Glosa do postanowienia SN Piątek, Lip 28 2017 

Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia  2.03.2017r., sygn. akt  V CSK 356/16

Teza odautorska:

Do wykazania przeniesienia posiadania (…) służebności przesyłu na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa infrastrukturalnego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika (…). W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy.

Glosowane postanowienie jest kolejnym[1] orzeczeniem Sądu Najwyższego, w którym dokonano ustaleń w przedmiocie nabycia służebności przesyłu poprzez zasiedzenie. Zarzut zasiedzenie[2] jest podnoszony w postępowaniach, prowadzonych w trybie nieprocesowym, o ustanowienie służebności przesyłu w sytuacji odmowy zawarcia umowy ustanawiającej taka służebność.

Stan faktyczny, stanowiący punkt wyjścia dla ustaleń Sądy Najwyższego, jest typowy dla spraw tego typu. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości, którą nabył od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 28 maja 1997 roku. Przez tę nieruchomość przebiega wsparta na słupach linia energetyczna średniego napięcia L-279, wybudowana w 1932, a zmodernizowana w 1987 roku, której przebieg nad w/w działkami od tego czasu nie uległ zmianie. Linia stanowi własność uczestnika postępowania, będącego przedsiębiorcą przesyłowym energii elektrycznej. Elementy sieci elektroenergetycznej w przeszłości stanowiły środek trwały przedsiębiorstw państwowych.  Na podstawie zarządzenia nr 192/0/93 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 lipca 1993 r., wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 lutego 1993 r. o przekształceniach własnościowych niektórych przedsiębiorstw państwowych o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa, ostatnie z przedsiębiorstw zostało przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Zakład Energetyczny ….. ….. S.A. w …… Państwowa nieruchomość gruntowa, nad którą przebiegała linia napowietrzna, decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 6 sierpnia 1994 r. została przekazana z Państwowego Funduszu Ziemi do Agencji własności Rolnej Skarbu Państwa , od której w maju 1997 roku nabył ją w takim stanie wnioskodawca. W następnych latach po utworzeniu Zakładu Energetycznego …… …… S.A.. doszło do jej kolejnych przekształceń podmiotowo-kapitałowych  i aktualnie przedmiotowa linia energetyczna wchodzi w skład spółki akcyjnej ………..Dystrybucja S.A.

Z żądaniem ustanowienia służebności przesyłu wystąpił właściciel nieruchomości. Natomiast uczestnik postępowania podniósł zarzut zasiedzenia służebności przesyłu.

Sądy obu instancji w tych warunkach faktycznych uznały, że ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości na wniosek wnioskodawcy jest niemożliwe, gdyż spółka zasadnie podniosła zarzut zasiedzenia tego prawa. Uczestnik postępowania wykazał swoje następstwo prawne po przedsiębiorstwie państwowym, które przed wygaśnięciem obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności państwowej zarządzało w imieniu Skarbu Państwa infrastrukturą energetyczną, mającą charakter trwały i widoczny w rozumieniu art.292 k.c.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, że osoba prawna, która przed dniem 1 lutego 1989 r., mającIV CS status państwowej osoby prawnej, nie mogła nabyć (także w drodze zasiedzenia) ograniczonych praw rzeczowych, może do okresu samoistnego posiadania wykonywanego po dniu 1 lutego 1989 r. doliczyć okres posiadania Skarbu Państwa sprzed tej daty. Stanowisko to wyrażone zostało w szczególności właśnie w odniesieniu do przedsiębiorstw energetycznych i innych przedsiębiorstw przesyłowych, które do dnia 1 lutego 1989 r. korzystały ze służebności przesyłu w ramach zarządu mieniem państwowym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a więc w istocie były dzierżycielami w rozumieniu art. 338 k.c. Status dzierżyciela uniemożliwiał im nabycie na swoją rzecz poprzez zasiedzenie własności ani innych praw rzeczowych[3].

Formułowany przez Sąd Najwyższy jeszcze przed wejściem w życie przepisów ustanawiających służebność przesyłu pogląd, że urządzenia muszą być wykonane przez właściciela korzystającego z cudzej nieruchomości[4], a nie przez jej właściciela[5], zachował swoją aktualność również współcześnie[6] i może być zastosowany w przypadku służebności przesyłu. Sąd Najwyższy zmodyfikował pogląd doktryny, uznając, że urządzenie na pewno nie może być wykonane przez właściciela nieruchomości obciążonej, ale niekoniecznie musi je wykonać korzystający z urządzeń właściciel nieruchomości władnącej. Uwzględniając doktrynę i stanowisko Sądu Najwyższego, można zatem uznać, że tylko wybudowanie urządzenia przez właściciela nieruchomości obciążonej uniemożliwia ustanowienie służebności przesyłu w drodze zasiedzenia.

Wnioskodawca w glosowanej sprawie nie obalił ustaleń faktycznych w zakresie przekształceń podmiotowo-kapitałowych przedsiębiorstw państwowych od 1989 roku do chwili obecnej i nie podważył prawa własności uczestnika postępowania w stosunku do przedmiotowej linii energetycznej, przysługującego na podstawie następstwa prawnego po poprzedniku. Wnioskodawca pominął, że poza decyzją uwłaszczeniową lub komunalizacyjną o przeniesieniu posiadania w rozumieniu art.348 – 351 k.c. może także świadczyć zwykłe wydanie przedmiotu posiadania następcy podmiotu, który w dniu 5 grudnia 1990 r. został jego posiadaczem zależnym.

Wnioskodawca wniósł skargę kasacyjną opartą na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art.292 k.c., art.3054 k.c., art.348 k.c., art.349 k.c., art.350 k.c., art.351 k.c., art.352 k.c. i art.176 k.c. przez przyjęcie, że wnioskodawca mógł automatycznie doliczyć do swojego okresu posiadania okres posiadania służebności przez Skarb Państwa, pomimo braku w aktach sprawy decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej przenoszącej posiadanie urządzeń przesyłowych i służebności pomiędzy Skarbem Państwa a poprzednikiem prawnym uczestnika. Skarżący zarzucił też naruszenie art.3051 i art.3052 § 2 k.c. z uwagi przyjęcie, że uczestnik nabył tytuł prawny do korzystania z nieruchomości wnioskodawcy przez zasiedzenie, czego dotąd nie wykazał, a ponadto naruszenie art.7 k.c., art.6 k.c., art.172 k.c., art.292 k.c., art.352 k.c. i art.3054 k.c. polegające na stwierdzeniu, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie służebności w dobrej wierze co do nieruchomości należących do Skarbu Państwa, podczas gdy brak jest w aktach sprawy tytułu prawnego poprzednika prawnego uczestnika uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia oraz przejściem prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa na osoby trzecie. Zdaniem wnioskodawcy orzeczenie zapadło również z naruszeniem art.2, art.21 ust.1 i 2, art.64 ust.2 i 3 oraz  art.31 ust.1 Konstytucji w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji w drodze wykładni, że art.292 k.c. w zw. z art.285 k.c. pozwala na zasiedzenie służebności gruntowej o treści służebności przesyłu. Wnioskodawca wyraził  pogląd, że z uwagi na datę wprowadzenia tego prawa instytucja służebności przesyłu może być stosowana dopiero od dnia 3 sierpnia 2008 r., a stwierdzenie zasiedzenia tego rodzaju służebności w drodze wykładni przepisów art.292 k.c. w związku z art.285 k.c. narusza zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasadę zaufania obywateli do działań Państwa w zakresie stanowienia i stosowania prawa. Sąd Najwyższy uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy odrzucić zarzut niekonstytucyjności. Zarzut naruszenia Konstytucji poprzez niedopuszczalne ograniczenia prawa własności jest nietrafny, biorąc pod uwagę fakt, że przepisy art.285 k.c. i art.292 k.c., mimo że ograniczają prawo własności, nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją, ponieważ mieszczą się w granicach konstytucyjnych. Przepis art.64 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa własności w ustawie i pod warunkiem, że nie narusza to istoty prawa własności.

