przyczyn oczywistych nie mogli również wykazywać szczególnego zainteresowania oceanem światowym. Niemniej prawo rzymskie, szczególnie te zawarte w Digestach, zawiera szereg instytucji regulujących stosunki faktyczne związane z żeglugą morską, m.in. de lege Rhodia de iactu (rodyjskie prawo zrzutu, przekształcone współcześnie w awarie wspólną), fenus nauticum (pożyczka morska, archetyp ubezpieczenia morskiego), exercitor navis (archetyp współczesnego pojęcia „armator”)[24]. Nie znane są rzymskie instytucje prawne, chroniące morze przed szkodą. W czasach nam współczesnych konsekwencją braku regulacji prawa rzymskiego w tym zakresie były problemy prawne, które pojawiły się w związku w spektakularna katastrofa tankowca „Torrey Canyon” w 1967r. Blisko 30.000 ton ropy naftowej wylało się z uszkodzonego statku, wyrządzając poważne szkody u wybrzeży brytyjskich i francuskich w rejonie Kanału La Manche. Prawo kontynentalne, oparte w dużej mierze na prawie rzymskim, nie miało konstrukcji umożliwiającej uruchomienie odpowiedzialności cywilnej za szkodę, polegającą uszczerbku wód morskich, które nie były rzeczą w sensie technicznym (stanowiąc jeszcze justyniańska kategorię res omnium communes). Nie było również żadnego podmiotu, który miałby uprawnienia właścicielskie do wód morskich. Kazus „Torrey Canyon” i luki w prawie rzymskim były przyczynami podjęcia prac nad nowa konstrukcją szkody, w doktrynie określanej jako szkoda ekologiczna.  3.Początki nowej konstrukcji szkody  Katastrofa zbiornikowca Torres Canyon pokazała przeszkody natury prawnej, uniemożliwiające Wielkiej Brytanii podjęcie interwencji wobec statku podnoszącego banderę Liberii, który rozbił na wodach terytorialnych innego państwa. Jeszcze bardziej bulwersujący był fakt, że obowiązujące w tym czasie prawo w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[25]Jednak najbardziej zaskakująca była konstatacja, iż uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[26], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności.  Podjęte przez Francje i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego z sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej. W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich o obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego. Jednocześnie istnienie specjalnego aktu prawnego, tzw. Metodika, pozwalało na podstawie formuł matematycznych określić wartość uszkodzonego środowiska[27]. Inne państwa[28] lub inne podmioty prawa nie mogły występować z roszczeniami z tytułu uszkodzenia wód morskich. Brak relacji prawnorzeczowych obejmujących środowisko morskie skutkował również tym, że nie funkcjonowała strona negatywna prawa własności. Nie można było zatem przypisać sprawcy obowiązku nienaruszania praw właściciela, ponieważ takiego właściciela nie było (poza Związkiem Radzieckim), i z tego tytułu wywodzić uprawnienia do roszczeń wobec sprawcy uszczerbku.  Klasyczne ujęcie szkody wymagało w kontekście procesowego dochodzenia odszkodowania udowodnienia, obok samego uszczerbku, również wartości tego uszczerbku. Uszczerbek mógł być wyrażony kwotowo poprzez porównanie wartości rzeczy przed zdarzeniem powodującym uszczerbek i wartością tej samej rzeczy po tym zdarzeniu. Jakość środowiska nie ma wartości ekonomicznej, co może również oznaczać bezcenność. W każdym przypadku porównanie wartości przed i po szkodzie było niemożliwe. Jeśli zatem odpowiedzialność cywilna miała stanowić efektywny element triady[29] ochrony prawnej środowiska przed zanieczyszczeniami, to konieczne stały się nowe ujęcia podmiotu obciążonego odpowiedzialnością, podmiotu uprawnionego do roszczeń odszkodowawczych oraz zakresu szkody. W efekcie miało się pojawić się nowe pojęcie doktrynalne „szkoda ekologiczna” (environmental damage[30]).    4. Koncepcja szkody ekologicznej     Szkoda ekologiczna jako przesłanka odpowiedzialności cywilnej mieści w szerszym pojęciu „zanieczyszczenie”, które jest również przesłanką obowiązków w ramach prewencji i kontroli.  Relacja miedzy szkodą ekologiczna a zanieczyszczeniem jest tego rodzaju, że o ile każda szkoda ekologiczna jest zanieczyszczeniem, o tyle nie każde zanieczyszczenie stanowi szkodę ekologiczną.    4.1 Pojęcie zanieczyszczenia    Definicja zanieczyszczenia jest pochodną przyjęcia jednej z trzech idei wykorzystania środowiska naturalnego[31]. Pierwsza z nich, nazywana ideą melioracji środowiska, opiera się na założeniu, iż celem działalności człowieka jest wykorzystywanie środowiska dla dobra ludzkości i dopuszczalna jest  modyfikacja środowiska w zależności od poziomu nauki i techniki. Druga z przyjętych idei, określana jako idea konserwacji środowiska, zakłada podejmowanie przez człowieka tylko tych działań, które zmierzają do zachowania środowiska w stanie nienaruszonej równowagi. Trzecia tzw. idea kontroli wykorzystania (impact control) środowiska traktuje środowisko jako element służący zaspokajaniu potrzeb ludzkich, z jednoczesnym sformułowaniem obowiązku podejmowania działań chroniących środowisko przed utrata zdolności do samooczyszczania. W początkowym okresie prac nad koncepcją szkody ekologicznej wzrost świadomości ekologicznej spowodował odrzucenie idei melioracji. Z kolei wymogi rozwoju ekonomicznego nie pozwalały na przyjęcie  idei konserwacji. W konsekwencji pierwsze próby doktrynalne definiowania zjawiska zanieczyszczenia oparte były na idei kontroli wykorzystania środowiska[32]. Cechą wspólną wszystkich definicji, niezależnie od idei wykorzystania środowiska naturalnego, było wskazanie działalności człowieka jako źródła zdarzenia skutkującego zanieczyszczeniem. Tym samym wyłączono z zakresu przedmiotowego definicji zanieczyszczenia naturalne formy zanieczyszczeń środowiska w wyniku działania zjawisk przyrodniczych. Formuła działalności człowieka jako źródła zanieczyszczenia pozwalała na wykorzystanie tego terminu w definiowaniu szkody wyrządzonej środowisku. Szkoda zawsze była łączona z działalnością człowieka, polegającą na działaniu lub zaniechaniu. W przypadku uszczerbków nie spowodowanych przez działanie lub zaniechanie człowieka wskazywano jako przyczynę z reguły siłę wyższą wyłączającą odpowiedzialność człowieka za taki uszczerbek. Siła wyższa pozwala również na zilustrowanie jeszcze jednego problemu.
Negatywne skutki działania siły wyższej w postaci uszczerbku majątkowego  spadają w całości na poszkodowanego. Dotyczy to zarówno straty  rzeczywistej jak i utraconych korzyści. Poszkodowany sam musi pokryć kosztu naprawy rzeczy jak i pogodzić  się z utrata korzyści. Uszkodzenie środowiska bez konstrukcji szkody  ekologicznej ma skutki analogicznie, przy czym dodatkowo brak jest jeszcze poszkodowanego, zidentyfikowanego i zindywidualizowanego podmiotowo. Konwencyjne prawo  międzynarodowe
[33] posługuje się konstrukcją „ludzkość” (mankind), a  środowisko morskie, obejmujące wody morza pełne oraz tzw. Obszar (the Area), na który składa się dno mórz i oceanów oraz wnętrze ziemi pod nimi, jest albo res usus publicum albo wspólnym dziedzictwem ludzkości (common heritage of  mankind, res communis)[34]. Żadna z tych konstrukcji nie  miała charakteru prawnorzeczowego. Bez konstrukcji operacyjnej, pozwalającej na upodmiotowienie w  sensie procesowym poprzez przyznanie legitymacji czynnej ludzkości,  konstrukcje prawnomiędzynarodowe są w mniejszym stopniu przydatne na płaszczyźnie odpowiedzialności za uszczerbek w środowisku naturalnym. Nie sposób nie zauważyć, że pojęcie „zanieczyszczenie” jest tak samo nieprzydatne do wykorzystania przy próbach definiowania szkody ekologicznej jak pojęcie szkody w prawie rzymskim. Jedna z bardziej znanych pierwszych definicji zanieczyszczenia, opracowana przez Joint Group of Experts on Scientific Aspekt of Marine Pollution (GESAMP)[35] brzmiała następująco: „Zanieczyszczenie oznacza wprowadzenie przez człowieka, bezpośrednio lub pośrednio, substancji lub energii do środowiska morskiego (włączając w to ujścia rzek), powodujące takie niekorzystne zjawiska (deleterious effects) jak: uszkodzenie żywych zasobów, niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, zakłócenia  w prowadzeniu działalności morskiej, włączając w to rybołówstwo, naruszenie jakości użytkowej wody morskiej oraz zmniejszenie wartości walorów wypoczynkowych”. Tak sformułowana definicja naukowa wskazuje na wartości, które, ulegając niekorzystnym zjawiskom, ulegają uszkodzeniu. Można tu dostrzec analogię z rzymską konstrukcją szkody  Paulusa jako „umniejszenia majątku”, przy czym rolę majątku pełni „środowisko morskie”, rolę umniejszenia pełnia „niekorzystne zjawiska”.   I podobnie jak prawo rzymskie, definicja zanieczyszczenia pomija kwestie podmiotu odpowiadającego, nie wskazuje podmiotu uprawnionego do roszczeń odszkodowawczych oraz określa, co jest szczególnie istotne, w sposób nieprzydatny dla potrzeb odpowiedzialności cywilnej zakres zdarzenia powodującego szkodę w środowisku. Natomiast to pojęcie zostało wykorzystane przy formułowaniu zasady „polluter pays”[36], która zakłada, iż ten kto zanieczyścił, ten płaci w tym sensie, że ponosi koszty wydatków ustalonych przez władze w celu przywrócenia środowiska do stanu akceptowalnego[37].     4.2 Pojęcie substancji niebezpiecznej   Termin zanieczyszczenie  używany  był jako wyznacznik podstawowego obowiązku państw, którym jest zapobieganie zanieczyszczeniom. Prawo międzynarodowe formułując obowiązki operacyjne ciążące na podmiotach uprawiających żeglugę innych niż państwo posługują się terminem „substancja niebezpieczna”. Jeden i drugi termin wykorzystywany jest przede wszystkim w prewencji, aczkolwiek różne desygnaty tej nazwy, same oznaczane innymi nazwami takimi jak: substancje szkodliwe, substancje niebezpieczne i szkodliwe, olej, ścieki i odpady, stosowane są również na pozostałych  płaszczyznach triady, a mianowicie interwencji, a nawet odpowiedzialności.  Nadanie terminowi opisowemu „substancja niebezpieczna” waloru definicja legalnej nastręczało od początku prac koncepcyjnych nad terminologią prawnej ochrony środowiska morskiego poważne trudności. O ile zanieczyszczenie może być definiowane poprzez odniesienie do wartości, które zdaniem prawodawcy warte są ochrony, o tyle substancja niebezpieczna musi być wyznaczona w sposób daleko bardziej precyzyjny ze względu na równie precyzyjny sposób określania obowiązków w konwencjach prewencyjnych takich jak MARPOL[38] lub konwencjach interwencyjnych takich jak międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami z 1969[39]. Źródłem trudności merytorycznych przy definiowaniu substancji niebezpiecznych jest zróżnicowany zakres ryzyka oraz podmiotów i przedmiotów narażonych na niebezpieczeństwo. Ryzyko związane z substancjami niebezpiecznymi w różnym stopniu zagraża środowisku, człowiekowi i obiektom materialnym. Jeśli przyjąć, że istnieją trzy grupy ryzyka związanego z substancja niebezpieczną tzn. ryzyko zanieczyszczenia, wybuchu i pożaru oraz toksyczności, to nie ma wątpliwości, że wybuch, w zasadzie niegroźny dla środowiska, jest dużym zagrożeniem dla człowieka i obiektów materialnych. Te ostatnie są w mniejszym stopniu zagrożone zanieczyszczeniem i toksycznością, ale z kolei stanowią zagrożenie dla środowiska i człowieka[40].   Mimo tych problemów filozoficznych powstała definicja legalna substancji niebezpiecznej. Pierwszą konwencją, która określiła swój zakres stosowania poprzez pojęcie substancji niebezpiecznej, był MARPOL. W przepisie art.2 pkt zdefiniowano substancje niebezpieczna jako „jakąkolwiek substancję szkodliwą, która, jeśli zostanie wprowadzona do morza, może spowodować powstanie niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego, zagrożenie dla zasobów biologicznych i życia w morzu, pogarszać warunki rekreacyjne lub też utrudniać inne zgodne z prawem sposoby użytkowania morza(…)”. Taka definicja  sformułowana była na potrzeby konstrukcji względnego zakazu  zrzutu, na której opierała się prewencja. W inny koncepcyjnie sposób definiowana była substancja niebezpieczna na potrzeby interwencji. Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami z 1969 wraz z protokołem z 1973r. posługuje się terminem „oleje” oraz listą substancji niebezpiecznych inne niż oleje. Konwencyjne pojęcie „olej” obejmowało ropę naftową, paliwo olejowe, olej dieslowski i olej smarowniczy. Z kolei za substancje niebezpieczne inne niż olej uznano w przepisie art.1 ust.2 lit a i b protokołu z 1973r. substancje wymienione w wykazie sporządzonym przez odpowiedni organ wyznaczony przez IMO i załączonym do protokołu oraz inne substancje, które mogą stworzyć niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, uszkodzić żywe zasoby i życie w morzu, zniszczyć urządzenia bytowe lub kolidować z innymi sposobami wykorzystania morza. Nie sposób nie zauważyć różnicy w podejściu do oleju i substancji niebezpiecznych innych niż oleje. Lista zawierająca desygnaty nazwy olej oparta była na zasadzie numerus clausus, co miało ten praktyczny skutek, że tworzyło po stronie państwa obowiązek uprzedniego, a wiec przed podjęciem środków zaradczych, ustalenia czy wylana substancja należy do substancji konwencyjnych.      5. Nowe ujęcie zakresu szkody    Punktem wyjścia dla budowy nowego pojęcia szkody była konstatacja zakresu faktycznego skutków zdarzeń powodujących niekorzystną zmianę istniejącego stanu środowiska. Z.Brodecki, autor diagramów ilustracyjnych, wprowadził do polskiej doktryny termin „wielka katastrofa” („great disaster”) na oznaczenie  zdarzeń o wielkiej skali oddziaływania[41]. Wielka katastrofa swoim zakresem obejmuje zarówno „zaburzenia naturalne” („natural calamities), wyłączonych z regulacji prawnych, zgodnie z postulatem wyrażonym w definicji GESAMP, oraz szkody „ludzkie” („technological damage”), związane z działalnością człowieka. Te ostatnie przybierają postać szkód wypadkowych („accidents”) albo zanieczyszczeń stopniowo degradujących („gradual pollution”)[42]Odrębnym zagadnieniem jest złożony zakres skutków zdarzenia powodującego zanieczyszczenie środowiska. Przyjmując nazwę „szkoda” na oznaczenie tych skutków, można stwierdzić, iż szkoda („damage”) obejmuje 1/ uszczerbek w środowisku („damage to the environment”), na który składa się uszkodzenie samego środowiska („impairement of the environment per se”), straty w rezultacie uszkodzenia środowiska („loss as a result of impairment”) oraz koszt środków zapobiegawczych lub kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed szkody („costs of preventive measures or restoration of the environment”), 2/ uszczerbek w postaci szkód na osobie („damage to life or heath”), na który składają się utrata życia, uszkodzenia ciała lub rozstrój zdrowia („loss of life or personal injury”), następstwa szkód na osobie („loss sustained as a result of personal injury”) oraz koszt środków zapobiegawczych i leczniczych (np. koszty leczenia i pobytu w szpitalu), 3/ szkody rzeczowe („damage to property”) na który składają się straty rzeczywiste (damnum emergens), utracone korzyści (lucrum cessans) oraz koszt środków zapobiegawczych[43]. Każdy z tych trzech zbiorów desygnatów nazwy szkoda w środowisku jest rozdzielny, niemniej można wskazać wąskie zakresy wspólne. Wspólne dla uszkodzenia środowiska i mienia są utrata dochodów osób fizycznych lub prawnych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (np. zmniejszenie dochodów hotelarzy lub rybaków w związku z zanieczyszczeniem pobliskiej plaży i wód wewnętrznych), a także straty, jakie ponosi państwo w wyniku zanieczyszczenia w postaci np. kosztów zwalczania zanieczyszczenia lub utrata korzyści w postaci utraty wpływów z tytułu określonych opłat lub danin publicznoprawnych[44]. Specyfiką środowiska morskiego jest to, że nie ma w nim, w przeciwieństwie do środowiska lądowego lub powietrznego, przedmiotów prawa rzeczowego (poza przypadkiem rosyjskim), w konsekwencji nie ma uszczerbku wspólnego dla  środowiska i majątku osób fizycznych lub prawnych.  Porównanie zakresu uszczerbków w środowisku, szkód na osobie i szkód rzeczowych pozwala stwierdzić, że „zaledwie kilka lub kilkanaście procent wszelkich szkód wyrządzonych środowisku jest uznawane przez prawo za szkodę”[45]. Taka proporcja wynika z faktu, iż konstrukcja szkody oparta na koncepcji prawa rzymskiego uniemożliwiła wręcz objęcie uszczerbków w środowisku odpowiedzialnością cywilną i wykorzystanie wszystkich jej funkcji, przede wszystkim funkcji restytucyjnej i prewencyjnej. Zatem potencjalny zarzut o mnożeniu bytów ponad potrzebę byłby bezprzedmiotowy. Ten nowy byt był konieczny.  Nowy zakres pojęcia szkody został wypracowany w trakcie prac nad konwencją o odpowiedzialności cywilnej, w której Polska, reprezentowana również przez Z.Brodeckiego, miała znaczący udział[46]. Prace doprowadziły do przyjęcia w dniu 29 listopada 1969 r. ostatecznego tekstu międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami (zwanej dalej CLC)[47]. CLC w treści art.1 pkt 6 zdefiniowała nową szkodę, nazwaną „szkodą spowodowaną zanieczyszczeniem” (termin „szkoda ekologiczna” w dalszym ciągu nie jest przedmiotem definicji legalnej, pozostając terminem doktrynalnym) jako „(…) stratę albo szkodę spowodowaną poza statkiem przewożącym olej przez zanieczyszczenie wynikające z wycieku lub wypuszczenia oleju ze statku, gdziekolwiek taki wyciek lub wypuszczenie może nastąpić, i obejmuje także koszt środków zapobiegawczych, a ponadto stratę lub szkodę spowodowaną przez środki zapobiegawcze.” W związku z tym, że do zakresu szkody spowodowanej zanieczyszczeniem włączono również tzw. środki zapobiegawcze, w art.1 pkt 7 CLC zdefiniowano ten termin jako „wszelkie rozsądne środki podjęte przez jakąkolwiek osobę po zaistnieniu wypadku w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody powodowanej zanieczyszczeniem”. Źródłem szkody spowodowanej zanieczyszczeniem jest wydobycie się na zewnątrz statku oleju konwencyjnego, przez który rozumie się każdy trwały olej taki jak  ropa naftowa, paliwo olejowe, ciężki olej dieslowski, olej smarowy i wielorybniczy, bez względu na to czy są przewożone jako ładunek czy w zasobnikach bunkrowych zbiornikowców jako paliwo[48]. Reżim konwencji CLC wraz z protokołem z 1984r.[49] przewiduje znaczące wyłączenia w zakresie przedmiotowym. Do nich należy olej przewożony inaczej niż luzem (in bulk). Także olej bunkrowy statków innych niż zbiornikowce nie był objęty zakresem przedmiotowym reżimu CLC i protokołu z 1984r[50]. I wreszcie poza CLC i protokołem jest olej przewożony statkami państwowymi pełniącymi służbę niepaństwową. Szczególnym rodzajem wyłączenia jest wyłączenie oparte na kryterium terytorialnym. Obowiązek odszkodowawczy za szkody spowodowane zanieczyszczeniem uzależniony był nie tylko od tego, czy szkodę spowodował olej konwencyjny, ale również od tego, gdzie nastąpiło wydobycie się oleju poza statek. Początkowo CLC zawęziła zakres terytorialny do wyłącznie terytorium państwa łącznie z morzem terytorialnym. W tym sensie wydobycie się oleju konwencyjnego na morzu pełnym nie stanowiło szkody spowodowanej zanieczyszczeniem. Protokół z 1984r. rozszerzył zakres terytorialny na wyłączna strefę ekonomiczną[51].  Zasadniczą zmianą, która decyduje o nowatorstwie konwencji CLC i protokołu z 1984, było przyjęcie zasady, iż odpowiedzialność odszkodowawcza może działać na rzecz jakiejkolwiek osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od miejsca zastosowania środków prewencyjnych. Ta zasada stanowiła udana próbę rozwiązania problemu kompensacji z tytułu przywracania środowiska do należytego stanu i stworzyła podstawę prawną dla roszczeń z tego tytułu. Już wcześniej zarysowała się w praktyce niektórych krajów[52] tendencja do określania szkód ekologicznych na podstawie wielkości wydatków przeznaczonych na przywracania środowiska do właściwego stanu. Protokół z 1984r., na niezależne wnioski Polski i Wielkiej Brytanii[53],  rozszerzył zakres pojęcia „środek zapobiegawczy”, do tej pory obejmujący tylko środki rzeczywiście podjęte po wypadku,  na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). System konwencyjny wprowadził szereg innowacji w odniesieniu do ujęcia osoby odpowiedzialnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem. Przede wszystkim konwencja wprowadziła zasady zobiektywizowania i skanalizowania odpowiedzialności (channeling), które polegały na tym  jedynym podmiotem obciążonym odpowiedzialnością sprawczą był właściciel statku rzeczywiście przewożącego olej bez względu na to, czy można mu przypisać winę oraz na wyłączeniu odpowiedzialności innych podmiotów uczestniczących w przewozie oleju. Jednocześnie właściciel statku odpowiada wobec podmiotów, które poniosły koszty rozsądnych środków zapobiegawczych podjętych w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody powodowanej zanieczyszczeniem, również na obszarze morza pełnego. Podmiot obciążony odpowiedzialnością odpowiada do wysokości rozsądnie poniesionych kosztów środków prewencyjnych poniesionych przez kogokolwiek na zapobieżenie lub zminimalizowanie zanieczyszczenie powstałego na morzu pełnym. W ten sposób usunięto wszystkie te cechy szkody majątkowej, które stają się wadami wtedy, gdy dochodzi do uszkodzenia środowiska morskiego. Każdy podmiot, a nie tylko ten któremu przysługują prawa majątkowe do uszkodzonej rzeczy, może podjąć środki zapobiegawcze lub minimalizujące, mające na celu zapobieżenie lub zminimalizowanie skutków wydobycia się oleju, gdziekolwiek miało ono miejsce, nawet jeśli uszczerbek dotyczył obiektu wyłączonego z zakresu pojęcia rzeczy w sensie technicznym. Protokół z 1984r. nie wszedł w życie[54]. Polska wypowiedziała CLC 1969 w 1999r[55].  W to miejsce powstał nowy system odpowiedzialności cywilnej oparty formalnie na Protokole sporządzonym w Londynie 27.11.1992r. w sprawie zamiany międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami[56], który w zakresie definiowania pojęcia szkody w pełni wykorzystał dorobek pierwotnej CLC 1969/84. Konwencyjny system odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem obejmuje: 1/ szkodę na mieniu w zakresie damnum emergens (np. zniszczone wyciekiem łodzi rybackie), jak i lucrum cessans (utracone zysk rybaków, którzy nie mogli poławiać w wyniku zniszczenia ich sieci), 2/ szkodę na osobie, 3/ tzw. czystą szkodę ekonomiczną, 4/ szkodę w środowisku, tylko w zakresie rozsądnych kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed zanieczyszczenia i 5/ koszt rozsądnych środków zapobiegawczych oraz szkodę przez nie wywołaną. Wartym podkreślenia jest konstrukcja czystej szkody ekonomicznej (pure economic loss), wywodzącej się z prawa common law[57]. Obejmuje ona szkodę majątkową, która nie wynika ze zniszczenia mienia ani szkody na osobie. Ta postać szkody pojawia u podmiotów, które swoje dochody uzyskują w oparciu o środowisko morskie. Przykładem mogą być hotelarze i restauratorzy w kurortach nadmorskich, dotkniętych zanieczyszczeniem morza i plaż. Problemem jaki towarzyszy uwzględnieniu czystej szkody ekonomicznej jest odpowiedź na pytanie, gdzie postawić granicę między szkodami, do których kompensacji zobowiążemy osobę odpowiedzialną a tymi, które są zbyt odległe, przez co nie zasługują na wynagrodzenie. Łańcuch poszkodowanych z tytułu czystej szkody ekonomicznej nie kończy się. Szkoda hotelarzy pociąga za sobą utracony zysk pralni świadczącej usługi dla hotelu. Mniejsze obroty pralni spowodują z kolei utratę zysku hurtowni sprzedającej środki czystości, zatem ustanowienie granica jest niezbędne, inaczej nałożymy na właściciela statku odpowiedzialność, której nie zdoła udźwignąć. Konwencja nie daje w tej kwestii żadnej wskazówki[58]Obecnie można zasadnie uznać, że szkoda spowodowana zanieczyszczeniem (konwencyjne verba legis) lub szkoda ekologiczna (termin doktrynalny) znalazła swoje miejsce zarówno w doktrynie, jak i na płaszczyźnie normatywnej, stwarzając podstawy dla wykorzystanie odpowiedzialności cywilnej w zakresie uszczerbków wyrządzanych środowisku morskiemu. Duża w tym zasługa prof. dr hab. Zdzisława Brodeckiego.    