Pozostałe argumenty skarżącego wnioskodawcy pomijają bogate i właściwe umotywowane orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach o zasiedzenie służebności przesyłu. Przede wszystkim należy wskazać na   uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2003 r.[7] wyrażającą pogląd o możliwości umownego nabycia przez przedsiębiorstwo energetyczne służebności gruntowej  w celu, o jakim mowa w art.285 § 2 k.c., również w przypadku, gdy przedsiębiorstwo prowadzi działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Sąd Najwyższy we wcześniejszych orzeczeniach[8] sformułował słuszny wniosek, że skoro możliwe jest umowne nabycie takiej służebności, to dopuszczalne jest także jej nabycie w drodze zasiedzenia na podstawie art.292 k.c. Za utrwalony w judykaturze uznać także należy pogląd o możliwości nabycia przez zasiedzenie służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu, ustanawianej na rzecz przedsiębiorcy przesyłowego, także przed wejściem w życie art.3051 – 3054 k.c[9]. Powyższe stanowisko orzecznictwa w pełni podziela też Sąd Najwyższy w składzie wydającym glosowane postanowienia.

Kwestią, którą rozstrzygnął Sąd Najwyższe w składzie orzekającym w glosowanej sprawie, było wykazanie i, jak podniósł to wnioskodawca, udowodnienie posiadania przez uczestniczącą w postępowaniu spółkę, wnoszącą, w odpowiedzi na żądanie ustanowienia przez sąd służebności przesyłu, zarzut zasiedzenia służebności przesyłu. Wnioskodawca wywodził, iż brak dowodu w postaci dokumentu, uniemożliwia uznanie poprzedników prawnych uczestnika i jego samego za posiadaczy. Tym samym nie jest możliwe łączne traktowanie okresu posiadania przez uczestnika i jego poprzedników prawnych. Takie rozumowanie pomija istotną okoliczność, która jest rozkład ciężaru dowodu. Zgodnie z treścią przepisu art.340 zdanie pierwsze kc, domniemywa się ciągłość posiadania. Przepis ten zawiera dwie normy: jedna odnoszącą się do ciągłości, druga do posiadania. Obie okoliczności nie wymagają przeprowadzenia dowodu przez podnoszącego zarzut zasiedzenia. Osiągnięcie przez wnioskodawcę celu, polegającego na uniemożliwieniu łącznego liczenia posiadania, wymaga obalenia domniemania.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiot posiadania znajdował się w zarządzie państwowej osoby prawnej, to w relacjach zewnętrznych, przedsiębiorstwo państwowe, zgodnie z art.128 § 1 kc, występowało jako posiadacz[10].  Sąd Najwyższy podziela w związku z tym zapatrywanie, że skoro poprzednik prawny wnioskodawcy, jako państwowe przedsiębiorstwo energetyczne, wykonywał na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanego mienia ogólnonarodowego w postaci linii napowietrznej uprawnienia płynące z własności państwowej według reguł prawa cywilnego, to granice tego wykonywania mieściły się w dyspozycji normy art.140 k.c. Tym samym poprzednik ten wykonywał władztwo nad przedmiotową linią napowietrzną, mogące prowadzić do zasiedzenia służebności gruntowej, z tym, że do czasu obowiązywania art.128 k.c. nabycie takiego prawa mogło nastąpić do jednolitego funduszu własności państwowej[11].

Ustalenie momentu początkowego posiadania ma również znaczenie dla ustalenia istnienia dobrej lub złej wiary posiadacza.   Powszechnie przyjętym jest pogląd, że  przyjęciu dobrej lub złej wiary posiadacza decyduje chwila na początku okresu posiadania prowadzącego do zasiedzenia służebności[12]. Uczestnik twierdził przy tym, że jego poprzednik wszedł w posiadanie w dobrej wierze.  Wnioskodawca, na którym w tym zakresie spoczywał ciężar dowodu z mocy art.6 k.c., nie zdołał w toku sporu obalić przysługującego uczestnikowi domniemania dobrej wiary, wynikającego z treści art.7 k.c. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu glosowanego postanowienia uznał za  niesłuszny zarzut skarżącego wnioskodawcy, że na gruncie faktycznym sprawy nie przedstawiono dowodów uzyskania przez poprzednika prawnego spółki tytułu prawnego „uzyskanego z momentem tzw. uwłaszczenia”. W postępowaniu przed Sądem I oraz II instancji nie zostało przez wnioskodawcę podważone ustalenie faktyczne[13], że przedmiotowa linia napowietrzna na nieruchomości nabytej w roku 1997 przez wnioskodawcę została wybudowana w 1932 roku, a następnie rozbudowana w roku 1987. Ze swej istoty, z uwagi na charakter urządzeń widocznych na gruncie, linia ta służyła do przesyłu energii elektrycznej i była wykorzystywana do tego celu przez ówcześnie istniejące przedsiębiorstwa państwowe jako ich środek trwały. W dniu 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe, sprawujące dotychczas zarząd mieniem Skarbu Państwa, poprzez modyfikację treści art.128 k.c. uzyskały zdolność do nabywania składników majątkowych na własność[14].

Nie można nie zauważyć, że niektóre zarzuty skarżącego wnioskodawcy, formułowane w skardze kasacyjnej, są co najmniej zaskakujące, tym bardziej, że są formułowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Twierdzenie skarżącego, że organ zarządzający Zakładem Energetycznym …… przed jego „uwłaszczeniem” mieniem Skarbu Państwa nie miał wiedzy ani świadomości, że linie energetyczne, którymi zarządza, eksploatuje zgodnie z prawem i nie wiedział, że z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe urządzenia weszły w skład jego przedsiębiorstwa na zasadzie art.49 k.c. ani wiedzy o tym, że z tą datą został użytkownikiem wieczystym zarządzanej dotąd przez niego nieruchomości oraz że w związku z tym pozostawał w złej wierze, Sąd uznał za dowolne i niewynikające z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wnioskodawca kwestionował również okoliczności wejścia poprzednika prawnego uczestnika w posiadanie. Zakład Energetyczny……, prowadząc już jako kolejny podmiot państwowy działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej przy pomocy trwale zlokalizowanych urządzeń i uzyskując pozwolenie na rozbudowę istniejącej i zarządzanej przez siebie linii napowietrznej w 1987 roku, przebiegającej nad gruntem Skarbu Państwa z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnione powody do pozostawania w przekonaniu, że przysługuje mu w tym zakresie uprawnienie do korzystania z nieruchomości, nad której powierzchnią usytuowane były urządzenia przesyłowe, dla potrzeb związanych z ich eksploatacją. Dobra wiara poprzednika prawnego uczestnika postępowania była uzasadniona świadomością, że przedmiotowe urządzenia przesyłowe zostały zainstalowane w ramach realizacji zadań państwowych, na nieruchomości Skarbu Państwa i za jego zgodą oraz że były przekazywane kolejnym podmiotom prowadzącym działalność przesyłową bez żadnego sprzeciwu poprzednika. Domniemanie dobrej wiary (art.7 k.c.), wynikające z tych okoliczności, nie zostało przez skarżącego podważone. Wnioskodawca podnosił, że takie okoliczności nie są wystarczające do przyjęcia, że poprzednik prawny uczestnika wszedł w posiadanie nieruchomości w granicach służebności odpowiadającej treścią służebności przesyłu w dobrej wierze. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną nie podzielił tego zarzutu[15].

Niezasadnie wnioskodawca kwestionował również samo wykazanie przeniesienia posiadania uprawnień do konkretnych linii i urządzeń przesyłowych na uczestnika postępowania. W  sprawie nie została zanegowana okoliczność, że na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność wnioskodawcy od lat przedwojennych do chwili obecnej przebiega energetyczna linia napowietrzna średniego napięcia oznaczona jako L-279 o niezmienionym przebiegu, ukształtowanym jeszcze w roku 1932 jako odcinek Kowary – Karpacz, wykorzystywana przez uczestnika postępowania, a wcześniej przez jego poprzedników prawnych – państwowe przedsiębiorstwa energetyczne – do przesyłu energii elektrycznej. Można założyć, że związane z tą linią poszczególne urządzenia w toku stałej eksploatacji podlegały zmianom technologicznymi modernizacji, jednak zmiany takie nie niweczą faktu, że linia ta istnieje, a jej wykorzystywanie do celów przesyłowych wymaga korzystania w odpowiednim zakresie z gruntu należącego do wnioskodawcy. Do wykazania przeniesienia posiadania tego rodzaju służebności na uczestnika postępowania nie było konieczne udowodnienie przeniesienia przez jego poprzednika prawnego konkretnie oznaczonych urządzeń technicznych, lecz wykazanie, że urządzenia służące do przesyłu mediów w zakresie działalności przedsiębiorstwa przesyłowego, znajdujące się wewnątrz, na lub ponad gruntem istniały w oznaczonym miejscu i były wykorzystywane do tego celu oraz że działanie to jest kontynuowane przez uczestnika, który przedstawił na tę okoliczność odpis księgi inwentarzowej wskazującej na posiadanie urządzeń technicznych do przesyłu energii . W przypadku linii energetycznej wystarczające jest wykazanie jej trwałego, niepodlegającego zmianom, przebiegu i lokalizacji na nieruchomości obciążonej, natomiast nie ma istotnego znaczenia skład techniczny urządzeń przesyłowych i protokolarne potwierdzenie ich przekazania następcy. Posiadaczem służebności jest ten, kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności. O tym charakterze przesądza sam fakt posiadania, które musi mieć pewne cechy stabilności[16]. Poprzednik prawny uczestnika legitymował się takim posiadaniem przedmiotowych urządzeń, o czym świadczy niekwestionowany fakt przesyłu energii przy ich użyciu, w ramach prowadzonej działalności.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podzielił przy tym pogląd[17], że w przypadku posiadania w granicach służebności przesyłowej, wydanie rzeczy polega na przejęciu – bez sprzeciwu poprzednika – przedsiębiorstwa przesyłowego, zgodnie z przepisem art.352 kc w zw. z art.348 i art.176 kc), którego użyteczność jest zwiększana przez korzystanie z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym służebności gruntowej. Przejęcie w ten sposób posiadania jest czynnością faktyczną i jej wykazanie może nastąpić także w oparciu o domniemania faktyczne, zgodnie z  przepisem art.321 kpc, gdy wniosek o istnieniu i o przeniesieniu posiadania w zakresie służebności przesyłu da się wyprowadzić z innych ustalonych faktów. Skarżący poza zanegowaniem przeniesienia posiadania przez kolejnych posiadaczy tej samej służebności nie podniósł przy tym żadnych okoliczności, które fakt ten czyniłyby wątpliwym. Na gruncie faktycznym przedmiotowej sprawy nie ma przeszkód by, wobec ustalenia przejęcia przedmiotowej linii napowietrznej przez kolejne podmioty prawne, prowadzące przy jej użyciu działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej, stwierdzić kontynuację posiadania w zakresie tej samej służebności przez jej kolejnych posiadaczy, z zaliczeniem ich posiadania na podstawie przepisu art.176 § 1 kc w zw. z art.292 kc.

Poglądy Sądu Najwyższego, wyrażone przez skład orzekający w glosowanym postanowieniu,  zasługują na aprobatę, zarówno ze względu na nawiązanie do dotychczasowej linii orzecznictwa w sprawach służebności przesyłu w ogólności i zasiedzenia służebności przesyłu w szczególności, jak i sformułowanie właściwego rozwiązania kwestii momentu początkowego posiadania, od którego należy liczyć czas zasiedzenia służebności przesyłu i który określa dobrą lub złą wiarę posiadacza.

 

[1] Przed glosowanym postanowieniem w okresie 2017-215 Sąd Najwyższym wydał 22 orzeczenia w sprawach z związanych ze służebnością przesyłu. Już po glosowanym postanowieniu Sąd wydał dwa orzeczenia dotyczące służebności przesyłu: uchwałę Sądu Najwyższego z 13.04.2017r. w sprawie III CZP 3/17 (SN Orzecznictwo WWW.sn.pl) i uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16.5.2017r. w sprawie  III CZP 101/16 (Biuletyn Sądu Najwyższego Izba Cywilna 6/17, s.3).

[2] W 2011r. został przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt ustawy o zmianie ustawy- Kodeks cywilny, skierowany do Sejmu w dniu 7.11.2011r. Projekt nie został uwzględniony. W projekcie znalazł się art. 3, który stanowił, że do zasiedzenia służebności przesyłu wlicza się okres posiadania służebności o treści odpowiadającej służebności przesyłu istniejący przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 731), jednakże nie więcej niż o połowę czasu wymaganego do zasiedzenia.

 

[3] P.Lewandowski: Służebność przesyłu w prawie polskim, Warszawa 2014, ss.13 i 159 oraz powołane tam  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05; z dnia 10 kwietnia 2008 r., IV CSK 21/08; z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 i z dnia 10 grudnia 2010 r., III CZP 108/10 oraz wyroki z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04 i z dnia 31 maja 2006 r., IV CSK 149/05.

[4] Pogląd taki sformułował już Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2002 r. (sygn.akt V CKN 972/00, OSP 7-8/2003, poz.100).

[5] W wyroku z dnia 27 stycznia 2006 r., III CSK 38/05, OSP 2006, z. 10, poz. 114, Sąd Najwyższy uznał jednak, że do zasiedzenia służebności gruntowej prowadzi również korzystanie z urządzeń, które wybudował właściciel nieruchomości obciążonej, glosa krytyczna S. Rudnickiego, OSP 10/2006  i aprobująca M. Warcińskiego, Przegląd Sądowy 6/2009,  s. 127.

[6]  J. Ignatowicz, K. Stefaniuk: Prawo rzeczowe, Warszawa 2009, s. 233–234.

[7] Sygn.akt III CZP 79/02, OSNC 11/2003, poz.142

[8] Uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 9 sierpnia 2011 r. ( sygn.akt III CZP 10/11, OSNC  12/2011, poz.129) i  uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014,  poz.11).

[9] Uchwały Sądu Najwyższego  z dnia 7 października 2008 r. (sygn.akt III CZP 89/08, Monitor Prawniczy 18/2014, poz.980),  z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn.akt III CZP 31/13, OSNC 2/2014, poz.11), z dnia 22 maja 2013 r. (sygn.akt III CZP 18/13,  OSNC 12/2013, poz.139) oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[10] Sąd Najwyższy odwołał się per analogiam do wcześniejszych ustaleń judykatury odnoszących się do nieruchomości oddanych w zarząd państwowym osobom prawnym (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn.akt V CSK 26/14, LEX nr 1648193, z dnia 21 maja 2015 r., sygn.akt IV CSK 468/14, LEX nr 1767490 i z dnia 12 lutego 2015 r., sygn.akt IV CSK 293/14, LEX nr 1663414) oraz wprost do posiadania w zakresie służebności przesyłu (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn.akt I CSK 171/08, OSNC 1/2010, poz.15 i  z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn.akt IV CSK 183/11, LEX nr 1130302).

[11] Tak również Sąd Najwyższy w  uchwale z dnia 18 czerwca 1991 r. (sygn.akt III CZP 38/91, OSNC 10-12/1991, poz.118 i postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r. (sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833).

[12] W judykaturze tak m.in. nowsze postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn.akt II CSK 520/13, LEX nr 1491129) i z dnia 7 maja 2014 r. (sygn.akt II CSK 472/13, LEX nr 1476956). Doktrynie nie ma głosów kwestionujących ten pogląd.

[13]   Warto zauważyć, że ponowne zakwestionowanie, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, ustalonej przez sąd niższej instancji okoliczności faktycznej, nie jest dopuszczalne, tak postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2005 r. (III CSK 13/05, OSNC 4/2006, poz.76) i z dnia 16 lutego 2007 r. (sygn.akt II UZ 62/06, OSNP 5-6/2008, poz.84) i z dnia 9 stycznia 2008 r. (sygn.akt III UK 88/07, LEX nr 448837). Sąd Najwyższy, zgodnie z art.39813 § 2 k.p.c., pozostaje związany ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego postanowienia.

[14] Zmiana dokonana ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 3 z 1989r., poz.11). Przepis art.128 k.c. został następnie z dniem 1 października 1990r. uchylony ustawą z dnia 28 lipca 1990r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. nr 55 z 1990r., poz.321). Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu,  że do tego czasu posiadające przedmiotowe urządzenia przesyłowe przedsiębiorstwo państwowe w ramach sprawowanego zarządu mieniem państwowym wykonywało na podstawie art.128 § 2 k.c. w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części tego mienia uprawnienia płynące z własności państwowej.