[1] K.Kolańczyk: Prawo rzymskie, Warszawa 1976, s.348.

[2] W.Wołodkiewicz: Prawo rzymskie-zarys systemu (w) Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, pod redakcją W.Wołodkiewicza, Warszawa 1986, s.211.

[3] Gaius: Gai institutionum commentarii quattuor, tłum. C.Kunderewicz, oprac. J.Rezler, Warszawa 1982, s.353-357.

[4] W.Wołodkiewicz, op.cit., s.211. Jednak, jak podkreśla Wołodkiewicz, prawo rzymskie nie sformułowało w pełni abstrakcyjnego pojęcia deliktu, ibidem.

[5] K.Kolańczyk, op.cit., s.263.

[6] W.Rozwadowski: Res omnium communes (w) Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, op.cit., s.133.

[7] Rzymianie nie pozostawili jednak definicji prawa własności, W.Rozwadowski: Rzymska koncepcja prawa własności w Kodeksie Napoleona a prawo polskie (w) Polskie prawo prywatne w dobie przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Młynarczykowi, Gdańsk 2005, s.19.

[8] Np. w polski prawie przepis art.555 kc.

[9] A.Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1977, s.225.

[10] K.Kolańczyk, op.cit., s.264.

[11] Ibidem, s.297.

[12 „Res praeterea aut mancipi sunt, aut nec mancipi  (…).”, Gaius, op.cit.s.122.

[13] K.Kolańczyk, op.cit., s.264.

[14] Ibidem, s.172.

[15] Ibidem, s.292.

[16] Ibidem, s.314. Współcześnie roszczenie negatoryjne uprawnia do żądania od osoby naruszającej prawo własności w inny sposób niż przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą przywrócenia stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń (art.222 par.2 kc) i może być wykorzystywane do ochrony przed imnisjami.

[17] W.Rozwadowski: Actio negatoria (w) Prawo rzymskie. Słownik encyklopedyczny, op.cit., s.15.

[18] E.Till: O prawie właściciela gruntu do tzw. słupa powietrznego, Warszawa 1913 (za) Kodeks cywilny. Komentarz, pod redakcją Z.Resicha, Warszawa 1972, tom I, s.374.

[19]Art.552 Kodeksu Napoleona, wprowadzonego na terenie Królestwa Polskiego w 1808r., zawiera sformułowanie, iż „własność ziemi pociąga za sobą własność powierzchni i wnętrza” ( w ramach tzw. prawa przybycia co do rzeczy nieruchomych), a właściciel „może na powierzchni sadzić i budować co zechce, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w Tytule O służebnościach gruntowych:”, S.Zawadzki: Prawo cywilne obowiązujące w Królestwie Polskiem, Warszawa 1860, tom.I, s.555. Podobnie par.297 kodeksu cywilnego austriackiego z 1811r..

[20] Z.Resich, op.cit., s.374. Na gruncie prawa pozytywnego pierwszy odstąpił od niej kodeks cywilny niemiecki z 1896r. (par.905).

[21] K.Kolańczyk, op.cit.s.289 i cytowana tam literatura autorów niemieckich m.in. F.Schulza: Prinzipen des romischen Rechts, Monachium 1934 i niezmieniony przedruk Berlin-Neukoln 1954 i M.Kasera: Das romische Privatrecht, t.I wyd.2 Monachium 1971 i t.II Monachium 1959.

[22] We współczesnym prawie polskim posłużono się konstrukcją jurystów rzymskich. Zapis właściwego w tym zakresie przepisu art.143 kc poprzedzała norma prawa rzeczowe z 1946r. (dekret z 11.10.1946r., Dz.U. nr 57 z 1946r., poz.328), zawarta w przepisie art.30, zgodnie z którą własność nieruchomości obejmuje także przestrzeń nad powierzchnią i pod nią, ale właściciel nie może sprzeciwiać się działaniom dokonywanym na takiej wysokości lub takiej głębokości, które nie zagrażają jego uzasadnionym interesom. Treść przepisu art.143 kc w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 4.02 1994r. (Dz.U. nr 27 z 1994r., poz.96), obowiązująca od 2.09.1994r. brzmi: ”W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod  jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawo do wód.” Rozwiązanie przyjęte w art.143 kc nie stanowi modyfikacji czy bardziej poprawnego wyrażenia zasady ujętej w przepisie art.30 prawa rzeczowego, lecz stanowi zmianę merytoryczną. Art.30 prawa rzeczowego nie naruszał samej zasady nieograniczonego zasięgu prawa własności, ograniczył tylko uprawnienie właściciela do sprzeciwu w przypadku działań podjętych w jego nieruchomości lub nad jego nieruchomością. W konsekwencji w przypadkach wątpliwych zastosowanie znajdowała zasada nieograniczonej własności, a wyjątek musiał być interpretowany zawężająco. Natomiast art.143 kc wprowadził przestrzenne ograniczenie własności, ustalając jej granice do pewnej wysokości, a mianowicie tak wysoko i tak głęboko, jak to wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. W tych granicach właściciel może się również sprzeciwiać działaniom osób trzecich.

[23] K.Kolańczyk, op.cit., s.80.

[24] S.Matysik: Prawo Morskie. Zarys Systemu, t.I, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1971r., s.25.

[25] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[26] Ibidem, s.33.

[27] Z.Brodecki: New definition of oil pollution damage (w) Lloyd’s Maritime and Commercial Law Quartely 1985, s.382

[28] Kwestię uprawnienia państwa do dochodzenia roszczeń za szkody wyrządzone wodom morza terytorialnego uregulowały w prawie wewnętrznym jeszcze Stany Zjednoczone wydaną w 1972 roku ustawą Federal Water Pollution Control Act. Na jej podstawie rząd federalny i stany są uprawnione do dochodzenia „kosztów i wydatków poniesionych w związku z naprawą (restoration) lub przywróceniem (replacement) naturalnego środowiska uszkodzonego lub zniszczonego w rezultacie usunięcia oleju lub innej niebezpiecznej substancji”. Prezydent jako przedstawiciel Stanów Zjednoczonych lub upoważniona władza stanów działają wówczas na rzecz społeczeństwa (on behalf of the public) jako tzw. trustee of the natural resources, E.D.Brown: Making the polluter pay for pollution damage to the environment (w) Lloyd’s Maritime and Commercial Law Quartely 1981, s.323.

[29] Triada ochrony prawnej środowiska obejmuje prewencję, kontrolę i odpowiedzialność,  P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.5.

[30] Z.Brodecki: Liability in international law (w) Studia Europejskie, t.V 2000r., s.131.

[31] M.Tomczak Jr.: Defining Marine Pollution- a Comparison of Definitions Used by International Conventions, Marine Policy, October 1984, s.311-312.

[32] Analizę naukowych i legalnych definicji zanieczyszczenia  zawiera publikacja P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami ze statków, op.cit., ss. 12-19.

[33] Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza z 10.12.1982r., ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 98 z 1998r., poz.609).