[15] Sąd Najwyższy mógł oprzeć się w tym zakresie na bogatym i umotywowanym orzecznictwie pat. m.in.  postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2015 r. (sygn.akt IV CSK 132/15, LEX nr 1974079), z dnia 4 czerwca 2014 r. (II CSK 520/13, LEX nr 1491129), z dnia 4 lipca 2014 r. (sygn.akt II CSK 551/13 OSNC 6/2015, poz.72), z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn.akt  V CSK 87/13, LEX nr 1448336), z dnia 14 listopada 2012 r., sygn.akt II CSK 120/12,  LEX nr 1267161), z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn.akt IV CSK 606/11, LEX nr 1218193) i z dnia 8 stycznia 2009 r. (sygn.akt I CSK 265/08, LEX nr 523632).

[16] Taki pogląd sformułował Sąd Najwyższy już w wyroku z dnia 31 stycznia 1967 r., sygn.akt III CR 270/66, OSN 9/1967, poz.160). W glosowanym postanowieniu Sąd Najwyższy uznał, że i obecnie pogląd ten zachowuje swoja aktualność.

[17] Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w zachowującym aktualność wyroku z dnia z dnia 3 stycznia 1969 r., sygn.akt III CRN 271/68, OSNCP 19/1969, poz.177 i w nowszym postanowieniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn.akt V CSK 224/15, LEX nr 1977833.

Reklamy

Przyczyny i skutki prawne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi morskiej Poniedziałek, Lu 13 2017 

Streszczenie

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Zbiór obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność. Taka konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego. Pozwala na sformułowanie tezy, iż w wyniku ekologizacji bezpieczeństwo żeglugi staje się elementem większej kategorii pojęciowej tzw. bezpieczeństwa ekologicznego.        

 

  1. WSTĘP

W epoce pre-ekologicznej, trwającej do katastrofy Torrey Canyon w 1968r., normy prawne regulujące  stosunki prawne w żegludze morskiej wykorzystywały termin „bezpieczeństwo”  jako kryterium ocenne. Celem tych norm jest zapewnienie takiego stanu faktycznego, w którym załoga i statek nie stwarzają zagrożenia dla siebie i innych użytkowników dróg morskich. Wartością chronioną jest jednak albo statek i człowiek albo ładunek albo wreszcie port, nie środowisko morskie. Ochrona wymienionych wartości odbywała się nawet kosztem środowiska morskiego, a sytuacje kolizyjne, sprowadzające się do dylematu, co chronić, a co poświęcać, rozstrzygano na korzyść wartości ekonomicznych. Szczególnie ilustracyjna w tym zakresie jest konstrukcja ratownictwa morskiego, które, oparte na zasadzie „no cure-no pay” mogło być wręcz uznane  za anty-ekologiczne. Uzależnienie wynagrodzenia od skutku w postaci uratowania statku prowadziło do sytuacji, gdy zanieczyszczenie morza mogło być wręcz niezbędne dla realizacji celu nadrzędnego. Podobnie „anty-ekologiczne” skutki” miały zasady tradycyjnego prawa morza, ukształtowane pod wpływem doktryny Huiga de Groota, znanego jako Grotius[2]. Grotius w swojej rozprawie z 1609 roku zatytułowanej „Mare liberum” uznał morze pełne za wyłączony spod jurysdykcji jakiegokolwiek państwa obszar, na którym panowała wolność żeglugi, która polega na tym, że morze pełne jest dostępne dla wszystkich (łącznie z państwami śródlądowymi) i żadne państwo nie może rozciągać na nie suwerenności. Drugim elementem grotiuszowskiej doktryny „mare liberum” była zasada zwierzchnictwa okrętowego, według której do państwo bandery należy wyłączna jurysdykcja nad statkiem, znajdującym się na obszarach, co do których nie  można wskazać na istnienie zwierzchnictwa terytorialnego innego państwa. Koncepcja Grotiusa[3], funkcjonująca najpierw jako zwyczaj międzynarodowy, została spetryfikowana w konwencji genewskiej o morzu pełnym z 1958r. Klasyczne ujęcie zasady wolności mórz opierało się na dwóch principiach: po pierwsze, państwu nadbrzeżnemu przysługuje suwerenność tylko nad przyległymi wodami (do 12 mil morskich), poza tą strefą  tzw. morza terytorialnego, wody mają status morza otwartego, zaś statki podlegają tylko zwierzchnictwu państwa bandery; po drugie statkom obcym przysługuje prawo nieszkodliwego przepływu przez morze terytorialne, podczas którego jurysdykcja państwa nadbrzeżnego jest wyłączona tak długo, jak długo statek nie stwarza zagrożenia dla „pokoju, porządku i bezpieczeństwa państwa nadbrzeżnego”[4]. Ten stan prawny uniemożliwiał podjęcie jakichkolwiek działań przez państwo inne niż państwo bandery statku w sytuacji, gdy na morzu pełnym statek spowodował powstanie zagrożenia dla środowiska.

Obowiązujące w epoce pre-ekologicznej prawo cywilne w ogóle nie regulowało kwestii odpowiedzialności armatora zbiornikowca za szkody wyrządzone w okolicznościach faktycznych innych niż zderzenia statków (np. wejście na skały)[5]. Uszczerbek w postaci zanieczyszczenia obszarów morskich nie mógł być uznany w świetle obowiązującego wówczas prawa zarówno międzynarodowego jak i francuskiego (a także w świetle prawa większości państw świata) za szkodę. Jedynie uszkodzenia rzeczy w sensie technicznym, które były przedmiotem prawa własności, mogły być dochodzone przez ich właścicieli na zasadach ogólnych. W takiej sytuacji byli np. rybacy, których łodzie zostały zanieczyszczone ropą naftową lub właściciele budowli hydrotechnicznych zanieczyszczonych ropą naftową. Prawne pojęcie szkody, oparte na konstrukcji rzymskiej, obejmowało w niewielkim stopniu uszkodzenie środowiska morskiego[6], mimo że sam uszczerbek spowodowany rozlewem substancji niebezpiecznych w większym stopniu dotyczył właśnie środowiska morskiego niż  mienia osób fizycznych lub prawnych albo państw. Technicznie rzecz ujmując, uszczerbek w środowisku morskim polegał przede wszystkim na uszkodzeniu fauny i flory (impairment of marine environment), które nie stanowią przedmiotu prawa własności. Podjęte przez Francję i W. Brytanię działania przywracające stan środowiska morskiego sprzed wypadku nie mogły być przedmiotem roszczeń odszkodowawczych wobec sprawcy zanieczyszczenia, ponieważ państwa te nie były właścicielami wód terytorialnych w sensie cywilnoprawnym, a same wody nie były rzeczą w sensie technicznym. Tym samym nie było możliwość restytucji szkody w ramach odpowiedzialności cywilnej[7].

Ówczesny stan prawna miał  nieuświadamiany, niemniej proekologiczny efekt uboczny. Bezpieczny statek, ładunek lub port mniej narażały środowisko morskie na zagrożenia w myśl hasła „bezpieczny statek-czyste morze”. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że taki związek przyczynowo- skutkowy, określany angielskim terminem „safety”, wynikał również z uwarunkowań czysto technicznych. Środowisko morskie jest szczególnym przedmiotem ochrony również w tym sensie, że nie można go zabezpieczyć ( w sensie  technicznym) przed działaniami z zewnątrz. W przeciwieństwie do języka polskiego, który wytworzył jeden termin „bezpieczeństwo”, w języku angielskim występują dwa terminy: „safety” i „security”. Pierwszy oznacza  stan, w którym otoczenie jest wolne od zagrożeń ze strony statku, drugi natomiast jest stanem, w którym statek nie jest narażony na zagrożenie ze strony otoczenia w tym sensie, że zabezpiecza statek, załogę, ładunek przed tzw.perrils of the sea.