[34] J.Gilsas: Status obszarów morskich (w) Prawo morskie pod redakcja J.Łopuskiego, Bydgoszcz 1996, s.378-381.

[35] GESAMP był utworzony w 1969r. przez Podkomitet ds. Zanieczyszczeń Morskich IMO, V.Pravdic: GESAMP the First Dozen Years, UNEP 1981.

[36] Polluter Pays Principle (PPP) konkurowała z dwoma innymi formułowanymi w różnych kręgach zasadami; Victim Pays Principle (VPP), która obciążała „ofiarę” kosztami oraz preferowaną przez OECD i przedstawiana jako kompromis miedzy PPP i VPP Equally Shared Responsibility Principle (ESPP), Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit., s.140.   

[37] Ibidem, s.139.

[38] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę, Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101.

[39] Ratyfikowana przez Polskę, Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik.

[40] P.Lewandowski, op.cit., s.20.

[41] Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit.130. W wcześniejszych publikacjach Z.Brodecki, kładąc większy nacisk na kontekst miedzynarodowoprawny, sformułował termin „uszkodzenia transgranicznego” („transboundary harm”), Z.Brodecki: The modern Law of Transboundary Harm, Wrocław- Warszawa- Kraków 1993, s.10-11.

[42] Diagram w Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit., s.130.

[43] Diagram w Z.Brodecki, ibidem, s.132. 

[44] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., s.33.

[45] Ibidem, s.33.

[46] Przebieg prac na forum IMO i analiza kolejnych projektów zapisów konwencyjnych, pat. Z.Brodecki, Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., ss.127-153.

[47] Ratyfikowana przez Polskę, Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 184.

[48] Ta kwestia była przedmiotem sporów interpretacyjnych, które ostatecznie ustały po przyjęciu zmian do CLC, sformułowanych w protokole z 1984 do CLC 1969r. 

[49] Prace nad protokołem z 1984r. (nie wszedł ostatecznie w życie) przedstawia Z.Brodecki: Zmiany w międzynarodowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie, Prawo Morskie t.I/1986r., 130-132.

[50]Tę kwestę uregulowała dopiero międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności za szkody spowodowane olejami bunkrowymi z 23.03.2001r., ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 92 z 2001r., poz.635).   

[51] Z.Brodecki: Extension of Geographical Scope of the Convention on Liability for Pollution Damage, Prawo Morskie t.II/1988, s.142-149.

[52] Rząd USA i stan Wirginia domagał się zwrotu kosztów oczyszczenia Zatoki Chesapeake w sprawie przeciwko The Steuart Transportation Company z 1980r., podobne roszczenia obejmujące koszt przywrócenia środowiska do poprzedniego stanu formułowane były w sprawie zbiornikowca Zoe Colotroni z 1978r., Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit. s.134-135.

[53] LEG/Conf.6/50 i LEG/Conf.6/25.

[54] Spowodowane to było postawą Stanów Zjednoczonych, które preferowały własne regulacje wewnętrzne, Z.Pepłowska: Konwencyjny system odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami a amerykański Oil Pollution Act, referat wygłoszony na posiedzeniu Komisji Prawa Morskiego PAN w Gdańsku w dniu 15.10.2010r., niepublikowany, s.1.

[55] Dokument wypowiedzenia Dz.U. nr104 z 1999r., poz.1141.

[56] Polska ratyfikowała Protokół z 1992r. (Dz.U. nr 136 z 2001r., poz.1526).

[57] Z.Pepłowska, Konwencyjny system…, op.cit., s.4.

[58] Ibidem, s.4.

Nowe ujęcie zakresu szkody Piątek, Paźdź 22 2010 

Punktem wyjścia dla budowy nowego pojęcia szkody była konstatacja zakresu faktycznego skutków zdarzeń powodujących niekorzystną zmianę istniejącego stanu środowiska. Z.Brodecki, autor diagramów ilustracyjnych, wprowadził do polskiej doktryny termin „wielka katastrofa” („great disaster”) na oznaczenie  zdarzeń o wielkiej skali oddziaływania[1]. Wielka katastrofa swoim zakresem obejmuje zarówno „zaburzenia naturalne” („natural calamities), wyłączonych z regulacji prawnych, zgodnie z postulatem wyrażonym w definicji GESAMP, oraz szkody „ludzkie” („technological damage”), związane z działalnością człowieka. Te ostatnie przybierają postać szkód wypadkowych („accidents”) albo zanieczyszczeń stopniowo degradujących („gradual pollution”)[2]Odrębnym zagadnieniem jest złożony zakres skutków zdarzenia powodującego zanieczyszczenie środowiska. Przyjmując nazwę „szkoda” na oznaczenie tych skutków, można stwierdzić, iż szkoda („damage”) obejmuje 1/ uszczerbek w środowisku („damage to the environment”), na który składa się uszkodzenie samego środowiska („impairement of the environment per se”), straty w rezultacie uszkodzenia środowiska („loss as a result of impairment”) oraz koszt środków zapobiegawczych lub kosztów przywrócenia środowiska do stanu sprzed szkody („costs of preventive measures or restoration of the environment”), 2/ uszczerbek w postaci szkód na osobie („damage to life or heath”), na który składają się utrata życia, uszkodzenia ciała lub rozstrój zdrowia („loss of life or personal injury”), następstwa szkód na osobie („loss sustained as a result of personal injury”) oraz koszt środków zapobiegawczych i leczniczych (np. koszty leczenia i pobytu w szpitalu), 3/ szkody rzeczowe („damage to property”) na który składają się straty rzeczywiste (damnum emergens), utracone korzyści (lucrum cessans) oraz koszt środków zapobiegawczych[3]. Każdy z tych trzech zbiorów desygnatów nazwy szkoda w środowisku jest rozdzielny, niemniej można wskazać wąskie zakresy wspólne. Wspólne dla uszkodzenia środowiska i mienia są utrata dochodów osób fizycznych lub prawnych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (np. zmniejszenie dochodów hotelarzy lub rybaków w związku z zanieczyszczeniem pobliskiej plaży i wód wewnętrznych), a także straty, jakie ponosi państwo w wyniku zanieczyszczenia w postaci np. kosztów zwalczania zanieczyszczenia lub utrata korzyści w postaci utraty wpływów z tytułu określonych opłat lub danin publicznoprawnych[4]. Specyfiką środowiska morskiego jest to, że nie ma w nim, w przeciwieństwie do środowiska lądowego lub powietrznego, przedmiotów prawa rzeczowego (poza przypadkiem rosyjskim), w konsekwencji nie ma uszczerbku wspólnego dla  środowiska i majątku osób fizycznych lub prawnych. Porównanie zakresu uszczerbków w środowisku, szkód na osobie i szkód rzeczowych pozwala stwierdzić, że „zaledwie kilka lub kilkanaście procent wszelkich szkód wyrządzonych środowisku jest uznawane przez prawo za szkodę”[5]. Taka proporcja wynika z faktu, iż konstrukcja szkody oparta na koncepcji prawa rzymskiego uniemożliwiła wręcz objęcie uszczerbków w środowisku odpowiedzialnością cywilną i wykorzystanie wszystkich jej funkcji, przede wszystkim funkcji restytucyjnej i prewencyjnej. Zatem potencjalny zarzut o mnożeniu bytów ponad potrzebę byłby bezprzedmiotowy. Ten nowy byt był konieczny.  Nowy zakres pojęcia szkody został wypracowany w trakcie prac nad konwencją o odpowiedzialności cywilnej, w której Polska, reprezentowana również przez Z.Brodeckiego, miała znaczący udział[6]. Prace doprowadziły do przyjęcia w dniu 29 listopada 1969 r. ostatecznego tekstu międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami (zwanej dalej CLC)[7]. CLC w treści art.1 pkt 6 zdefiniowała nową szkodę, nazwaną „szkodą spowodowaną zanieczyszczeniem” (termin „szkoda ekologiczna” w dalszym ciągu nie jest przedmiotem definicji legalnej, pozostając terminem doktrynalnym) jako „(…) stratę albo szkodę spowodowaną poza statkiem przewożącym olej przez zanieczyszczenie wynikające z wycieku lub wypuszczenia oleju ze statku, gdziekolwiek taki wyciek lub wypuszczenie może nastąpić, i obejmuje także koszt środków zapobiegawczych, a ponadto stratę lub szkodę spowodowaną przez środki zapobiegawcze.” W związku z tym, że do zakresu szkody spowodowanej zanieczyszczeniem włączono również tzw. środki zapobiegawcze, w art.1 pkt 7 CLC zdefiniowano ten termin jako „wszelkie rozsądne środki podjęte przez jakąkolwiek osobę po zaistnieniu wypadku w celu zapobieżenia lub zmniejszenia szkody powodowanej zanieczyszczeniem”.  Źródłem szkody spowodowanej zanieczyszczeniem jest wydobycie się na zewnątrz statku oleju konwencyjnego, przez który rozumie się każdy trwały olej taki jak  ropa naftowa, paliwo olejowe, ciężki olej dieslowski, olej smarowy i wielorybniczy, bez względu na to czy są przewożone jako ładunek czy w zasobnikach bunkrowych zbiornikowców jako paliwo[8]. Reżim konwencji CLC wraz z protokołem z 1984r.[9] przewiduje znaczące wyłączenia w zakresie przedmiotowym. Do nich należy olej przewożony inaczej niż luzem (in bulk). Także olej bunkrowy statków innych niż zbiornikowce nie był objęty zakresem przedmiotowym reżimu CLC i protokołu z 1984r[10]. I wreszcie poza CLC i protokołem jest olej przewożony statkami państwowymi pełniącymi służbę niepaństwową. Szczególnym rodzajem wyłączenia jest wyłączenie oparte na kryterium terytorialnym. Obowiązek odszkodowawczy za szkody spowodowane zanieczyszczeniem uzależniony był nie tylko od tego, czy szkodę spowodował olej konwencyjny, ale również od tego, gdzie nastąpiło wydobycie się oleju poza statek. Początkowo CLC zawęziła zakres terytorialny do wyłącznie terytorium państwa łącznie z morzem terytorialnym. W tym sensie wydobycie się oleju konwencyjnego na morzu pełnym nie stanowiło szkody spowodowanej zanieczyszczeniem. Protokół z 1984r. rozszerzył zakres terytorialny na wyłączna strefę ekonomiczną[11].   Zasadniczą zmianą, która decyduje o nowatorstwie konwencji CLC i protokołu z 1984, było przyjęcie zasady, iż odpowiedzialność odszkodowawcza może działać na rzecz jakiejkolwiek osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od miejsca zastosowania środków prewencyjnych. Ta zasada stanowiła udana próbę rozwiązania problemu kompensacji z tytułu przywracania środowiska do należytego stanu i stworzyła podstawę prawną dla roszczeń z tego tytułu. Już wcześniej zarysowała się w praktyce niektórych krajów[12] tendencja do określania szkód ekologicznych na podstawie wielkości wydatków przeznaczonych na przywracania środowiska do właściwego stanu. Protokół z 1984r., na niezależne wnioski Polski i Wielkiej Brytanii[13],  rozszerzył zakres pojęcia „środek zapobiegawczy”, do tej pory obejmujący tylko środki rzeczywiście podjęte po wypadku,  na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). W ten sposób usunięto wszystkie te cechy szkody majątkowej, które stają się wadami wtedy, gdy dochodzi do uszkodzenia środowiska morskiego. Każdy podmiot, a nie tylko ten któremu przysługują prawa majątkowe do uszkodzonej rzeczy, może podjąć środki zapobiegawcze lub minimalizujące, mające na celu zapobieżenie lub zminimalizowanie skutków wydobycia się oleju, gdziekolwiek miało ono miejsce, nawet jeśli uszczerbek dotyczył obiektu wyłączonego z zakresu pojęcia rzeczy w sensie technicznym.  Protokół z 1984r. nie wszedł w życie[14]. Polska wypowiedziała CLC 1969 w 1999r[15].  W to miejsce powstał nowy system odpowiedzialności cywilnej oparty formalnie na Protokole sporządzonym w Londynie 27.11.1992r. w sprawie zamiany międzynarodowej konwencji o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami[16], który w zakresie definiowania pojęcia szkody w pełni wykorzystał dorobek pierwotnej CLC 1969/84. Obecnie można zasadnie uznać, że szkoda spowodowana zanieczyszczeniem (konwencyjne verba legis) lub szkoda ekologiczna (termin doktrynalny) znalazła swoje miejsce zarówno w doktrynie jak i na płaszczyźnie normatywnej, stwarzając podstawy dla wykorzystanie odpowiedzialności cywilnej w zakresie uszczerbków wyrządzanych środowisku morskiemu. Duża w tym zasługa prof. dr. hab. Zdzisława Brodeckiego.    

[1] Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit.130. W wcześniejszych publikacjach Z.Brodecki, kładąc większy nacisk na kontekst miedzynarodowoprawny, sformułował termin „uszkodzenia transgranicznego” („transboundary harm”), Z.Brodecki: The modern Law of Transboundary Harm, Wrocław- Warszawa- Kraków 1993, s.10-11.
[2] Diagram w Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit., s.130.
[3] Diagram w Z.Brodecki, ibidem, s.132. 
[4] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., s.33.
[5] Ibidem, s.33.
[6] Przebieg prac na forum IMO i analiza kolejnych projektów zapisów konwencyjnych, pat. Z.Brodecki, Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit., ss.127-153.
[7] Ratyfikowana przez Polskę, Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 184.
[8] Ta kwestia była przedmiotem sporów interpretacyjnych, które ostatecznie ustały po przyjęciu zmian do CLC, sformułowanych w protokole z 1984 do CLC 1969r. 
[9] Prace nad protokołem z 1984r. (nie wszedł ostatecznie w życie) przedstawia Z.Brodecki: Zmiany w międzynarodowym systemie odpowiedzialności za zanieczyszczenie, Prawo Morskie t.I/1986r., 130-132.
[10]Tę kwestę uregulowała dopiero międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności za szkody spowodowane olejami bunkrowymi z 23.03.2001r., ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 92 z 2001r., poz.635).   
[11] Z.Brodecki: Extension of Geographical Scope of the Convention on Liability for Pollution Damage, Prawo Morskie t.II/1988, s.142-149.
[12] Rząd USA i stan Wirginia domagał się zwrotu kosztów oczyszczenia Zatoki Chesapeake w sprawie przeciwko The Steuart Transportation Company z 1980r., podobne roszczenia obejmujące koszt przywrócenia środowiska do poprzedniego stanu formułowane były w sprawie zbiornikowca Zoe Colotroni z 1978r., Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, op.cit. s.134-135.
[13] LEG/Conf.6/50 i LEG/Conf.6/25.
[14] Spowodowane to było postawą Stanów Zjednoczonych, które preferowały własne regulacje wewnętrzne, Z.Pepłowska: Konwencyjny system odpowiedzialności za szkody spowodowane zanieczyszczeniem olejami a amerykański Oil Pollution Act, referat wygłoszony na posiedzeniu Komisji Prawa Morskiego PAN w Gdańsku w dniu 15.10.2010r., niepublikowany.
[15] Dokument wypowiedzenia Dz.U. nr104 z 1999r., poz.1141.
[16] Polska ratyfikowała Protokół z 1992r. (Dz.U. nr 136 z 2001r., poz.1526).