Prawo międzynarodowe jako pierwsze dokonało identyfikacji problemów ochrony środowiska morskiego w skali globalnej i w ujęciu interdyscyplinarnym. Regulacja na poziomie prawa wewnętrznego ze względu na transgraniczny zakres zanieczyszczeń i pozapaństwowy status oceanu wszechświatowego w dużej mierze pełni rolę subsydiarną. Co nie oznacza, że ustawodawstwo wewnętrzne nie jest równie obszerne. Z ustaleń autora dokonanych w 2012r dla potrzeb innego artykułu[8] wynika, że liczba aktów prawnych w polskim systemie prawa regulujących kwestie bezpieczeństwa żeglugi wynosi 18, z tego 13 to rozporządzenia i dyrektywy Unii Europejskiej. Nie można pominąć aktów polskiego prawa wewnętrznego, które nie są dedykowane expressis verbis  bezpieczeństwu żeglugi, a odnoszą się do ochrony środowiska bez wskazań terytorialnych. W tym miejscu należy wymienić ustawę z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody[9] oraz dyrektywę tzw. siedliskową[10] i dyrektywę tzw.ptasią[11]. Regulacja zawarta w tych aktach prawa uniemożliwia w praktyce zastosowanie przepisów innej regulacji prawa wewnętrznego, a mianowicie dyrektywę 2002/59/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2002 r. ustanawiająca wspólnotowy system monitorowania i informacji o ruchu statków i uchylająca dyrektywę Rady 93/75/EWG[12]. Dyrektywa wprowadziła do przepisu art.20 regulującego kwestie tzw. miejsca schronienia (place of refugee) „wytyczne IMO”[13], które mają być uwzględniane przez Państwa Członkowskie przy opracowywaniu planów przyjęcia zagrożonych statków na wodach pozostających pod ich jurysdykcji[14]. Z kolei na podstawie dyrektywy siedliskowej i ptasiej na obszarze dwóch województw zachodniopomorskiego i pomorskiego zostało utworzonych 40 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO), natomiast 95 specjalnych obszarów ochrony siedliskowej (SSO) zostało przedłożonych do akceptacji Komisji Europejskiej. W zasadniczej swojej części obejmują one obszary położone na wybrzeżu, zatem można de lege lata przyjąć, iż nie ma faktycznej możliwości wskazywania naturalnych miejsc schronienia wzdłuż polskiego wybrzeża Morza Bałtyckiego.

Regulacja ochrony morza przed zanieczyszczeniami ze statków obejmuje obszerny zbiór norm prawa międzynarodowego, zróżnicowanych ze względu na metodę regulacji, tworzący tzw. quadrivium[15] ochrony prawnej środowiska. Więzi miedzy nimi mają charakter teleologiczny, nie pozwalają jednak na uznanie tego zbioru norm za system, przede wszystkim ze względu na brak cechy zupełności. Quadrivium obejmuje prewencję, kontrolę, interwencję i odpowiedzialność[16]. Quadrivium jako konstrukcja interdyscyplinarna jest odpowiedzią prawnomiędzynarodową na transgraniczny, w dosłownym i przenośnym znaczeniu tego słowa, charakter problemu zanieczyszczeń środowiska morskiego[17].

 

  1. PRZYCZYNY EKOLOGIZACJI- UJĘCIE DOKTRYNALNE

Dla potrzeb tego artykułu pod pojęciem „ekologizacja” rozumie się nadanie środowisku morskiemu takiego znaczenia prawnego, że staje się pełnowartościowym elementem współkonstytuującym (obok takich wartości jak człowiek, statek czy ładunek) bezpieczeństwo żeglugi morskiej. Przyczyną konstytuującą doktrynalną koncepcję ekologizacji w ramach quadrivium jest wypadek statku na morzu jako zdarzenie prawne. Oczywistą jest konstatacja, że poza konstrukcją przyjętą dla ochrony przed zanieczyszczeniami ze statków musza się znaleźć zanieczyszczenia z lądu, których odrębność, poza źródłem pochodzenia, wynika z ewolucyjnego charakteru degenerujących zmian w środowisku oraz zasadniczych trudności w identyfikacji sprawcy. Sytuacja prawna przed wypadkiem, w czasie wypadku i po wypadku statku jest zróżnicowana tak merytorycznie jak metodologicznie. Regulacja prawna obowiązków przed wypadkiem opiera się na metodzie administracyjnoprawnej, a więc na zakazach i nakazach obwarowanych sankcjami administracyjnymi. Środki prawne przysługujące w razie zaistnienia wypadku są z kolei przedmiotem regulacji, opartej na uprawnieniach państw wraz z sankcjami prawnomiędzynarodowymi w razie nadużycia tych uprawnień. Sytuacja powypadkowa należy natomiast do sfery prawa cywilnego z konstrukcją prawa podmiotowego względnego jako podstawy regulacji prawnej. Naturalną koleją rzeczy sytuacja przedwypadkowa jest objęta prewencją i kontrolą, sytuacja wypadkowa to domena interwencji, natomiast konsekwencje prawne powypadkowe to przede wszystkim odpowiedzialność odszkodowawcza sprawcy wobec uprawnionego, którym nie musi być poszkodowany w rozumieniu konwencjonalnej odpowiedzialności odszkodowawczej. W każdym z tych procesów ekologizacja wyraża się poprzez instytucje prawne, stworzone przede wszystkim przez prawo międzynarodowego publiczne w formie przepisów konwencyjnych.

Sam proces ekologizacji, rozciągnięty w czasie i w przestrzeni,  przejawia się w pięciu subprocesach historycznych : 1/ w procesie ekonomizowania użytkowania środowiska, 2/ w procesie wykorzystywania odpowiedzialności cywilnej w ochronie środowiska, na poziomie funkcjonalnym przede wszystkim w zakresie prewencji i restytucji, 3/ w procesie włączania środowiska do wartości prawnie chronionych, 4/ w procesie wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny, 5/ w procesie modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery.

Ekonomizacja użytkowania środowiska jest procesem najdonioślejszym, przy czym wyraz normatywny ma najskromniejszy. Jej znaczenie jest porównywalne z uznaniem czasu jako wartości ekonomicznej. Podobny jest również punkt wyjścia. Czas nie był postrzegany jako kategoria ekonomiczna o określonej wartości („za czas się nie płaciło”), wystarczy przywołać przykłady trwających kilka pokoleń budów katedr w średniowiecznej Europie zachodniej. Środowisko również nie było uznawane za kategorię ekonomiczną („za środowisko też się nie płaciło”) i także przez długi czas nie można było ustalić wartości materialnej środowiska. Nadanie środowisku wartości również współcześnie ma w mniejszym stopniu wyraz materialny, bardziej jest ono doceniane jako wspólne dziedzictwo ludzkości, kreujące warunki dla komfortu życia człowieka. Niemniej należy uznać, iż dorobkiem czasów nam współczesnych jest swoiste „upodmiotowienia” środowiska i przyznanie mu określonych praw. W postaci normatywnej ten proces przejawia się w regulacji zawartej przede wszystkim w konwencji MARPOL[18] w zakresie prewencji. Armatorzy statków musza ponosić większe koszty inwestycji w nowe statki, ponieważ muszą uwzględniać takie wymagania konstrukcyjne jak podwójne burty czy systemy automatycznego rejestrowania zrzutów. Również konwencja o wyszkoleniu (STCW)[19] nakłada obowiązki szkolenia załóg w zakresie ochrony środowiska.

Ekonomizacja jako proces historycznie wcześniejszy doprowadziła do powstania swoistej kolizji wartości. Wytworzyło się przekonanie o niewyczerpalnych zasobach środowiska i priorytecie ekonomii na ekologia. Na płaszczyźnie politycznej wyraża się w sporze krajów rozwijających się, preferujących prymat ekonomii (zgodnie z rzymską premią „primum ditari deinde philosophari) i krajów rozwiniętych, które proces wzbogacania się mają już za sobą i chcą zajmować się, również w ujęciu finansowym, „wartościami niematerialnymi”.

Instytucjonalny wyraz procesu włączania odpowiedzialności cywilnej przejawia się w szeregu instytucji, które były znane od wieków, jednak uzyskały w regulacjach konwencyjnych nowy wyraz. Chodzi tu o pojęcie szkody ekologicznej, zasadę „polluter pays”[20], odpowiedzialności sprawcy i funduszu olejowego czy wreszcie kanalizacja odpowiedzialności.

Proces włączania środowiska do wartości prawnie chronionych wyrażał się w upowszechnianiu się, początkowo poprzez klauzule umowne w umowach o ratownictwo,  nowej  zasady wynagradzania „expences plus reward” i nowych standardach technicznych.

Proces wykorzystywania ochrony środowiska jako jednego z kryteriów uznawania statku za bezpieczny przejawia się w takich nowych instytucjach prawnych jak prawo kontroli statku w zakresie zgodności z wymaganiami środowiskowymi i prawo niewpuszczania statku substandardowego w zakres jurysdykcji państwa portu.

Modyfikacji zasad swobody żeglugi, wolności mórz i monopolu zwierzchnictwa nad statkiem państwa bandery następuje przede wszystkim poprzez instytucję interwencji na morzu pełnym państwa nadbrzeżnego w przypadku zagrożenia środowiska przez uszkodzony statek obcej bandery.

Doktryna, analizująca stany faktyczne związane przede wszystkim ze szkodami katastroficznymi[21], których degenerujący wpływ na środowisko morskie nie nadawał się  w zasadzie do subsumpcji de lega lata, z jednej strony wykazała nieprzydatność tradycyjnego, „nie-ekologicznego” prawa, z drugiej potrzebę ekologizacji za pomocą norm prawnych[22]. W warstwie filozoficznej koniecznym było odejście od aksjologii antropocentrycznej. Natomiast dla aksjologii ekologicznej  stosowne normy powinny być wyrażone za pomocą przepisów iuris cogentis jako podstawy regulacji, która powinna uwzględniać fakt, iż statek generuje dwa rodzaje zagrożenia dla środowiska. Jedno tzw. wypadkowe związane jest z ze zdarzeniami nadzwyczajnymi, w zasadzie nie przewidywalnymi, których skutki prawne uzależnione są od konstrukcji odpowiedzialności, a dokładnie od przyjętej zasady odpowiedzialności.  Drugi rodzaj to zagrożenie tzw. niewypadkowe, związane z normalną eksploatacją statku, w ramach której dopuszczalne jest dokonywanie zrzutów substancji niebezpiecznych do środowiska morskiego.

 

  1. SKUTKI PRAWNE EKOLOGIZACJI

Ramy normatywne ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi stworzyły konwencje znane pod angielskojęzycznymi akronimami MARPOL 1973/1978, SOLAS 1974, COLREG 1972[23], INMARSAT 1976[24], STCW[25] oraz Intervention 1969[26]. Za podstawę prawną ekologizacji bezpieczeństwa żeglugi należy uznać przepis art.5.2 MARPOL 1973/1978, który statuuje zakaz używania statku w żegludze, „jeżeli statek nie odpowiada wymaganiom bezpieczeństwa żeglugi z punktu widzenia ochrony morza przed zanieczyszczeniem”. W warstwie wykonawczej ekologizacja w ramach prewencji znalazła wyraz w MARPOL 1973/1978, która przyjęła tzw. standardy technicznych i standardy ochronne. Każdy ze standardów pełni inną funkcję: standardy techniczne służą zmniejszeniu ryzyka powstania wypadku i ewentualnie (w dużo mniejszym zakresie) rozmiaru zanieczyszczenia, gdy do wypadku już dojdzie[27], standardy ochronne dotyczą tzw. normalnej eksploatacji statku, a ich funkcją jest ochrona środowiska przed zanieczyszczeniami „niewypadkowymi”[28].

Konsekwencją ukształtowania prewencji za pomocą norm bezwzględnie obowiązujących była konieczność stworzenia mechanizmów kontroli stosowania standardów. Podstawą przeszkodą dla sformułowania efektywnych norm w tym zakresie była dominacja zasady zwierzchnictwa państwa bandery na statkiem i zasady wolności mórz. MARPOL dokonał zasadniczej zmiany w tym zakresie, wprowadzając nową formę kontroli przestrzegania zasad konwencji, umożliwiającą kontrolę zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, wykonywaną nie tylko przez państwo bandery, ale także przez państwo nadbrzeżne lub państwo portu. Zakres uprawnień państwa portu obejmował uprawnienie do kontroli certyfikatu wymaganego przez MARPOL, uprawnienie do kontroli statku pod względem zgodności certyfikatu ze stanem rzeczywistym, uprawnienie do kontroli statku, co do którego istnieje podejrzenie, że dokonał nielegalnego zrzutu w jakimkolwiek miejscu, wreszcie, najistotniejsze uprawnienie do zatrzymania statku substandardowego lub niewpuszczenia statku substandardowego do portu[29]. MARPOL w pozostałym zakresie uprawnień kontrolnych oparł się na tradycyjnej konstrukcji uprawnień państwa bandery, zobowiązując je do wprowadzenia do prawa wewnętrznego norm statuujących zakazy i sankcje za naruszenie konwencji. Kolejnym, istotnym novum była regulacja w zakresie ścigania naruszeń konwencji na obszarach podległych zwierzchnictwu państwa-sygnatariusza przez statki podnoszące obce bandery. Państwo nadbrzeżne w przypadku naruszenia postanowień konwencji może albo same podjąć postępowanie przeciwko sprawcy albo przekazać odpowiednie dowody państwu bandery w celu podjęcia postępowania. Modyfikacja zwierzchnictwa okrętowego dokonana została postanowieniami konwencji dotyczącej interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami (Intervention 1969). Konwencja dopuściła możliwość zastosowania przez państwo nadbrzeżne wobec statków obcych poza morzem terytorialnym daleko idących środków, nie wyłączając środków prowadzących do zniszczenia statku i ładunku. Uprawnienia konwencyjne przyznano tylko państwo nadbrzeżnym, a nie w ogóle państwom innym niż państwo bandery. Zakres przedmiotowy uprawnień konwencyjnych był ograniczony tylko do zagrożeń związanych z przewozem substancji niebezpiecznych drogą morską. Niemniej wprowadzenie nawet tak ograniczonej formuły uprawnień państwa nadbrzeżnego stworzyło możliwość aktywnego przeciwdziałania niebezpieczeństwu zagrażającemu państwu nadbrzeżnemu[30]. Równie istotnym była ekologizacja odpowiedzialności cywilnej, dokonana poprzez regulację w  systemie konwencji CLC 1969/1984[31]. Odpowiedzialność cywilna jako instrument ochrony środowiska opierała się na zasadzie „zanieczyszczający płaci”, znanej pod angielskim skrótem PPP (Polluter Pays Principle) i zasadzie kanalizacji (channeling) odpowiedzialności, która pozwalała na obciążenie odpowiedzialnością wyłącznie „zanieczyszczającego”. Zasadniczą zmianą, która decyduje o proekologicznym charakterze konwencji CLC, było przyjęcie konstrukcji odpowiedzialność odszkodowawczej wobec każdej osoby, która podjęła działalność mającą na celu zapobieżenie lub zmniejszenie szkody powodowanej zanieczyszczeniem, niezależnie od tego niezależnie od tego, czy zastosowanie środków prewencyjnych miało miejsce na morzu pełnym, w wyłącznej strefie ekonomicznej  lub na obszarze morza terytorialnego. Równie proekologiczne było rozszerzenie pojęcia „środek zapobiegawczy” na te środki, które mogą zostać podjęte w przyszłości, jeśli ujawnią się dalsze skutku wydobycia się oleju do morza (actually undertaken or to be undertaken). Te zmiany w prawie spowodowały aktywizację funkcji prewencyjnej odpowiedzialności cywilnej w zakresie bezpieczeństwa żeglugi. Armator lub właściciel statku nie mógł już korzystać ze swoistego przywileju faktycznej indemnizacji mającego źródło z ponadnarodowego charakteru wszechoceanu i braku relacji prawnorzeczowych poszkodowanego i środowiska morskiego.

[1] Artykuł stanowi poszerzoną wersję referatu wygłoszonego przez autora na konferencji naukowej WSAiB i Pomorskiej Izby Adwokackiej Prawo transportowe-morze, ląd, powietrze (9-10.11.2016r.), w którym zawarto poglądy autora na kwestie ochrony środowiska morskiego i ich wpływ na bezpieczeństwo żeglugi, sformułowane we wcześniejszych publikacjach artykułowych i książkowych.

[2] Na temat kształtowania się doktryny Grocjusza w ramach doktryny immunitetu państwa pat.A.Gubrynowicz: Od Grocjusza do Laurenta. Kształtowanie się doktryny nieograniczonego immunitetu państwa w nauce prawa i orzecznictwie sądowym, Wolters Kluwer 2016, passim.