Początki nowej konstrukcji szkody Piątek, Paźdź 8 2010 

Katastrofa zbiornikowca Torrey Canyon pokazała przeszkody natury prawnej, uniemożliwiające Wielkiej Brytanii podjecie interwencji wobec statku podnoszącego banderę Liberii, który rozbił na wodach terytorialnych innego państwa. Jeszcze bardziej bulwersujący był fakt, że obowiązujące w tym czasie prawo w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[1]Jednak najbardziej zaskakująca była konstatacja, iż uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele hoteli na plaży, którzy utracili korzyści z tego powodu, że turyści nie przyjechali na francuskie wybrzeże. Prawne, oparte na konstrukcji rzymskiej pojęcie szkody obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[2], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności.  Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego z sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej. W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich o obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego. Jednocześnie istnienie specjalnego aktu prawnego, tzw. Metodika, pozwalało na podstawie formuł matematycznych określić wartość uszkodzonego środowiska[3]. Inne państwa[4] lub inne podmioty prawa nie mogły występować z roszczeniami z tytułu uszkodzenia wód morskich. Brak relacji prawnorzeczowych obejmujących środowisko morskie skutkował również tym, że nie funkcjonowała strona negatywna prawa własności. Nie można było zatem przypisać sprawcy obowiązku nienaruszania praw właściciela, ponieważ takiego właściciela nie było (poza Związkiem Radzieckim), i z tego tytułu wywodzić uprawnienia do roszczeń wobec sprawcy uszczerbku.  Klasyczne ujęcie szkody wymagało w kontekście procesowego dochodzenia odszkodowania udowodnienia, obok samego uszczerbku, również wartości tego uszczerbku. Uszczerbek mógł być wyrażony kwotowo poprzez porównanie wartości rzeczy przed zdarzeniem powodującym uszczerbek i wartością tej samej rzeczy po tym zdarzeniu. Jakość środowiska nie ma wartości ekonomicznej, co może również oznaczać bezcenność. W każdym przypadku porównanie wartości przed i po szkodzie było niemożliwe. Jeśli zatem odpowiedzialność cywilna miała stanowić efektywny element triady[5] ochrony prawnej środowiska przed zanieczyszczeniami, to konieczne stały się nowe ujęcia podmiotu obciążonego odpowiedzialnością, podmiotu uprawnionego do roszczeń odszkodowawczych oraz zakresu szkody. W efekcie miało się pojawić się nowe pojęcie doktrynalne „szkoda ekologiczna” (environmental damage[6]).    1. Koncepcja szkody ekologicznej    Szkoda ekologiczna jako przesłanka odpowiedzialności cywilnej mieści w szerszym pojęciu „zanieczyszczenie”, które z kolei jest przesłanką obowiązków w ramach prewencji i kontroli.  Relacja miedzy szkodą ekologiczna a zanieczyszczeniem jest tego rodzaju, że o ile każda szkoda ekologiczna jest zanieczyszczeniem, o tyle nie każde zanieczyszczenie stanowi szkodę ekologiczną.      2. Pojęcie zanieczyszczenia      Definicja zanieczyszczenia jest pochodną przyjęcia jednej z trzech idei wykorzystania środowiska naturalnego[7]. Pierwsza z nich, nazywana ideą melioracji środowiska, opiera się na założeniu, iż celem działalności człowieka jest wykorzystywanie środowiska dla dobra ludzkości i dopuszczalna jest  modyfikacja środowiska w zależności od poziomu nauki i techniki. Druga z przyjętych idei, określana jako idea konserwacji środowiska, zakłada podejmowanie przez człowieka tylko tych działań, które zmierzają do zachowania środowiska w stanie nienaruszonej równowagi. Trzecia tzw. idea kontroli wykorzystania (impact control) środowiska traktuje środowisko jako element służący zaspokajaniu potrzeb ludzkich, z jednoczesnym sformułowaniem obowiązku podejmowania działań chroniących środowisko przed utrata zdolności do samooczyszczania. W początkowym okresie prac nad koncepcją szkody ekologicznej wzrost świadomości ekologicznej spowodował odrzucenie idei melioracji. Z kolei wymogi rozwoju ekonomicznego nie pozwalały na przyjęcie  idei konserwacji. W konsekwencji pierwsze próby doktrynalne definiowania zjawiska zanieczyszczenia oparte były na idei kontroli wykorzystania środowiska[8]. Cechą wspólną wszystkich definicji, niezależnie od idei wykorzystania środowiska naturalnego, było wskazanie działalności człowieka jako źródła zdarzenia skutkującego zanieczyszczeniem. Tym samym wyłączono z zakresu przedmiotowego definicji zanieczyszczenia naturalne formy zanieczyszczeń środowiska w wyniku działania zjawisk przyrodniczych. Formuła działalności człowieka jako źródła zanieczyszczenia pozwalała na wykorzystanie tego terminu w definiowaniu szkody wyrządzonej środowisku. Szkoda zawsze była łączona z działalnością człowieka, polegającą na działaniu lub zaniechaniu. W przypadku uszczerbków nie spowodowanych przez działanie lub zaniechanie człowieka wskazywano jako przyczynę z reguły siłę wyższą wyłączającą odpowiedzialność człowieka za taki uszczerbek. Siła wyższa pozwala również na zilustrowanie jeszcze jednego problemu. Negatywne skutki działania siły wyższej w postaci uszczerbku majątkowego 
spadają w całości na poszkodowanego. Dotyczy to zarówno straty rzeczywistej jak i utraconych korzyści. Poszkodowany sam musi pokryć kosztu naprawy rzeczy jak i pogodzić  się z utrata korzyści. Uszkodzenie środowiska bez konstrukcji szkody  ekologicznej ma skutki analogicznie, przy czym dodatkowo brak jest jeszcze poszkodowanego, zidentyfikowanego i zindywidualizowanego podmiotowo. Konwencyjne prawo  międzynarodowe posługuje się konstrukcją „ludzkość” (menkind), a  środowisko jest wspólnym dziedzictwem ludzkości (common heritage of  mankind)
. Bez konstrukcji operacyjnej, pozwalającej upodmiotowienie w  sensie procesowym poprzez przyznanie legitymacji czynnej ludzkości,  konstrukcje prawnomiędzynarodowe są nieprzydatne na płaszczyźnie odpowiedzialności za uszczerbek w środowisku naturalnym.

Nie sposób nie zauważyć, że pojęcie „zanieczyszczenie” jest tak samo nieprzydatne do wykorzystania przy próbach definiowania szkody ekologicznej jak pojęcie szkody w prawie rzymskim. Jedna z bardziej znanych pierwszych definicji zanieczyszczenia, opracowana przez Joint Group of Experts on Scientific Aspekt sof Marine Pollution (GESAMP)[10] brzmiała następująco: Zanieczyszczenie oznacza wprowadzenie przez człowieka, bezpośrednio lub pośrednio, substancji lub energii do środowiska morskiego (włączając w to ujścia rzek), powodujące takie niekorzystne zjawiska (deleterious effects) jak: uszkodzenie żywych zasobów, niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, zakłócenia  w prowadzeniu działalności morskiej, włączając w to rybołówstwo, naruszenie jakości użytkowej wody morskiej oraz zmniejszenie wartości walorów wypoczynkowych. Tak sformułowana definicja naukowa wskazuje na wartości, które, ulegając niekorzystnym zjawiskom, ulegają uszkodzeniu. Można tu dostrzec analogię z rzymską konstrukcją szkody  Paulusa jako „umniejszenia majątku”, przy czym rolę majątku pełni „środowisko morskie”, rolę umniejszenia pełnia „niekorzystne zjawiska”.   I podobnie jak prawo rzymskie, definicja zanieczyszczenia pomija kwestie podmiotu odpowiadającego, nie wskazuje podmiotu uprawnionego do roszczeń odszkodowawczych oraz określa, co jest szczególnie istotne, w sposób nieprzydatny dla potrzeb odpowiedzialności cywilnej zakres zdarzenia powodującego szkodę w środowisku. Natomiast to pojęcie zostało wykorzystane przy formułowaniu zasady „polluter pays”[11], która zakłada, iż ten kto zanieczyścił, ten płaci w tym sensie, że ponosi koszty wydatków ustalonych przez władze w celu przywrócenia środowiska do stanu akceptowalnego[12].       3. Pojęcie substancji niebezpiecznej        Termin zanieczyszczenie  używany  był jako wyznacznik podstawowego obowiązku państw, którym jest zapobieganie zanieczyszczeniom. Prawo międzynarodowe formułując obowiązki operacyjne ciążące na podmiotach uprawiających żeglugę innych niż państwo posługują się terminem „substancja niebezpieczna”. Jeden i drugi termin wykorzystywany jest przede wszystkim w prewencji, aczkolwiek różne desygnaty tej nazwy, same oznaczane innymi nazwami takimi jak: substancje szkodliwe, substancje niebezpieczne i szkodliwe, olej, ścieki i odpady, stosowane są również na pozostałych  płaszczyznach triady, a mianowicie interwencji, a nawet odpowiedzialności.  Nadanie terminowi opisowemu „substancja niebezpieczna” waloru definicja legalnej nastręczało od początku prac koncepcyjnych nad terminologią prawnej ochrony środowiska morskiego poważne trudności. O ile zanieczyszczenie może być definiowane poprzez odniesienie do wartości, które zdaniem prawodawcy warte są ochrony, o tyle substancja niebezpieczna musi być wyznaczona w sposób daleko bardziej precyzyjny ze względu na równie precyzyjny sposób określania obowiązków w konwencjach prewencyjnych takich jak MARPOL lub konwencjach interwencyjnych takich jak międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami z 1969[14]. Źródłem trudności merytorycznych przy definiowaniu substancji niebezpiecznych jest zróżnicowany zakres ryzyka oraz podmiotów i przedmiotów narażonych na niebezpieczeństwo. Ryzyko związane z substancjami niebezpiecznymi w różnym stopniu zagraża środowisku, człowiekowi i obiektom materialnym. Jeśli przyjąć, że istnieją trzy grupy ryzyka związanego z substancja niebezpieczną tzn. ryzyko zanieczyszczenia wybuchu i pożaru oraz toksyczności, to nie ma wątpliwości, że wybuch, w zasadzie niegroźny dla środowiska, jest dużym zagrożeniem dla człowieka i obiektów materialnych. Te ostatnie są w mniejszym stopniu zagrożone zanieczyszczeniem i toksycznością, ale z kolei stanowią zagrożenie dla środowiska i człowieka[15].   Mimo tych problemów filozoficznych powstała definicja legalna substancji niebezpiecznej. Pierwszą konwencją, która określiła swój zakres stosowania poprzez pojecie substancji niebezpiecznej, był MARPOL. W przepisie art.2 pkt zdefiniowano substancje niebezpieczna jako „jakąkolwiek substancję szkodliwą, która, jeśli zostanie wprowadzona do morza, może spowodować powstanie niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzkiego, zagrożenie dla zasobów biologicznych i życia w morzu, pogarszać warunki rekreacyjne lub też utrudniać inne zgodne z prawem sposoby użytkowania morza(…)”. Taka definicja  sformułowana była na potrzeby konstrukcji względnego zakazu  zrzutu, na której opierała się prewencja. W inny koncepcyjnie sposób definiowana była substancja niebezpieczna na potrzeby interwencji. Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami z 1969 wraz z protokołem z 1973r. posługuje się terminem „oleje” oraz listą substancji niebezpiecznych inne niż oleje. Konwencyjne pojęcie „olej” obejmowało ropę naftową, paliwo olejowe, olej dieslowski i olej smarowniczy. Z kolei za substancje niebezpieczne inne niż olej uznano w przepisie art.1 ust.2 lit a i b protokołu z 1973r. substancje wymienione w wykazie sporządzonym przez odpowiedni organ wyznaczony przez IMO i załączonym do protokołu oraz inne substancje, które mogą stworzyć niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, uszkodzić żywe zasoby i życie w morzu, zniszczyć urządzenia bytowe lub kolidować z innymi sposobami wykorzystania morza. Nie sposób nie zauważyć różnicy w podejściu do oleju i substancji niebezpiecznych innych niż oleje. Lista zawierająca desygnaty nazwy olej oparta była na zasadzie numerus clausus, co miało ten praktyczny skutek, że tworzyło po stronie państwa obowiązek uprzedniego, a wiec przed podjęciem środków zaradczych, ustalenia czy wylana substancja należy do substancji konwencyjnych.    

 

[1] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[2] Ibidem, s.33.

[3] Z.Brodecki: New definition of oil pollution damage (w) Lloyd’s Maritime and Commercial Law Quartely 1985, s.382

[4] Kwestię uprawnienia państwa do dochodzenia roszczeń za szkody wyrządzone wodom morza terytorialnego uregulowały w prawie wewnętrznym jeszcze Stany Zjednoczone wydaną w 1972 roku ustawą Federal Water Pollution Control Act. Na jej podstawie rząd federalny i stany są uprawnione do dochodzenia „kosztów i wydatków poniesionych w związku z naprawą (restoration) lub przywróceniem (replacement) naturalnego środowiska uszkodzonego lub zniszczonego w rezultacie usunięcia oleju lub innej niebezpiecznej substancji”. Prezydent jako przedstawiciel Stanów Zjednoczonych lub upoważniona władza stanów działają wówczas na rzecz społeczeństwa (on behalf of the public) jako tzw. trustee of the natural resources, E.D.Brown: Making the polluter pay for pollution damage to the environment (w) Lloyd’s Maritime and Commercial Law Quartely 1981, s.323.

[5] Triada ochrony prawnej środowiska obejmuje prewencję, kontrolę i odpowiedzialność,  P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.5.

[6] Z.Brodecki: Liability in international law (w) Studia Europejskie, t.V 2000r., s.131.

[7] M.Tomczak Jr.: Defining Marine Pollution- a Comparison of Definitions Used by International Conventions, Marine Policy, October 1984, s.311-312.

[8]Analizę naukowych i legalnych definicji zanieczyszczenia  zawiera publikacja P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami ze statków, Gdańsk 1996, ss. 12-19.

[10] GESAMP był utworzony w 1969r. przez Podkomitet ds. Zanieczyszczeń Morskich IMO, V.Pravdic: GESAMP the First Dozen Years, UNEP 1981.

[11]Polluter Pays Principle (PPP) konkurowała z dwoma innymi formułowanymi w różnych kręgach zasadami; Victim Pays Principle (VPP), która obciążała „ofiarę” kosztami oraz preferowaną przez OECD i przedstawiana jako kompromis miedzy PPP i VPP Equally Shared Responsibility Principle (ESPP), Z.Brodecki: Liability in International Law, op.cit, s.140.   

[12] Ibidem, s.139.

 [14] Ratyfikowana przez Polskę, Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik.

[15] P.Lewandowski, op.cit., s.20.


Sprawa Hutten-Czapskiej- zastosowanie do ograniczenia własności w ramach Natura 2000 Wtorek, List 3 2009 

kognicja ETPCz

pozbawienie własności

Obecnie jedną z częściej pojawiających się przyczyn ograniczania prawa własności (sprawa Hutten-Czapska przed ETPCz) są potrzeby ochrony środowiska. Szczególnie dotkliwe dla właścicieli nieruchomości gruntowych są zapisy dwóch dyrektyw unijnych, zwanych potocznie siedliskowa i ptasią[1], oraz implementującej je do prawa polskiego ustawy o ochronie przyrody. Powyżej wskazano na  naruszenie postulatu dostępności rozumianej jako możliwość poznania treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Właściciele nieruchomości nie mają możliwości poznania prawa w zakresie ich obowiązków wynikających z umieszczenia ich nieruchomości na liście projektowanej z tej racji, że brak jest właściwej, wymaganej postanowieniami Konstytucji promulgacji listy projektowanych obszarów Natura 2000. Swoista publikacja w tym zakresie dokonywana była poprzez stronę internetową Ministerstwa Środowiska, jednak i ona nie była wolna od błędów. Publikowano np. pod jedną nazwą dwa Standardowe Formularze Danych[2], różniące oznaczeniem areału oraz mapy w skali uniemożliwiającej w praktyce ustalenie, czy konkretna nieruchomość wchodzi w skład obszaru ochronnego. To z kolei nasuwa wątpliwości co do zachowania postulatu precyzyjności rozumianej jako możliwość odczytania z przepisów obowiązujących reguł postępowania. Można zatem zasadnie formułować zarzut o naruszeniu zasady legalności. Podobny zarzut można sformułować w odniesieniu do zasady sprawiedliwej równowagi. Właściciele nieruchomości stanowią grupę społeczną, która została obciążona obowiązkami w zakresie ochrony środowiska w imię interesu społeczeństwa. Obowiązki te są tak sformułowane, że uniemożliwiają korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przy pozostawieniu uprawnienia do zbycia prawa własności nieruchomości, co wynika z treści powołanych wyżej przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy zwrócić również uwagę, że właściciele nieruchomości nie są objęci normatywnie określonym systemem konsultacji[3]. Zgodnie z polskim prawem ustalanie obszarów ochrony specjalnej należy do kompetencji Ministra Środowiska, który zgodnie z art.28 ustawa o ochronie przyrody działa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw  rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi i ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Przygotowanie projektu listy obszarów Natura 2000 wymaga zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin. Brak jest również procedury instancyjnej kontroli decyzji organów władzy, co skutkuje niemożnością odwoływania się właścicieli nieruchomości od swoistej decyzji dotyczącej ich nieruchomości. Ta okoliczność nie wpływa, jak wydaje się, na ocenę ograniczenia prawa własności w kontekście zasad art.1 Protokołu. W każdym razie Trybunał w glosowanej sprawie nie wskazywał, że brak zgody lub jakiejś formy konsultacji stanowi o naruszeniu zasad prawidłowej kontroli własności. Natomiast ewentualny zarzut właścicieli nieruchomości objętych ochroną w ramach Natura 2000  w sprawie o naruszenie art.1 Protokołu  byłby rozstrzygany w oparciu o normę, wyrażoną w zdaniu trzecim par.1 Protokołu, analogicznie jak w przypadku sprawy Hutten-Czapskiej. I wtedy rozstrzygnięcie Trybunału w tej sprawie co do naruszenia zasady  „sprawiedliwej równowagi” mógłby znaleźć zastosowanie.    


[1] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny i Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[2] Taka sytuacja miała miejsce dla obszaru ochrony siedliskowej np. Piaśnickie Łąki, raz oznaczone jako PLH 220021, drugi raz jako PLH 220001.    

[3] Narusza to postanowienia konwencji z Aarhus. W zakresie przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych konwencja posługuje się zwrotem niedookreślonym: „Każda ze stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa (…) w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”. W tym celu powinny być ustalone ramy czasowe umożliwiające rzeczywiste uczestnictwo, natomiast projekty aktów powinny być publikowane albo w inny sposób dostępne publicznie. Społeczeństwo powinno mieć możliwość zgłaszania uwag, a „rezultaty udziału społeczeństwa będą brane pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe”. Należy zwrócić uwagę, że uprawnienia przypisane społeczeństwu przysługują w takim samym zakresie osobom fizycznym, nawet pojedynczym, zgodnie z treścią art.2 ust 4 konwencji, który definiuje pojęcie społeczeństwo jako „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”.

Prawna ochrona środowiska lądowo-morskiego-jeszcze superfluum czy już sprzeczność prakseologiczna Piątek, Wrz 25 2009 

       Prawna ochrona środowiska lądowo-morskiego- jeszcze superfluum czy już niezgodność prakseologiczna?

 1. Wstęp

Przyczynkiem do sformułowania uwag zawartych w niniejszym artykule była decyzja administracyjna wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dn. 09.06.2009r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 33 elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) wraz z kablem połączeniowym od obszaru elektrowni wiatrowej do linii brzegowej[1]. Decyzja prima facie sprawia wrażenie ze wszech miar słusznej merytorycznie, uzasadnionej formalnie i faktycznie. Odmowa wydania decyzji środowiskowej, co w obecnym stanie prawnym uniemożliwia rozpoczęcie inwestycji, jest słuszna, jeśli uwzględnić aksjomaty podzielane przez obrońców środowiska. Aksjomat, jak wiadomo, jest pewnikiem niewymagającym dowodu, może zatem funkcjonować na płaszczyźnie filozofii prawa lub sozologii. W postępowaniu administracyjnym sam aksjomat nie wystarcza, konieczne jest oparcie rozstrzygnięcia na prawidłowo przeprowadzonej subsumpcji stanu faktycznego z uwzględnieniem normatywnie ustalonego ciężaru dowodu. W tej części decyzja RDOŚ budzi wątpliwości. Analiza prawna kazusu Dębki stanowi również pretekst do sformułowania kilku uwag natury ogólniejszej w przedmiocie tzw. specjalnej ochrony środowiska. Ta z kolei de lege lata obejmuje nie tylko obszary morskie, ale również lądowe, stąd w tytule pojęcie środowiska lądowo-morskiego. Przez środowisko lądowo-morskie rozumie się na potrzeby tej wypowiedzi obszar lądu i morza wzdłuż granicy wyznaczanej stanem wody, obejmujący ląd stały nie dalej niż granice wyznaczone obszarami ochrony siedliskowej lub ptasiej oraz, uwzględniając terminologię ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej, pas techniczny, pas ochronny oraz wody wewnętrzne i morze terytorialne nie dalej niż granice obszarowe ochrony ptasiej. Z kolei przez ochronę prawną rozumie się zespół norm administracyjnoprawnych regulujących prewencję z pominięciem interwencji i odpowiedzialności. Taki wybór wynika z przyjętego a priori założenia, że regulacja prewencyjna jest z jednej strony najistotniejsza z punktu widzenia sozologii, z drugiej budzi najwięcej wątpliwości natury teoretycznoprawnej. Bardzo często ratio legis regulacji jest tak mocno zsakralizowane, że zasady teorii prawa czy techniki legislacyjnej, konstytucyjność czy wreszcie zdrowy rozsądek spychane są na plan dalszy, jeśli nie wręcz pomijane. Pozostałe dwa terminy, użyte w tytule, mają różne konotacje. Superfluum, zgodnie z łacińską premią „Superflua admittere securius est, quam necessaria omittere” (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne), oznacza nieszkodliwy nadmiar. Jeśli zatem oceniać prawo w tych kategoriach, to nadmiar regulacji dotyczącej tych samych stosunków społecznych nie stanowi wady. Jednak superfluum łatwo przechodzi w stan, który można określić mianem „inflacji prawa”. W naukach ekonomicznych  inflacja oznacza taki stan gospodarki, w którym występuje nadmiar pieniądza przy jednoczesnym braku towarów. Pieniądz traci na wartości rzeczywistej, zachowując wartość nominalną (do czasu kolejnej dewaluacji). Inflacja prawa oznaczałaby zatem taki stan, w którym istnieje nadmiar przepisów przy jednoczesnym braku ich wpływu na stosunki społeczne. W sytuacji nadmiaru przepisów prawdopodobieństwo zaistnienia niezgodności prakseologicznej wzrasta z przyczyn czysto statystycznych. Teoretycznoprawnym terminem „niezgodność (sprzeczność)prakseologiczna ” określa się relacje miedzy normami, polegające na tym, że zrealizowanie jednej normy niweczy częściowo czy całkowicie skutki zrealizowania drugiej normy, przy czym realizując jedna normę nie narusza się drugiej. Zgodnie z ustaleniami teorii prawa[2], niezgodność prakseologiczna nie kreuje wadliwości formalnej systemu prawa, prowadzi jednak do nieefektywności systemu i marnotrawienia wysiłku adresatów norm. Realizowanie norm systemu prawa dotkniętego wadą niezgodności prakseologicznej albo nie prowadzi do osiągnięcia zamierzonych stanów rzeczy albo osiągnięcie tych stanów rzeczy utrudnia, ma zatem konotacje negatywną. Mimo że nie jest wadą formalną, niezgodność prakseologiczna prowadzi do niepożądanych efektów na płaszczyźnie stosowania prawa. Adresat normy, dostrzegając marnotrawstwo wysiłków, wkładanych w wykonywanie dyspozycji norm niezgodnych prakseologicznie, skłonny jest do pomijania normy prawnej  jako regulatora stosunków społecznych. Norma prawna przestaje być wzorcem zachowania, wskazującym jak należy się zachować, aby osiągnąć określony rezultat. Zaczyna być traktowana jako przeszkoda w funkcjonowaniu stosunków społecznych, prowadząc do powstania swoistych „paranormatywnych form zastępczych”, wypracowywanych ad hoc przez zainteresowane podmioty stosunków społecznych. Ich stosowanie jest z reguły wymuszane przez najróżniejsze formy nacisku, którym państwo i jego aparat ulega w większym lub mniejszym stopniu. Z czasem „formy zastępcze” zyskują na znaczeniu kosztem stanowionych norm prawnych, nie stając się jednak ani zwyczajem ani tym bardziej prawem zwyczajowym. Niezgodność prakseologiczna jest tym trudniejsza do usunięcia od niezgodności formalnej, że systemy prawa nie zawierają reguł usuwania, tak jak ma to miejsce w przypadku niezgodności formalnych. Usunięcie niezgodności prakseologicznej wymaga ingerencji ustawodawcy, co z kolei prowadzi do formułowania kolejnych norm, w tym wypadku zmieniających niezgodne normy. Jednak nie ma obowiązku po stronie ustawodawcy dokonywania zmian usuwających niezgodność prakseologiczną, poza postulatem racjonalności działań ustawodawcy, wynikającym z koncepcji „racjonalnego ustawodawcy”. Biorąc pod uwagę główne źródła powstawania niezgodności prakseologicznych, o których poniżej, można zasadnie przyjąć, iż w tym zakresie bardziej prawdopodobne jest niedziałanie ustawodawcy niż jego działania, zmierzające do usunięcia wady prakseologicznej. Można sobie wyobrazić sytuacje, gdy ustawodawca toleruje istnienie w systemie prawa norm syzyfowych, z których jedna nakazuje określone zachowanie niweczące skutki zachowania określonego przez inna normę („Wtocz ten głaz na szczyt” oraz „Gdy ten głaz będzie na szczycie, zepchnij go w dolinę”- przykład norm dotkniętych niezgodnością prakseologiczna dwustronną ). Tym bardziej można sobie wyobrazić system prawa, w którym funkcjonują normy dotknięte wadą niezgodności prakseologicznej jednostronnej. Przykładem norm, między którymi zachodzi niezgodność jednostronna są normy, z których jedna nakazuje przed domem posiać trawę, a druga nakazuje przeprowadzić w tym miejscu przewody podziemne. Jak łatwo zauważyć, niezgodność między takim normami nie powstanie, jeśli wykonać prace w kolejności rozsądnej a nie nierozsądnej[3]. Jako główne źródło niezgodności prakseologicznej obu rodzajów S. Wronkowska[4] wskazuje nieuporządkowany system wartości, na gruncie którego tworzony jest system prawa. Takim źródłem są również częste zmiany preferencji np. pod wpływem załamań w bieżącej polityce. Szczególnie niszczące w tym kontekście jest stanowienie norm o funkcji symbolicznej, pozorując realizowanie określonej polityki w danej dziedzinie. I wreszcie przyczyną niezgodności prakseologicznych noże być niespójność wiedzy, na podstawie której podejmowane są rozstrzygnięcia legislacyjne. Artykuł jest próbą odpowiedzi na pytanie, czy regulacja prawna ochrony środowiska lądowo-morskiego jest jeszcze Superfluum, czy też już dotknięta jest wadą niezgodności prakseologicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że ani superfluum, ani niezgodność prakseologiczna nie kreują wadliwości formalnej systemu prawa, niemniej jednak nieefektywność systemu prawnej regulacji ochrony tak wrażliwych obszarów środowiska człowieka nie powinna mieć miejsca. Problem jest zatem ulokowany na dwóch obszarach pogranicznych, z jednej strony pogranicze w sensie geograficznym, obejmującym obszar lądu i morza po obu stronach linii wyznaczonej stanem wód, z drugiej pogranicze w sensie merytorycznym, na co składa się wykorzystanie ustaleń teoretycznoprawnych i prawa w sensie przedmiotowym o szczególnym zakresie.

 2. Status prawny obszarów lądowo-morskich Wybrzeża

Na obszarach lądowych-morskich polskiego Wybrzeża wyznaczono cały szereg obszarów specjalnych, których zadaniem jest zapobieganie degradacji środowiska uznanego ex officio za istotne dla zachowania pożądanego stanu natury. Obecnie w Polsce przeprowadzany jest, w wykonaniu zapisów Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG[5], proces ustalania specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO). Zakończony został proces ustalania obszarów podlegających ochronie na podstawie przepisów dyrektywy ptasiej (OSO)[6]. Minister Środowiska wydał na podstawie przepisu art.28 ustawy o ochronie przyrody stosowne rozporządzenie[7], natomiast nie wydał jeszcze rozporządzenia wyznaczającego obszar Natura 2000 w części dotyczącej siedlisk przyrodniczych. Na obszarze dwóch województw- zachodniopomorskiego i pomorskiego- zostało utworzonych 40 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO), natomiast 95 specjalnych obszarów ochrony siedliskowej (SSO) zostało przedłożonych do akceptacji Komisji Europejskiej. Obszary te zostały poddane specjalnemu reżimowi prawnemu, uregulowanemu w ustawie z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody[8]. Treść przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozostawia żadnych wątpliwości. Zabrania się podejmowania działań „mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000”. Zakaz ten dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska po wyczerpaniu trybu przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy oraz obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzje zatwierdzającą. Zakaz ten dotyczy wszystkich uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach specjalnych. Należy również wskazać, iż powołana ustawa o ochronie przyrody w art.6 przewiduje 12 form ochrony przyrody, w tym obszary Natura 2000, parki krajobrazowe, parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe i tzw. ochroną gatunkową roślin, zwierząt i grzybów. Z kolei art. 25 ust.1 ustawy ustala, iż obszary Natura 2000 tworzą trzy rodzaje obszarów, powołane już obszary specjalnej ochrony ptaków i specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Ustawa wprowadza w art.25 ust.2 zasadę, że poszczególne formy ochrony mogą się wzajemnie nakładać. Skutkuje to tym, że poszczególne reżimy prawne właściwe dla stosownej formy ochrony obowiązują jednocześnie.  Bałtyk został uznany za „special area”na podstawie zapisów Aneksów I, II i V MARPOL 73/78 i za obszar kontroli emisji dwutlenku węgla na podstawie zapisów  Aneksu VI  MARPOL 73/78.  Bałtyk jako całość, a więc łącznie z Bałtykiem Południowym,  został również uznany przez IMO[9] za morski obszar szczególnej wrażliwości (PSSA particular sensitive sea area). Jest również włączony do globalnego ekoregionu Północno-wchodniego Atlantyku, obok 238 obszarów na świecie uznanych przez WWF na obszary priorytetowe w zakresie ochrony natury. Można również wymienić kilka innych, mniej znanych systemów ochrony środowiska, jak Importent Bird Areas czy RAMSTAR czy list, na których znajdują się obszary Bałtyku szczególnie zagrożone czy zanieczyszczone jak sformułowana w 1998 roku przez HELCON Red List of Marine and Coastal Biotopem wraz z przyjętą przez HELCON Recommendation on General Biotope Protection, czy List of Hot Spots opracowaną przez Baltic Sea Joint Comprehensive Environmental Action Programme (JCP), zawierającą 132 obszary Bałtyku szczególnie zanieczyszczone. Na Wybrzeżu wyznaczono również szereg obszarów włączonych do systemu 62 obszarów Baltic Sea Protected Areas (BSPA), utworzonego na podstawie zalecenia 15/5 System of Coastal and Marine Baltic Sea Protected Areas z dnia 10.03.1994r. przez Komisję Helsińską. Polska, oprócz Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zgłosiła również Woliński Park Narodowy, Słowiński Park Narodowy, Ławicę Słupską, Rezerwat Redłowo, Park Krajobrazowy Mierzeja Wiślana. Obszary PSSA, marpolowskie „special area”, obszary ujęte w Red List i List of Hot Spots w świetle ustawy o ochronie przyrody nie są uznane za formy ochrony przyrody. Polskie obszary BSPA jako parki krajobrazowe, rezerwaty czy parki narodowe za takie formy są uznane. Obszary lądowo-morskie są również objęte regulacja ustawy z dnia 6.07.2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju[10]. Wody polskich obszarów morskich wraz z pasem nadbrzeżnym i ich zasobami naturalnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdujących się w granicach obszarów morskich  oraz zasoby przyrodnicze parków narodowych stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju i jako takie zostały wyłączone z przekształceń własnościowych, pozostając własnością Skarbu Państwa. Istnieje zatem duża ilość regulacji o charakterze normatywnym i pozanormatywnym, których jedynym zadaniem jest prewencyjna ochrona środowiska. Czy ta ilość jest już nadmiarem i czy ten nadmiar jest nieszkodliwy? Można wskazać na pewno na jeden aspekt tej sytuacji. Adresatem norm jest nie tylko podmiot prawa, ale i organ państwa. Organ państwa, pomijając tak rozbudowany zapis normatywny, wydaje decyzje, które dopuszczają w zakresie kompetencji organu podejmowanie przedsięwzięć na obszarach objętych specjalną ochroną. Jego działanie jest zatem zgodne z norma ustalającą kompetencje organu, ale prowadzi do sytuacji niezgodnej z inną normą kompetencyjną, zawartą w specjalnej regulacji proekologicznej. Poniżej opisany w kontekście dowodowym przypadek Dębek jest również przykładem takiej sytuacji. Dla przedsięwzięcia na obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki inwestor uzyskał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni[11] oraz zezwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich, wydane przez Ministra Infrastruktury[12]. Wydany na podstawie dyrektywy siedliskowej Standardowy Formularz Danych dla obszaru PLH 2200021 Piaśnickie Łąki jako podstawowe zagrożenie dla tego terenu wskazuje „plany budowy elektrowni wiatrowych”[13]. To jest jednak szkodliwy skutek nadmiaru przepisów o charakterze sprzeczności prakseologicznej, który można usunąć przez działanie organu rozsądne, a nie nierozsądne.