[3] Własny oryginalny pogląd przedstawił w 1635 prawnik angielski Jan Selden w traktacie „Mare clausum seu de domino maris (Morze zamknięte czyli o zwierzchnictwie morskim). Selden koncepcji morza pełnego i wolności mórz przeciwstawił koncepcję morza terytorialnego, poddanego władztwu państwa nadbrzeżnego, J.Łopuski: Podręczna encyklopedia prawa morskiego, Gdańsk 1982, s.60.

[4] Tak formułowały to przepisy art.art.14 -17 konwencji o morzu terytorialnym z 1958r. (peace, good order and security of the costal state).

[5] Z.Brodecki: Odpowiedzialność za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.10.

[6] Ibidem, s.33.

[7] W roku 1968 tylko jedno państwo mogło występować jako właściciel z roszczeniami cywilnoprawnymi z tytułu uszkodzenia wód morskich w obrębie jego terytorium. To był Związek Radziecki. Dekretem o ziemi z 26.10/8.11.1917r znacjonalizowano nie tylko ziemię, ale także wody morskie w obrębie terytorium Związku Radzieckiego i w efekcie uznano środowisko morskie za mienie państwowe w rozumieniu prawa cywilnego.

[8] P.Lewandowski: Kodeks morski o odpowiedzialności za szkody ekologiczne, Zeszyty Naukowe WSAiB 19/2012, s.110-111.

[9] Dz.U. nr  92 z 2004r., poz.880.

[10] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny.

[11] Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[12] Dz.U.UE.L nr 208 z 2002r., s.10.

[13] Guidelines on Places of Refuge for Ships in Need of Assistance, IMO A.23/Res.949 5 March 2004, Assembly 23rd session

[14]Do polskiego prawa dyrektywa 2002/59/WE została transponowana na podstawie przepisu art.1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie morskim oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 93 z 2004r., poz.895). Przepis art.29a ust.1 zawiera normę kompetencyjną dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określenia w drodze rozporządzenia, planu udzielenia statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich. Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 14.09.2007r. w sprawie planu udzielania statkom znajdującym się w niebezpieczeństwie schronienia na polskich obszarach morskich (Dz.U. nr 178 z 2007r., poz.1260).

[15]Czwórdroże, termin określający w średniowieczu grupę czterech nauk: arytmetykę, geometrię, astronomię i muzykę.

[16] Europejska Agencja ds. bezpieczeństwa (EMSA) posługuje się terminem żegluga wysokiej jakości, która ma zapewnić ochronę środowiska poprzez skuteczne usuwanie odpadów ze statków, ograniczenie zanieczyszczenia powietrza i kontrolę złomowania statków. EMSA zaleca w tym kontekście prawidłowe szkolenie marynarzy, zwalczanie zanieczyszczeń ropą i produktami ropopochodnymi i poprawę systemu monitorowania statków, dokument EMSA zatytułowany Żegluga wysokiej jakości- bezpieczeństwo mórz- czystość oceanów,  WWW.emsa.europa.eu?about/download/104/14/23.

[17]P.Lewandowski: Quadrivium bezpieczeństwa ekologicznego środowiska morskiego (w) Bezpieczeństwo w administracji i biznesie we współczesnym świecie, pod red. M.Chrabkowskiego, C.Tatarczuka, J.Tomaszewskiego, Gdynia 2011, s.504-505.

[18] Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki 1973/1978, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. nr 17 z 1987r., poz.101).

[19] Konwencja o bezpieczeństwa życia na morzu (Dz.U nr 61 z 1984r., poz.61).

[20] OECD: The Polluter pays principle. Definition-Analysis-Implementation, 1975, s.11.

[21] Z.Brodecki: Odpowiedzialności za zanieczyszczenie morza, Gdańsk 1983, s.19.

[22] Ibidem, s.10.

[23] Konwencja o zapobieganiu zderzeniom na morzu (Dz.U. nr 15 z 1977r., poz.61).

[24] Konwencja o ustanowieniu systemu morskiej łączności satelitarnej (Dz.U nr 7 z 1980r., poz.19).

[25] Konwencja o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (Dz.U. nr 39 z 1984r., poz.201).

[26] Międzynarodowa konwencja dotycząca interwencji na morzu pełnym w razie zanieczyszczenia olejami Dz.U. nr 35 z 1976, poz.207, załącznik).

[27] Standardy techniczne obejmują wymagania dotyczące sposobu nawigacji i urządzeń nawigacyjnych (standardy nawigacyjne, navigational standards), wymagania konstrukcyjne dotyczące statku i urządzeń portowych (standardy konstrukcyjne, design standards, uregulowane w SOLAS i MARPOL). SOLAS dotyczyła wyposażenia statków w środki zapewniające  bezpieczną, z punktu widzenia ochrony życia na morzu, żeglugę.) Standardy techniczne obejmują rownież  wymagania dotyczące wyszkolenia i kwalifikacji osób obsługujących transport substancji niebezpiecznych (standardy wyszkolenia, training and personel standards, uregulowane w STCW). Standardy nawigacyjne formułowały w pierwszym rzędzie przepisy SOLAS pod nazwa „Bezpieczeństwo żeglugi” i dotyczyły separacji tras żeglugowych dedykowanych statkom przewożącym substancje niebezpieczne. Dodatkową i o charakterze ius cogens regulację w tym zakresie zawierał COLREG.

[28] Standardy ochronne (discharge standards) zawarte są w MARPOL i służą zapobieganiu zanieczyszczeniom eksploatacyjnym. Standard ochronny może przybrać postać standardu emisyjnego, który wyznacza parametry ilościowe i jakościowe samego zrzutu lub standardu jakości wody, który z kolei wyznacza poziom zanieczyszczenia zbiornika. MARPOL, przyjęła konstrukcję mieszaną, oparta na zakazie zrzutu  na określonych akwenach i prawie do zrzutu, wyznaczonym przez standardy emisyjne, D.M.Collins: The Tanker’s right of harmless dicharge and protection of the marine environment (w:) Journal of Maritime Law and Commerce, vol.18, no.2 April 1987, s.275.

[29] P.Lewandowski: Prawna ochrona wód morskich i śródlądowych przed zanieczyszczeniami, Gdańsk 1996, s.101-102.

[30]Do działań proekologicznych w ramach interwencji jako trzeciego elementu quadrivium zalicza się również nową, wykształcona już w epoce po wielkich katastrofach, instytucję tzw. ratownictwa morz, W.Adamczak: Ratownictwo morza-nowy problem prawny, (w) Wybrane zagadnienia prawa morskiego, Prace Instytutu Morskiego nr 653, Gdańsk 1980, s.44.

[31]Międzynarodowa konwencja o odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane zanieczyszczeniami olejowymi, ratyfikowana przez Polskę (Dz.U. z 1976r., nr 32, poz.184).

Ochrona własności samorządowej w wybranym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Niedziela, Paźdź 23 2011 