 3. Kazus Dębki- kwestia dowodowa

Aby zilustrować problem stanem faktycznym, posłużono się przykładem miejscowości Dębki, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie Trójmiasta i niezwykle popularnej. Dębki, miejscowość letniskowa położona na zachód od Władysławowa, uchodzi na wyjątkowo piękny obszar środowiska lądowo-morskiego. Na jego piękno składają się przepiękna plaża, zwaną najpiękniejszą w Europie, romantyczne zachody słońca, nietknięte, gęste lasy, krystaliczne powietrze, a także wręcz magiczna atmosfera. Na zachód od Dębek istnieje rezerwat Piaśnickie Łąki, utworzony jeszcze w latach 50-tych. który chroni kompleksy roślinne oraz lasy.  Jest to unikatowe zbiorowisko łąkowych, szuwarowych, zaroślowych oraz leśnych zbiorowisk roślinnych, charakterystycznych w przeszłości dla tego regionu. Znajdują się tam bogate florystycznie łąki trzęślicowe, młaki niskoturzycowe, psiary niżowe, zarośla Myrica gale i lasy brzozowo-dębowe. Niektóre z w/w zbiorowisk mają tu jedyne stanowiska na Pobrzeżu Bałtyku, inne występują na wschodniej granicy zasięgu. Na obszarze występuje bardzo bogata i zróżnicowana pod względem ekologicznym flora roślin naczyniowych (265 gatunków), w tym ok. 20 taksonów (grup organizmów) uznawanych za zagrożone w Polsce i na Pomorzu, jedyne lub jedno z nielicznych na Pomorzu stanowisko Iris sibirica (najliczniejsza populacja w Polsce północnej). Z uwagi na to, iż występują tam 2 rodzaje siedlisk z załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, które zajmują ok. 50% obszaru (zmiennowilgotne łąki trzęślicowe dąbrowy acidofilne) na obszarze dużo większym od rezerwatu ustanowiono obszar NATURA 2000 (teraz obejmujący także ujście rzeki Piaśnicy)[14], oznaczony jako PLH 2200021. Ochrona flory jest również głównym zadaniem znajdującego się na wchód od Dębek rezerwatu (a zarazem obszaru ochrony siedliskowej NATURA 2000 oznaczonego jako PLH 220054[15]) Widowo. Przed wojną były to ruchome wydmy, dziś kompleks lasów porastających wydmy. Dwa siedliska występujące w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej zajmują w sumie 80% obszaru. Pierwsze z nich to lasy mieszane na wydmach nadmorskich, o doskonałej reprezentatywności i dobrym stanie zachowania pokrywające 70% obszaru. Drugie siedlisko to nadmorskie wydmy szare, zajmujące 10% obszaru. Z kolei ptaki są chronione poprzez ustanowienie obszaru NATURA 2000 Przybrzeżne Wody Bałtyku. Jest to ogromny teren ciągnący się na odcinku 200 km, poczynając od nasady Półwyspu Helskiego po Zatokę Pomorską. Obejmuje pas wód przybrzeżnych Bałtyku od brzegu morskiego do około 15 kilometrów w głąb morza, o głębokości osiągającej od 0 do 20 m. Obszar stanowi ostoję ptasią o randze europejskiej. Na obszarze zimują w znaczących ilościach 2 gatunki ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej: nur czarnoszyi, gatunek zanikły lub prawdopodobnie zanikły w Polsce, i nur rdzawoszyi poddany ścisłej ochronie gatunkowej w Polsce). Występują tu także w znacznych ilościach lodówka, nurnik objęty ochroną gatunkową i uhli objętej ochroną ścisłą. Całe Dębki, podobnie jak i Półwysep Helski, znajdują się w Nadmorskim Parku Krajobrazowym oraz w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Występują tu wszystkie typy brzegów morskich, charakterystyczne dla południowego Bałtyku – klify, wybrzeża wydmowe, niskie wybrzeża zalewowe. Ze względu na urozmaicone warunki siedliskowe, flora Nadmorski Park Krajobrazowy jest bardzo bogata i różnorodna. Występują tu unikalne w skali kraju zespoły roślin halofilnych (wymagające odpowiedniego stężenia soli w podłożu), plaże, zespoły roślinne porastające wydmy białe, szare, wysokie torfowiska atlantyckie. 47% powierzchni Parku pokrywają lasy, w większości są to zbiorowiska borowe, m.in. charakterystyczny dla wybrzeża bór bażynowy. Osobliwością Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest występowanie roślin reliktowych (rośliny, które przetrwały w prawie niezmienionej postaci wiele milionów lat): malina moroszka, woskownica europejska. Zróżnicowanie ekosystemów na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego stwarza dogodne warunki życia wielu gatunkom zwierząt. Szczególnie bogaty jest ogół gatunków ptaków zamieszkujących ten obszar. Obszar ochrony siedliskowej Natura 2000 Piaśnickie Łąki jest ciekawy również pod innym względem. Obejmuje powierzchnię ok. 1000 ha, z czego ok. 350 ha stanowią nieruchomości osób fizycznych. Z kolei obszar ochrony ptasiej Przybrzeżne Wody Bałtyku obejmuje również obszar morski (15 km w głąb morza), objęty wyłącznie własnością Skarbu Państwa i wyłączony z przekształceń własnościowych[16]. Dębki są szczególnie interesującym przykładem kolizji przedmiotów ochrony natury na obszarach specjalnych. Mimo tak daleko idącej ilościowo regulacji prawnej na obszarze Przybrzeżne Wody Bałtyku zaplanowano budowę elektrowni wiatrowej, składającej się z 33 150-metrowych wiatraków, usytuowanych w odległości 5 km od brzegu morskiego vis-a-vis Dębek.  Inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie decyzji o warunkach środowiskowych i uzyskał decyzje odmowną[17]. Sprawa wywołała znaczny oddźwięk społeczny. Plany budowy zespołu 33 150-metrowych elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) w odległości 5 km od brzegu budziły sprzeciw zarówno mieszkańców, jak i organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo ochroną środowiska. W ramach przewidzianej przepisem art.53 ustawy Prawo ochrony środowiska procedury społecznej oceny przedsięwzięcia wpłynęło 917 pism od osób fizycznych i grup osób fizycznych oraz 11 pism od organów administracji, instytucji i organizacji ekologicznych. Pięć organizacji ekologicznych zgłosiło chęć udziału w postępowaniu i po złożeniu uwag i wniosków w przedmiotowej sprawie zostało dopuszczonych do udziału w postępowaniu jako strony.  W uzasadnieniu RDOŚ stwierdza brak formalny wniosku w postaci braku analizy lokalizacji farmy wiatrowej poza obszarem Natura 2000, przy czym nie można nie zauważyć, iż wymóg lokalizacji poza obszarem Natura 2000 nie wynika expressis verbis z treści przepisu. Musi zatem być wyprowadzony za pomocą wykładni wyższego rzędu z zapisu „brak rozwiązań alternatywnych”, zawartego w przepisie art.34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Należy podnieść, że wykładnia językowa nie prowadzi do takiego wniosku, zatem organ orzekający powinien wskazać, jaka wykładnia znajdzie zastosowanie, a następnie przedstawić proces myślowy w ramach wybranej wykładni. Przebiegu takiej wykładni nie ma w uzasadnieniu decyzji.   Przedmiotowa sprawa wskazuje na chyba niezamierzony przez ekologów skutek szczególnej regulacji prawnej ochrony siedlisk przyrodniczych, a mianowicie wykreowanie dwóch środowisk naturalnych, normalnego i specjalnego. Akceptacja poglądu organu orzekającego, że inwestora obciąża obowiązek wykazania innych możliwości lokalizacyjnych poza obszarem Natura 2000, musiałaby prowadzić do wniosku, że ustawa stwarza możliwość usytuowania takiego samego przedsięwzięcia na obszarze tego drugiego, gorzej chronionego środowiska naturalnego, zamieszkałego np. „tylko” przez ludzi bez obecności specjalnie chronionych gatunków. To z kolei prowadzi do wniosku ogólniejszego, że ochrona środowiska jest przeprowadzana wbrew człowiekowi, którego nie postrzega się jako równouprawnionej części składowej ekosystemu.  Sama ustawa o ochronie przyrody w art.34 ust.1 stwierdza, że na obszarze specjalnej ochrony możliwa jest realizacja przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, jeśli wykaże się brak rozwiązania alternatywnego. Inwestor elektrowni wiatrowych wskazał dwie inne możliwości usytuowania planowanego przedsięwzięcia, obie jednak na obszarze ochrony ptasiej. Jednocześnie inwestor wykluczył obie możliwości, wskazując na przesłanki faktyczne. W jego przekonaniu takie działanie miało na celu wykazanie, iż brak jest rozwiązań alternatywnych.   Organ odrzucił ten sposób rozumowania. Nasuwają się dwie kwestie w tym kontekście. Pierwsza, to jak przeprowadzić dowód na nieistnienie czegoś, i druga, kto ponosi konsekwencje nieskuteczności dowodu „braku rozwiązań alternatywnych”. Dowód negatywny w sensie logicznym w zasadzie nie powinien istnieć. W sensie prawniczym taki dowód jest możliwy, jeśli mamy do czynienia z dychotomią i definicją legalną jednego członu dychotomii.  Akademickim przykładem podziału dychotomicznego jest podział na rzeczy ruchome i nieruchome, przy czym definicją legalną objęte są tylko nieruchomości. Rzeczami ruchomymi będą zatem te rzeczy, które nie są nieruchomościami, ponieważ nie mają cech określonych w art.46 par.1 kc. Innymi słowy, rzeczą ruchomą są te rzeczy, które nie są nieruchomościami. Dychotomia pozwala zatem z jednej strony łatwo wykazać, czy sporna rzecz jest rzeczą ruchomą, z drugiej zaś ułatwia zadanie ustawodawcy, redukując jego obowiązek w zakresie tworzenia prawa do sformułowania jednej definicji legalnej.  Nie sposób nie zauważyć, że podmiot obciążony dowodem negatywnym, nie wynikającym z dychotomii, jest w zdecydowanie gorszej sytuacji argumentacyjnej niż podmiot korzystający z dychotomii. Parmenides z Elei twierdził, że byt jest i nie może nie być; nie-byt nie jest i nie może w żaden sposób być[18]. Stosując analogię do podziałów opartych na dychotomii można stwierdzić, że istnienie czegoś jest (jest zatem tym elementem dychotomii, który podlega definiowaniu), natomiast nieistnienie jest wtedy, gdy czegoś nie ma (jest tym drugim elementem dychotomii, który jest definiowany przez to, że nie mieści się w zbiorze desygnatów elementu zdefiniowanego).  Czy zatem przepis art.34 ust.1 zawiera dychotomię? Semantycznie rzecz ujmując tak, skora stwarza dwie możliwości: jedna w postaci braku rozwiązań alternatywnych i druga w postaci istnienia rozwiązań alternatywnych. Jednak ani jedna, ani druga możliwość nie została zdefiniowana. Jaka zatem powinna być treść dowodu na istnienie „braku rozwiązań alternatywnych”? Obciążony dowodem w tym zakresie jest w szczególnie zawiłej sytuacji faktycznej. Chce przeprowadzić inwestycję w określonym miejscu, które spełnia wszystkie pożądane z jego punktu widzenia wymagania, jednak miejsce to znajduje się na obszarze specjalnie chronionym. Zobowiązany jest zatem do wykazania, obok wymogu „nadrzędnego interesu publicznego”, istnienia „braku rozwiązań alternatywnych”. Jeśli taka koncepcja  dowodu ma mieć choć trochę wspólnego z logiką formalną i zdrowym rozsądkiem, to należałoby przyjąć, że dowód taki powinien obejmować wskazanie jednego (zakładając, że ustawodawca rozumie pojęcie alternatywy w jego logicznym znaczeniu), innego  miejsca, poza obszarem specjalnej ochrony, a następnie skrytykowanie tego pomysłu z wykazaniem nieprzydatności miejsca opcyjnego. Rozumując ad absurdum można wskazać, że najprostszą drogą jest wskazanie takiego miejsca poza obszarem Natura 2000, które absolutnie i obiektywnie nie nadaje się na planowane przedsięwzięcie, np. zaplanowanie elektrowni wiatrowej na środku pasa startowego lotniska.   Obszary lądowo-morskie są objęte regulacją ustawy z dnia 6.07.2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97 z 2001r., poz.1051). Wody polskich obszarów morskich wraz z pasem nadbrzeżnym i ich zasobami naturalnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującymi się w granicach obszarów morskich oraz zasoby przyrodnicze parków narodowych stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju i jako takie zostały wyłączone z przekształceń własnościowych, pozostając własnością Skarbu Państwa. Inwestor planujący inwestycje na takim obszarze jest zatem uzależniony od woli uprawnionego, nie mogąc być  właścicielem nieruchomości, na której ma być wzniesiona planowana inwestycja. W odniesieniu do takiej sytuacji można się doszukiwać sensu w żądaniu przestawienia rozwiązania alternatywnego, aczkolwiek zaskakującym jest oczekiwanie od rozsądnego inwestora, że ma ustawowy obowiązek wskazania innego obszaru do inwestycji, a następnie wykluczenia go jako nieprzydatnego.  Zupełnie inna jest natomiast sytuacja właściciela nieruchomości usytuowanej na obszarze Natura 2000, który planuje inwestycję na własnej nieruchomości. Już nakaz wykazania nadrzędnego interesu publicznego stawia pod znakiem zapytania możliwość uzyskania pozytywnej decyzji środowiskowej. Nawet jeśli charakter planowanej inwestycji pozwoli na przeprowadzenie udanego dowodu na okoliczność „nadrzędnego interesu publicznego”, to wymóg wskazania braku rozwiązań alternatywnych ociera się już o brak zdrowego rozsądku.   RDOŚ uznał, że możliwość realizacji przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 wymaga rozpatrzenia lokalizacji alternatywnej poza systemem Natura 2000. Uznał również, że w tej sprawie nie można stwierdzić braku rozwiązań alternatywnych dla przedsięwzięcia poza obszarem Natura 2000. W praktyce takie stanowisko, prawidłowo wyprowadzone z konstrukcji dowodu negatywnego (niestety jest to przykład prawidłowego wniosku z fałszywych przesłanek), przekreśla wszelkie możliwości przeprowadzenia inwestycji na obszarze Natura 2000 z tego powodu, że nie ma sposobu przeprowadzenia skutecznego dowodu na istnienie „braku rozwiązań alternatywnych”. Jest to niewątpliwie rozwiązanie proekologiczne. Skłania jednak do wniosku, że sformułowany w przepisie art.33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody zakaz „podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych” jest w istocie zakazem bezwzględnym, a wyjątek, który miałby wynikać z przepisu art.34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, jest z gruntu iluzoryczny.   Równie „proekologiczny” jest inny wymóg z art.34 ust.1, a mianowicie wymóg wykazania „nadrzędnego interesu publicznego”. W tym wypadku ekologia dotyka przede wszystkim osoby fizyczne, które są właścicielami nieruchomości na obszarach Natura 2000. W ich przypadku możliwość wykazania, że budowa np. siedliska na nieruchomości objętej systemem Natura 2000 stanowi realizację nadrzędnego interesu publicznego, jest nierealna.  Druga kwestia, a mianowicie kto jest obciążony dowodem w zakresie „braku rozwiązań alternatywnych”, w świetle glosowanej decyzji RDOŚ nie wymaga dłuższego wywodu. Ciężarem dowodu obciążony jest inicjator przedsięwzięcia, składający wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Jego sytuacja dowodowa w świetle obowiązujących przepisów jest tego rodzaju, że w praktyce niemożliwym jest przeprowadzenie dowodu na istnienie przesłanek formalnych umożliwiających uzyskanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.  RDOŚ w swojej decyzji odniósł się również do trzeciej przesłanki, określonej w przepisie art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody jako zakaz podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000. Działania takie mogą być podejmowane tylko wtedy, gdy przemawiają za tym względy nadrzędnego interesu publicznego i brak rozwiązań alternatywnych. Organ sformułował na potrzeby rozstrzygnięcia zasadę przezorności, wywodząc ją z szeregu unijnych aktów prawnych. W rozumieniu RDOŚ zasada przezorności w swojej treści zawiera nakaz o następującej treści: jeżeli w trakcie przedmiotowej oceny stwierdzony zostanie brak pewności co do określonych skutków, należy przyjąć, że one nastąpią (s.10 uzasadnienia decyzji). Organ w uzasadnieniu powołał fragment pisma skierowanego w ramach konsultacji społecznych, o następującej treści (cytat in extenso, s.6 uzasadnienia decyzji): „Póki istnieje brak wiedzy o występowaniu morświna w rejonie planowanej lokalizacji inwestycji, nie sposób przychylić się do stwierdzenia, że nie będzie ona wpływać na te ściśle chronione i niezwykle zagrożone bałtyckie zwierzęta”.  Dodatkowo organ formułuje zasadę in dubio pro natura. Tak określone zasady i ich praktyczna egzemplifikacja w odniesieniu do morświnów budzą sprzeciw. Na płaszczyźnie  procesowej prowadzą one do takiego oto rezultatu, że nawet brak gatunku zagrożonego na obszarze przyszłej inwestycji nie stanowi o braku zagrożenia. Innymi słowy, nie ma znaczenia, czy gatunek zagrożony jest na tym obszarze, czy nie, bowiem organ zawsze może przyjąć istnienie zagrożenia ze skutkiem procesowym w postaci odmowy wydania decyzji środowiskowej. Brak czegoś zwalnia z intelektualnego obowiązku rozważania wpływu czegoś innego na ten brak. Dwie przeciwstawne sytuacje powinny dać przeciwstawne skutki i w tym sensie w postępowaniu administracyjnym brak zagrożenia powinien być  oceniany inaczej niż istnienie zagrożenia. W przeciwnym razie strona postępowania nie ma możliwości faktycznych kształtowania swojej pozycji procesowej. I w takiej sytuacji znalazł się inwestor planujący przedsięwzięcie, skądinąd uznawane za proekologiczne. Decyzja RDOŚ w sprawie elektrowni wiatrowej rozstrzyga kolizje dóbr chronionych specjalnymi regulacjami prawnymi na korzyść środowiska. Nasuwa się pytanie czy takie uregulowanie i jego wykładnia nie prowadzą do zantagonizowania człowieka i jego środowiska naturalnego, sytuując człowieka w roli przeciwnika środowiska. Wówczas naturalną tendencją będzie ochrona środowiska przed samym człowiekiem i jego działalnością nawet per fas et nefas. Przedmiotowa decyzja pokazuje jakimi metodami osiąga się cele proekologiczne i jak dalece człowiek jest na straconej pozycji w toku postępowania w sprawie warunków środowiskowych. Taka sytuacja prawna mieści się jednak w pojęciu sprzeczności prakseologicznej. W tym wypadku źródłem sprzeczności jest zmiana preferencji w zakresie ochrony na proekologiczną przy jednoczesnym zachowaniu tradycyjnych wartości jak prawo własności i tradycyjnych zasad jak zasada prawidłowego publikowania aktu prawnego. W przypadku kolizji wartości rozstrzyga się na korzyść środowiska lub pomija wartości nieekologiczne. Współczesne zjawisko sakralizacji ochrony prawnej środowiska jest reakcją na historyczne pomijanie środowiska i jego ochrony przy ocenia przedsięwzięć człowieka. Z prawnego punktu widzenia zmiana tego stanu rzeczy wymaga reakcji ustawodawcy, co jest, jak się wydaje, oczekiwaniem bez szans na spełnienie.

 4. Promulgacja

Kwestie prawidłowej publikacji aktów prawnych stanowią jedno z zagadnień szerszego problemu, a mianowicie obowiązywania prawa w ogóle. Podstawowa zasada w tym zakresie jest prosta i oczywista: każdy przepis powinien być opublikowany w stosownym dla swojej rangi organie promulgacyjnym. Wspomniany zakaz z art. art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska po wyczerpaniu tryby przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy oraz obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzje zatwierdzającą. Z punktu widzenia praworządności sytuacja pierwsza nie pozostawi żadnych wątpliwości w kontekście prawidłowego stanowienia prawa, poza kwestią uprawnień właścicielskich w procesie tworzenia obszarów ochrony. Rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej, zostaje prawidłowo opublikowane w organie promulgacyjnym, co skutkuje uzyskaniem mocy obowiązującej w polskim porządku prawnym w stosunku do wszystkich adresatów, w tym osób fizycznych, właścicieli nieruchomości objętych programem ochrony Natura 2000. Nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa w tym zakresie. W drugim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy brak jest właściwej publikacji obszarów projektowanych, co z kolei skutkuje obiektywnym brakiem wiedzy po stronie adresatów normy prawnej co do objęcia ich nieruchomości zakazami z przepisu art.33 ustawy o ochronie przyrody. Brak publikacji przewidzianej przez polskie prawo wynika, jak można przypuszczać, z realnej luki w prawie polegającej nieokreśleniu w jakiej formie ma być publikowana projektowana lista obszarów Natura 2000. Konstytucja w przepisie art.87 ust. 1 enumeratywnie wymienia źródła prawa, w przepisie art. 88 ust.ust. 1 i 2 wymóg ich publikacji, natomiast w przepisie art.93 ust. 2 formułuje normę, iż  zarządzenia wydawane przez m.in. ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podlegle organowi wydającemu zarządzenie. Istotnym zatem staje się pytanie w jakim akcie prawnym Minister Środowiska określa obszary projektowane i w którym organie promulgacyjnym ma on być publikowany. Zasada „ignorantia iuris nocet” dotyczy normy prawnej, a nie wypowiedzi nawet organu kompetentnego, która nie spełnia warunków „dobrego prawa” w demokratycznym państwie prawnym. Trudno zgodzić się z tezą, z reguły przyjmowaną a priori jako prawdziwą również przez Ministra Środowiska, iż ustanawianie obszarów ochrony siedliskowej nie narusza przepisu art. 31 ust.3 Konstytucji. Naruszenie to  występuje na etapie tworzenia projektu obszaru chronionego w związku z brakiem normatywnych instrumentów gwarantujących udział prywatnych właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia listy obszarów chronionych. Istnienie natomiast takich instrumentów dla gmin w postaci uprawnienia do opiniowania projektu listy obszarów natura 2000 jest naruszeniem konstytucyjnej zasady niedyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Nie można również nie zauważyć, że ograniczenie własności w odniesieniu do nieruchomości ujętych projektowaną lista obszarów chronionych narusza przepis art. 64 ust.3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie własności tylko w drodze ustawy. Projektowana lista nie jest nawet normą prawną w ogóle, nie mówiąc już, że nie spełnia wymogu normy ustawowej. W tym jednym przypadku należy pominąć konstrukcje superfluum czy sprzeczności prakseologicznej i mówić wyraźnie o luce rzeczywistej.

 5. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska

Regulacja  prawna szeroko rozumianego udziału społeczeństwa w ochronie środowiska aż nadto daje wrażenie nadmiaru. Sama zasada takiego udziału przebijała się do świadomości ustawodawcy polskiego dość długo, czego wyrazem jest ratyfikowanie dopiero w 2003r. konwencji z dnia 25.06.1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska[19] (zwanej  konwencją z Aarhus). Pewne nadzieje co do zmiany nastawienia wobec udziału społeczeństwa w ochronie środowiska związane były z wejściem w życie ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[20]. Sama ustawa zawiera regulacje w zakresie tzw. zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Mimo że zostały one precyzyjnie wyartykułowane w ustawie z 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska[21], ustawodawca uznał za konieczne powtórzenie niektórych z nich w ustawie wcześniej powolanej. Przykładem takiego powtórzenia jest art.4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który ponownie dał wyraz temu, że jedną z kardynalnych zasad polskiego prawa ochrony środowiska jest powszechność dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Wcześniej ustawodawca dal temu wyraz w art.9 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak w tym konkretnym przypadku nie ma problemu superfluum lub sprzeczności prakseologicznej, ponieważ ustawodawca posłużył się niezwykłym w takiej sytuacji instrumentem techniki legislacyjnej w postaci uchylenia przepisem art. 144 pkt 4 ustawy przepisu art.9 ustawy Prawo ochrony środowiska. W doktrynie wyraża się pogląd, że z punktu widzenia systemowego owo powtórzenie nie ma racjonalnego uzasadnienia[22]. Mogą natomiast prowadzić do sytuacji pomijania reguł znajdujących się poza ustawą, co jednak nie jest wadą formalna systemu prawa, rzutuje natomiast na jego efektywność. Ustawodawca w zakresie dostępu do informacji był mało zdecydowany. Dość wspomnieć, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest już trzecim aktem prawa wewnętrznego, w którym przedmiotowa zasada się znalazła. Początkowo przepisy regulujące udział społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska znajdowały się w ustawie z 9.11.2000r.o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[23]. Przepisy te zostały następnie recypowane niemal w całości i bez zmian przez ustawę Prawo ochrony środowiska. Obecnie znowu znalazły się w akcie autonomicznym, mimo że najwyższą pozycje w systemie prawa ma merytorycznie ustawa Prawo ochrony środowiska. Obok aktów prawa krajowego dostęp do informacji w sprawach ochrony środowiska uregulowany został w trzech dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady[24], dyrektywie Rady[25], rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady[26] i decyzji Komisji[27]. Prawo unijne będzie w różnym stopniu wykorzystywane w zależności od rodzaju postępowania (w niektórych przypadkach dotyczyć będzie postępowania wyłącznie przed organami Wspólnoty np. powołane wyżej rozporządzenie Parlamentu i Rady oraz decyzja Komisji). Przedmiot niniejszego artykułu uniemożliwia szerszą analizę postanowień wymienionych aktów, poprzestać należy na odesłaniu do literatury specjalistycznej[28]. Nie można nie zauważyć, iż większość regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji odwołuje się do prawa międzynarodowego. Prawo do powszechnego dostępu do informacji zostało wyartykułowane również w Konwencji z Aarhus, ratyfikowanej przez Polskę i Unię Europejską. W razie wątpliwości interpretacyjnych pierwszeństwo przed ustawa ma konwencja jako ratyfikowany akt prawa międzynarodowego, jeżeli postanowienia ustawy nie dają się pogodzić z postanowieniami aktu międzynarodowego, zgodnie z przepisem art.91 ust.2 polskiej Konstytucji. Konwencja z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w art. 4 ust.1 stwierdza, że „Każda ze Stron zapewni, że zgodnie z poniższymi postanowieniami niniejszego artykułu władze publiczne, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środowiska, udostępnią społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, taką informację (…)”. Podkreślić należy, że działanie władz publicznych odbywa się tylko na żądanie zainteresowanego, nie ma zatem obowiązku działania „z urzędu”. Władze publiczne mogą również odmówić żądaniu udzielenie informacji, jeśli władza publiczna nie posiada żądanej informacji (art.4 ust.3 lit. (a) lub jeśli żądanie dotyczy materiału będącego w trakcie kompletowania (art.4 ust.3 lit.(c). Konwencja ustanawia szereg wyjątków od obowiązku udostępnienia danych, zawartych w przepisie art.4 ust.3 i 4, jednak z punktu widzenia właściciela nieruchomości powołane wyżej wyłączenia stanowią wystarczającą podstawę do niedziałania w związku z planami utworzenia obszarów szczególnej ochrony. W zakresie przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych konwencja posługuje się zwrotem niedookreślonym „Każda ze stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa (…) w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”. W tym celu powinny być ustalone ramy czasowe umożliwiające rzeczywiste uczestnictwo, natomiast projekty aktów powinny być publikowane albo w inny sposób dostępne publicznie. Społeczeństwo powinno mieć możliwość zgłaszania uwag, a „rezultaty udziału społeczeństwa będą brane pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe”. Należy zwrócić uwagę, że uprawnienia przypisane społeczeństwu przysługują w takim samym zakresie osobom fizycznym, nawet pojedynczym, zgodnie z treścią art.2 ust 4 konwencji, który definiuje pojęcie społeczeństwo jako „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.  Mimo tak bogatej w przepisy regulacji krajowej, unijnej czy prawnomiędzynarodowej właściciel nieruchomości gruntowej nie zostanie powiadomiony o tym, że jego nieruchomość znajduje się na projektowanej liście obszarów ochrony siedliskowej. Nie można oprzeć się wrażeniu, że regulacja prawna w dużej mierze ma charakter fasadowy, którego rozbudowana skala ma skłaniać do przekonania, iż społeczeństwo, a nawet pojedyncza osoba fizyczna ma rzeczywisty wpływ na tworzenie prawa ochrony środowiska. Normy wynikające z tak licznych przepisów pełnią funkcję symboliczną, pozorując realizowanie określonej polityki w danej dziedzinie, co jest jednym z typowych źródeł sprzeczności prakseologicznej.            

 6. Prawo własności a ochrona środowiska

Bardziej znany kazus Doliny Rospudy, zyskując zainteresowanie społeczne, pokazał kolizję ochrony środowiska i zapewnienia rozwoju infrastruktury drogowej, traktowanych jako przykłady interesu publicznego. W mniejszym stopniu skierował uwagę społeczną na kolizję ochrony środowiska i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości gruntowej, włączonej, na podstawie opinii specjalistów, w zakres terytorialny obowiązywania projektu Natura 2000. Z kolei kazus Dębek pokazuje jeszcze jedną kolizję, tym razem w ramach dóbr szczególnie chronionych. W przypadku Dębek dylemat co chronić bardziej, dotyczył ptaków i  elektrowni wiatrowej, której usytuowanie zaplanowano na obszarze NATURA 2000 Przybrzeżne Wody Bałtyku. Przy okazji ujawniono, że elektrownie wiatrowe nie są tak przyjazne środowisku, jak to przedstawiają ekologowie.   Nie można nie zauważyć kolizji interesu publicznego i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości gruntowej, która arbitralnie może zostać włączona w zakres terytorialny obowiązywania projektu natura 2000. Ustalanie granic obszaru Natura 2000 odbywa się z pominięciem opinii właścicieli tych nieruchomości, które mogą znaleźć się w obszarze Natura 2000. Nie występuje się również, przynajmniej w polskiej praktyce, o wyrażenie zgody na wejście na nieruchomości osób, które przeprowadzają badania przyrodnicze. Rodzi to obawy, że ustalenie obszarów Natura 2000 odbywa się z naruszeniem praw i niejako kosztem właścicieli nieruchomości, pominiętych całkowicie w procesie projektowania obszarów Natura 2000. Te zarzuty dotyczą również procesu stanowienia ustawy o ochronie przyrody, która z kolei pomija fakt istnienia praw własności podmiotów innych niż Skarb Państwa lub gminy. Jednocześnie w procesach tworzenia list biorą aktywny udział organizacje ekologiczne. W takcie przygotowywania listy, w wykonaniu zapisów Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG,  obszarów ochrony siedlisk (SSO), w maju 2004r. Minister Środowiska przesłał Komisji Europejskiej oficjalną propozycję 184 specjalnych obszarów ochrony siedlisk o łącznej powierzchni 11 716 km 2. Propozycja ta została uznana przez polskie organizacje pozarządowe za niewystarczającą. W przygotowanym w grudniu 2004r. raporcie tzw. Shadow List organizacje te zaproponowały włączenie do obszarów specjalnej ochrony siedlisk dalszych 152 obszarów, co zostało uwzględnione. Przy ustalaniu granic obszarów Natura 2000 nie konsultowano się z właścicielami tych nieruchomości, które mogą zostać objęte projektem, mimo że legislacja w zakresie dostępu do informacji o środowisku i udziale społeczeństwa w procesach legislacyjnych dotyczących ochrony środowiska jest bardzo rozbudowana. Pojedyncza osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości objętej zapisami ustawy o ochronie przyrody nie ma wpływu na decyzję o włączeniu jej nieruchomości do obszaru specjalnej ochrony ptaków lub siedlisk, ponieważ ustawa przewiduje dyskrecjonalne uprawnienie w tym zakresie dla ministra właściwego do spraw środowiska. Tryb opiniowania projektu planu ochrony nie przewiduje również udziału właściciela nieruchomości prywatnej, w tym zakresie minister zobowiązany jest do uzyskiwania opinii rady gminy i działania w porozumieniu z innymi wymienionymi w ustawie ministrami. Zarzuty co do trybu tworzenia obszarów chronionych na postawie dyrektywy środowiskowej zostały sformułowane w petycji  „Holmes et Montagnes Catalanes”[29]. Druga petycja w tej sprawie została złożona przez właścicieli nieruchomości usytuowanych w gminie Krokowa na obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki[30]. Czy tworzenie obszarów specjalnej ochrony musi opierać się na założeniu, iż interesy „środowiska naturalnego” i właściciela nieruchomości są zawsze sprzeczne? Prawo europejskie posługuje się konstrukcją zrównoważonego rozwoju w procesie budowania instrumentów prawnych ochrony środowiska. Sama dyrektywa 92/43 regulująca ochronę siedlisk dzikiej flory i fauny nakazuje w przepisie art.2 ust.3, aby podejmowane zgodnie z nią środki uwzględniały wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionu i lokalne. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja zrównoważonego rozwoju nie opiera się na sozologicznej doktrynie konserwacji, zakładającej całkowity brak działalności człowieka na obszarach chronionych. Zrównoważony rozwój uwzględnia również prawa nabyte osób fizycznych, wynikające np. z prawa własności lub z innych uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości. Warto również zauważyć, że ustalenie obszarów chronionych nie musi odbywać się wyłącznie w drodze władczej decyzji państwa. Sama dyrektywa siedliskowa w art.1 lit.l dopuszcza wyznaczanie przez Państwo Członkowskie specjalnego obszaru ochrony w drodze nie tylko ustawy czy decyzji, ale także umowy. Przepis ten może stanowić podstawę prawną dla negocjacyjnego ustalenia granic obszaru chronionego i sposobu wykorzystywania nieruchomości zgodnie z wymogami interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym. Prawo własności nie było i nie jest traktowane jako prawo absolutne. Konstrukcja ograniczenia prawa własności, dobrowolnego i niedobrowolnego, jest ugruntowana w orzecznictwie i doktrynie. Komentarz do Kodeksu cywilnego z 2002r.[31] wymienia 12 ustaw, które zawierają najdalej idące ograniczenia prawa własności. Z oczywistych względów (ustawa w obecnym kształcie obowiązuje od 2004r.) nie wymienia się wśród nich ustawy o ochronie przyrody, która w bardzo dużym stopniu ogranicza prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy objętej prawem własności. W prawie unijnym przyjęto zasadę zakazu ingerencji Unii w przepisy prawa krajowego państw członkowskich regulujące systemy prawa własności. Normatywny wyraz tej zasadzie  nadał dopiero przepis art.295 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Wcześniej art.6 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) mówił tylko o poszanowaniu praw ujętych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz). Treść przepis art.295 TWE powinna być brana pod uwagę przy interpretacji zasady subsydiarności, wyrażonej w przepisie art.5 TWE[32]. Kompetencji Wspólnoty obejmują działania tylko wówczas i tylko w zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane na poziomie Wspólnoty. Teoretycznie oznacza to swobodę państw członkowskich w kształtowaniu systemów prawa własności[33]. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż zasada nieingerencji jest realizowana niekonsekwentnie[34].  W tym zakresie nasuwa się porównanie z pojęciem creeping jurisdiction, przyjętym w nauce prawa morza na określenie praktyki państw nadbrzeżnych zawłaszczających obszary morza pełnego przed konwencjami genewskimi o prawie morza i konwencją o prawie morza z 1982r[35].  Wspólnota zawłaszczała prawo regulowania różnych aspektów korzystania z prawa własności m.in. w związku z ochroną środowiska[36]. Konsekwencją braku norm traktatowych regulujących kwestie prawa do własności jest oparcie ochrony prawa własności w porządku prawnym Wspólnoty na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do art.1 Protokołu nr 1 EKPCz. Utrwalone orzecznictwo Trybunału wypracowało trzy podstawowe zasady ochrony prawa własności: poszanowanie własności, dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. W doktrynie słusznie podniesiono, że zasada druga i trzecia stanowią odstępstwo od zasady pierwszej [37], chociaż właściwszym słowem wydaje się być zaprzeczenie. Zasada poszanowania własności ma o tyle priorytet, że jeśli trudno jest przypisać zastosowany środek do kategorii dopuszczalności pozbawienia własności lub dopuszczalności kontroli korzystania z własności, to należy uznać, że doszło do naruszenia zasady poszanowania[38]. Doktryna, opierając się na orzecznictwie ETPCz, wskazuje, iż jedną z przesłanek konstytuujących przedmiot kategorii poszanowania własności jest wartość ekonomiczna mienia[39].  Jakość środowiska nie ma wartości ekonomicznej, zatem nie zasługuje na zastosowanie zasady poszanowania własności[40]. Dalszą konsekwencja takiego punktu widzenia jest problem porównywania, w ramach konstrukcji „fair balance”[41], interesu publicznego i interesu indywidualnego. Z jednej strony występuje bowiem prawo własności o określonej wartości ekonomicznej, weryfikowalnej rynkowo, z drugiej strony prawo bez wartości ekonomicznej, co może również oznaczać bezcenność.  Porównywanie wartości występuje zarówno na gruncie prawa publicznego. W polskim prawie karnym materialnym występuje w instytucji stanu wyższej konieczności jako przesłanka wyłączająca bezprawność[42] lub winę[43] w zależności od proporcji kolidujących ze sobą dóbr. Współczesna doktryna polskiego prawa karnego podkreśla, że wartość poszczególnych dóbr i proporcje zachodzące pomiędzy poszczególnymi wartościami zależą od założeń aksjologicznych, na których zbudowany jest system prawny[44]. Natomiast polskie prawo cywilne przyjmuje zasadę priorytetu dobra osobistego nad dobrem majątkowym. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art.142 par.1. Ugruntowane poglądy doktryny są zgodne[45], że dobra osobiste są zawsze ważniejsze od dóbr majątkowych, co skutkuje rezygnacją z porównywania wartości dobra poświęconego i dobra chronionego. Co więcej nie bierze się nawet pod uwagę wartości, przyjmując  a priori większą wartość dobra osobistego. Również w kontekście wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za zniszczenie lub uszkodzenie rzeczy cudzej w celu odwrócenia niebezpieczeństwa zagrażającego osobom przyjmuje się konstrukcje  dobra ważniejszego[46]. To pozwala przyjąć, iż brak jest wymogu porównania wartości, co mogłoby stanowić o pewnym poziomie obiektywizmu. Europejskie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości idzie jeszcze dalej, uznając, że odszkodowanie nie stanowi obecnie elementu wpływającego na ocenę zachowania warunków dozwolonej ingerencji Wspólnoty w systemy prawa własności[47]. Istotne konkluzje w tym kontekście[48] zawarte są w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 23.03.1999r.[49]  W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że „(…) Konstytucja w całokształcie swych postanowień daje wyraz pewnemu obiektywnemu systemowi wartości, którego urzeczywistnieniu służyć powinien proces interpretacji i stosowania poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Dla określenia tego systemu wartości centralna rolę odgrywają postanowienia o prawach i wolnościach jednostki.” Można zatem zasadnie przyjąć, iż prawo własności należy do „obiektywnego systemu wartości” jako mieszczącego się w katalogu praw i wolności jednostki, usytuowanego przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji. Konstytucja dopuszcza ograniczenie prawa własności w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Regulacja krajowa zawarta w ustawie o ochronie przyrody nie pozbawia posiadania. Prawo do korzystania z rzeczy należy do triady uprawnień właścicielskich, jest zatem w kategoriach prawa konstytucyjnego jego istotą, a w kategoriach prawa cywilnego jego treścią. Nie można nie zauważyć, że zapisy ustawy o ochronie przyrody, mimo że nie pozbawiają posiadania, ograniczają prawo własności w jego istocie. O ile można zgodzić się z ograniczanymi prawa własności Skarbu Państwa czy gmin w drodze decyzji państwa, w tym wypadku właściciela, podjętej w formie stosownej ustawy, o tyle takie samo ograniczanie prawa własności osób fizycznych można uznać za niekonstytucyjne, tym bardziej, że zapisy ustawowe są de facto pozbawianiem możliwości korzystania z rzeczy. Przepis art.33 ust.1 i ust.4 ustawy o ochronie przyrody wręcz zabrania podejmowania działań przez również właściciela nieruchomości prywatnej, a zmiana tego stanu wymaga od właściciela podjęcia dodatkowych czynności i ponoszenia kosztów. Jak się wydaje, może to naruszać dyspozycję normy z przepisu art.64 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawa nie można przyjmować, że dobro zbiorowe ma zawsze przewagę nad dobrem jednostki. Z drugiej jednak strony dopuszczalne jest poświecenie dobra jednostki dla dobra ogółu na podstawie wyraźnego zezwolenia ustawodawcy i tylko w ramach tego zezwolenia. Taka norma expressis verbis wynika z przepisu art.79 Konstytucji. W polskim prawie brak jest natomiast normy przewidującej możliwość poświęcania dobra ogółu dla dobra jednostki, i to zarówno wynikającej bezpośrednio z przepisu, jak i skonstruowanej w oparciu o wykładnię. Nie ma również takiej normy w prawie unijnym. Na płaszczyźnie normatywnej istnieje zatem sytuacja, w której prawo własności jest traktowane jako  element „obiektywnego systemu wartości” na równi z ochroną środowiska naturalnego, natomiast kolizja tych praw jest zawsze rozstrzygana na korzyść ochrony środowiska z tego względu, że środowisko jest traktowane jako dobro ogółu i dobro osobiste. Ta sytuacja mieści się w ramach sprzeczności prakseologicznej, wyrażając określone preferencje ustawodawcy.         


[1] Sygn.akt RDOŚ-22-WOD-6670/4-6/08/09/WN, niepublikowana, treść decyzji dostępna poprzez WWW.superfluum.eu, tag: brak rozwiązań alternatywnych-decyzja środowiskowa.

[2] S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s.181.

[3] Ibidem, s.182.

[4] Ibidem, s.183.

[5] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny.

[6] Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[7] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 21.07.2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Dz.U. nr 229 z 2004r., poz.2313.

[8] Dz.U. nr 92 z 2004r., poz.880.

[9] Marine Environment Protection Committee 51st session Agenda item 8 MEPC 51/8/1 19 December 2003.

[10] Dz.U. nr 97 z 2001r., poz.1051.

[11]Decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 10.02.04r. znak INZ/ZP-8310/1/04 (niepublikowana).

[12] Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 23.05.04r., znak MA-2-076/1/elektr.wiatr./jh/2004 (niepublikowana).

[13] Pkt 4.3 Standardowego Formularza Danych dla PLH 2200021 Piaśnickie Łąki, publikowany na WWW.mos.gov.pl.

[14] WWW.chronmydebki.pl/dlaczego debki sa wyjatkowe.

[15] Obszar ochrony siedliskowej Widowo został utworzony mimo negatywnej uchwały opiniującej Rady Gminy Krokowa nr XIII/61/2007 z dnia 13.07.2007r. w sprawie wydania opinii dotyczącej propozycji specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 PLH 220054 Widowo).

 [16] Ma to negatywne skutki podatkowe w zakresie wód wewnętrznych. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 1991r. nie wyłączyła gruntów leżących pod wewnętrznymi wodami morskimi od podatku od nieruchomości. Dopiero nowelizacja wchodząca w życie 1.01.2007r. wprowadziła stosowne wyłączenie. Obecnie gminy Świnoujście, Stepnica i Nowe Warpno, Kamień Pomorski i Police dochodzą od Skarbu Państwa statio fiscii Dyrektor Urzędu Morskiego zaległych podatków za lata 2002-2006. Problem sprowadza się do kwestii czy wody wewnętrzne są wodami płynącymi.

[17] Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dn. 09.06.2009r. (sygn.akt RDOŚ-22-WOD-6670/4-6/08/09/WN w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 33 elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) wraz z kablem połączeniowym od obszaru elektrowni wiatrowej do linii brzegowej, powołana już w przypisie 1.

 [18] L.Kołakowski: Ułamki filozofii, Warszawa 2008, s.36.

[19]Dz.U. nr 78 z 2003r., poz.706

[20] Dz.U. nr 199 z 2008r., poz.1227.

[21]Dz.U. nr 25 z 2008r., poz.150- tekst jednolity po zmianach.

[22] K.Gruszecki: Komentarz do ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/El 2009, art.4.

[23] Dz.U. nr 109 z 2000r., poz.1157 z późniejszymi zmianami.

[24] Dyrektywa 2003/35/WE z dnia 26.05.2003r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska (Dz.Urz. UE l 156 z 2003r., str.17), dyrektywa 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197 z 22001r., str.30), dyrektywa 203/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (Dz.Urz. WE L 41 z 2003r., str.26). 

[25] Dyrektywa 85/337/EWG z dnia 27.06.1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 41 z 2003r., str.26)

[26] Rozporządzenie 1376/2006 WE z dnia 6.09.2006 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.Urz. UE L 264 z 2006r., str.13).

[27] Decyzja 2008/50/WE z 13.12.2007r. ustanawiającej szczególne zasady stosowania rozporządzenia 1376/2006 WE z dnia 6.09.2006 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus w odniesieniu do wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych (Dz.Urz. UE L 13 z 2008r., str.24).

[28] T.Górzyński: Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999r., J.Jendrośka, W.Radecki: Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999r., publikacja K.Gruszeckiego powołana w przypisie 22.

[29] Petycja 0887/2005 złożona przez Veronique Mathieu w imieniu mieszkańców Gór Katalońskich (w) Komunikat dla posłów Komisji Petycji z 10.10.2006r.

[30] Petycja właścicieli nieruchomości usytuowanych na planowanym obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska), reprezentowanych przez Janusza Lewandowskiego, posła Parlamentu Europejskiego, w sprawie niekonsultowania planu obszaru ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska) z właścicielami nieruchomości usytuowanych na tym obszarze i w konsekwencji braku możliwości wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na włączenie ich nieruchomości do planowanych obszarów ochrony siedliskowej lub przedstawienia zastrzeżeń w tej kwestii (tekst w posiadaniu autora- opublikowany na https://superfluum.wordpress.com/2009/04/27/tekst-petycji/). Decyzją Komisji ds. Petycji z dnia 24.08.2008r. petycja została przyjęta do rozpoznania. Postępowanie nie zostało jeszcze zakończone.

[31] S.Rudnicki: Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2002, s.44.

[32] Z.Brodecki, M.Drobysz, S.Majkowska: Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Warszawa 2002, s.554.

[33] I.Nakielska: Ochrona praw jednostki, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 2004, s.169.

[34] Op.cit.s.169, C.Mik: Ochrona własności w prawie europejskim, (w) o prawach człowieka. W podwójną rocznicę Paktów. Księga Pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, pod red. T.Jasudowicza, Toruń 1996, s.226.

[35] Zob. J.Gilas: Status obszarów morskich, (w) Prawo morskie, pod red.J.Łopuskiego, Bydgoszcz 1996, s.301.

[36]Odbywało się to zarówno w formie prawa stanowionego np. Dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa 79/403/EWG, Dyrektywy w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny 92/43/EWG, Dyrektywy w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska 85/337/EWG (nowelizowana Dyrektywą 97/11/WE), jak i poprzez orzecznictwo Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka np. Herrick v. W.Brytania 11185/84, Guenther v. Szwecja 26265/95, Denev v. Szwecja 12570/86. 

[37] I.Nakielska: op.cit. s.148.

[38] Ibidem., s.149,

[39]Ibidem., s.149.

[40] Rayner v. Wielka Brytania 9310/81, Moore v. Wielka Brytania 40425/98. Nie można nie zauważyć, w przypadku środowiska naturalnego brak jest również  innej przesłanki konstytutywnej, a mianowicie czy dane prawo lub interes przysługuje wyłącznie skarżącemu.

[41]Konstrukcja wprowadzona w nowszym orzecznictwo ETPCz np. wyrok opublikowany w 2006r. w sprawie Scordino v. Italy 3681/97, uznaje, że państwo musi utrzymywać uczciwą równowagę (fair balance) między interesem publicznym a indywidualnym, przez co należy rozumieć prawo do „rozsądnie nawiązującego” do wartości rynkowej odszkodowania dla właściciela.

[42] Art. 26 par.1 polskiego kodeksu karnego.

[43] Art. 26 par.2  polskiego kodeksu karnego.

[44] G.Bogdan, Z.Ćwiąkalski, P.Kardas, J.Majewski, J.Raglewski, M.Szewczyk, W.Wróbel, A.Zoll: Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2004,  t.I pkt.30 komentarza do art.26 kk. 

[45] Pod red. K.Pietrzykowskiego: Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1999, t.I, s.371

[46]Przepis art.424 kodeksu cywilnego.

[47] The Queen v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Country Landowners Association, C-38/94, I.Nakielska, op.cit., s.177.

[48] Ibidem.

[49] Sygn. akt K 2/98 (w) Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ZU 1999, z.3, poz.38).

Następna strona »