1. Wstęp    Przyczynkiem do rozważań o konstytucyjnej ochronie własności samorządowej  są dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane w 2010r. i w 2011r. Pierwszy wyrok[1], wydany 26.01.2010r. na wniosek Rady Miasta Józefowa, Rady Miasta Ruda Śląska i Rady Miejskiej w Radkowie,  rozstrzygał w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości[2], w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw[3], z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie narusza to normy konstytucyjnej stwierdzającej, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w zakresie, w jakim powołany przepis wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest on niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.  Drugi wyrok[4], wydany 8.06.2011r. na wniosek grupy posłów, rozstrzygał w przedmiocie zgodności 1)  art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[5] z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 61 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 61 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 4) art. 62 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950r.[6], 5) art. 63 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 6) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji, 7) art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji, 8) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[7]. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Natomiast art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji. W pozostałej części Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 1.08.1997r. o Trybunale Konstytucyjnym[8], umorzył postępowanie. Okolicznością przesądzającą o umorzeniu była utrata mocy obowiązującej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.  Ustawa nowelizacyjna z 16 grudnia 2010 r.[9] doprowadziła do formalnego uchylenia określonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w tym art. 62 oraz art. 63 ust. 8 ustawy. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów i brak konieczności orzekania z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw[10]. Jednak art.63 ust.9 zaskarżonej ustawy nie został uchylony ustawą nowelizującą. Tym samym brak jest przesłanki formalnej umorzenia postępowania w tej części, która dotyczy sformułowanego w pkt.6 wniosku poselskiego zarzutu niezgodności tego przepisu z art.165 ust.1 i 2 Konstytucji. Orzekając merytorycznie w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny mógłby wykorzystać ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26.01.2010r. Ten wyrok nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jest wyrazem ochrony prawa własności samorządu i, jako wypowiedź wcześniejsza, pozwalał przypuszczać, że będzie kreował określoną tendencję orzecznictwa konstytucyjnego. Wyrok z 8.06.2011r., uchylając się od rozstrzygnięcia niezgodności art.63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.165 ust.1 i 2, sugeruje natomiast odejście od aksjologii przyjętej w pierwszym wyroku. Nie można nie zauważyć, że powołana ustawa stanowiła podstawę pozbawiania prawa własności nie tylko Skarbu Państwa, ale także samorządów. Ta kwestia nie znalazła się jednak w centrum rozważań składu sędziowskiego wydającego wyrok z 8.06.20011r. Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku wypowiedział się jedynie w kwestii relacji ustawa i rozporządzenie. Wskazał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990r.[11] w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych powinno uszczegóławiać zapisy ustawy. To, że Rada Ministrów nie miała żadnych kryteriów w postaci wytycznych ustawowych, które wskazałyby jej kierunki rozwiązań, powoduje, że jej swoboda w tworzeniu rozporządzenia jest za szeroka. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych, przez co możliwe stało się uregulowanie zasadniczej – z punktu widzenia istoty postępowania regulacyjnego – kwestii w rozporządzeniu. Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej z punktu widzenia ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, która powinna znajdować się w samej ustawie, a nie w akcie wykonawczym. Ten jak najbardziej słuszny wniosek był formułowany już wcześniej np. w związku z treścią przepisu art.217 Konstytucji, który wprowadza obowiązek  obciążania daninami publicznymi tylko na podstawie ustawy[12]. Warta podkreślenia jest konstatacja Trybunału Konstytucyjnego, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, jest połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym. Zasada wyłącznej kompetencji ustawy jako źródła ograniczeń dotyczy przede wszystkim materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. Jednak nasuwa się pytanie, czy przepisy art.31 ust.3 i art.65 ust.3 Konstytucji stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego i własności samorządowej[13]. Wspomniane przepisy dopuszczają ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy umieszczone zostały w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym: Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Wykładnia a rubrica pozwala zasadnie stwierdzić, iż przepis art.65 ust.3 nie może być stosowany do własności innej niż własność przysługująca osobie fizycznej lub osobom prawnym, tworzonym przez osoby fizyczne w oparciu o własne mienie. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.06.2011r. ocenia rozporządzenie tak, jakby niekonstytucyjnym było uregulowanie kwestii przekazywania Kościołowi katolickiemu nieruchomości państwowych i samorządowych na podstawie aktu niższej niż ustawa rangi. Tym samym Trybunał Konstytucyjny implicite wyraża pogląd, że przepisy Konstytucji, które expressis verbis  znajdują zastosowanie dla ochrony człowieka i obywatela, powinny być stosowane również w odniesieniu do tzw. własności publicznej, obejmującej własność państwową i własność samorządową Jednak. biorąc pod uwagę wynik uzyskany przy zastosowaniu wykładni językowej przepisów art.165 ust 1 i 167 ust.1 i 2 Konstytucji można sformułować wniosek, że nie jest dopuszczalne ograniczanie, a tym bardziej pozbawianie, własności przysługującej samorządom nawet w drodze ustawy.  Dodatkowym argumentem jest wynik wykładni porównawczej. Porównując treść przepisu art.64 ust.3 Konstytucji i treść przepisu art.165 ust.1 Konstytucji nie można nie dostrzec wyraźnego sformułowania o ustawowym ograniczania prawa własności prywatnej zawartego w przepisach art.art.31 ust.3 i 64 ust.3 i braku takiego zapisu w przepisie art.165 ust.1. Jednak Trybunał Konstytucyjny już w swoim wcześniejszym orzecznictwie pomijał ten fakt. W wyroku z 15.12.1997[14] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. W innym wyroku z 9.01.1996r[15] Trybunał Konstytucyjny nawiązał do relacji własności państwowej i samorządowej i uznając, iż własność samorządowa wywodzi się z własności państwowej, stwierdził, że z treści przepisu art.167 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, a gminy muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, w tym prawa własności. W ten sposób rozstrzygnięcie w wyroku z 8.06.2011r. zyskuje wsparcie we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mimo, że w powołanych wyrokach brak jest odwołania do wykładni wyższego rzędu lub do wykładni derywacyjnej. Uprawnia to na gruncie doktrynalnym do  sformułowania wniosku, że Trybunał Konstytucyjny, pomijając wynik wykładni językowej[16] obowiązującego przepisu i stosując analogię legis, stanowi normę prawną[17], zgodnie z którą własność samorządowa może być ograniczona ustawą[18]  Ograniczenia formalnoprawne, przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny niezgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego w  wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym[19], pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć oceny przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście ochrony konstytucyjnej prawa własności przysługującego samorządom. Na gruncie doktrynalnym dopuszczalny jest krytyczny wniosek, że możliwość woluntarystycznego decydowania o umorzenia w przypadku zmiany lub uchylenia kwestionowanych przepisów, bez poczucia związania co najmniej wcześniejszymi orzeczeniami formułującymi zasady, z jednej strony wprowadza niepewność co do orzecznictwa konstytucyjnego, z drugiej stwarza, w warunkach niepewności orzecznictwa, przesłanki do instrumentalnego traktowania normotwórstwa. Norma może być intencjonalnie tworzona jako niekonstytucyjna, ale po osiągnięciu celu zostaje uchylona i tym samym  może uniknąć kontroli konstytucyjnej. Jednak może podlegać takiej ocenie, jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna, że takiej kontroli powinna podlegać. W tym sensie wyrok z 8.06.20011r. nie sprzyja  tworzeniu dobrego prawa.            2.  Uzasadnienie  rządowe zmian w ustawie o przekształceniu z 2007r.      Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z analizowanych wyroków z 26.01.2010r. zajął stanowisko w przedmiocie ograniczania dochodów jednostek samorządowych w drodze ustawy, uznając, że władcze decyzje państwa w formie ustawy naruszają normę konstytucyjną z przepisu art.167 ust.2 Konstytucji. Nowelizacja ustawy o przekształceniu z 2007 r., która wprowadziła do zaskarżonej ustawy zakwestionowane przez wnioskodawców art. 4 ust. 8 i 9, była rezultatem inicjatywy rządowej. W pisemnym uzasadnieniu projektu[20]  rząd wskazał, że nowelizowana ustawa w pierwotnym kształcie nie spełniła swoich celów: doprowadziła wprawdzie do pewnego przyspieszenia procesu przekształcania, ale nie rozwiązała problemu osób, które „są zainteresowane” skorzystaniem z możliwości uwłaszczenia, lecz nie mogą ponieść związanych z tym kosztów. Za jak najszerszym dostępem do tej instytucji przemawiają, zdaniem rządu, „poważne racje społeczno-gospodarcze”, m.in. potrzeba stymulowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego, uregulowania sytuacji długoletnich użytkowników wieczystych, ujednolicenie zasad i wysokości udzielania bonifikat. Proponowane rozwiązania w sposób proporcjonalny ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości. Dochody budżetu państwa oraz budżetów samorządu terytorialnego, uzyskiwane z tytułu użytkowania wieczystego, stanowią bowiem niewielką i stopniowo malejącą część ogółu dochodów (łącznie z dochodami z tytułu zarządu i użytkowania nieruchomości stanowiły one mniej niż 0,4% dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 2006 r. w porównaniu do ok. 0,9% w 2000 r., przy czym – jak wyjaśniono w Ocenie Skutków Regulacji – można zakładać, że opłaty od użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne stanowią „tylko niewielką część przedstawionych tu kwot”). Dodatkowo, zdaniem rządu, analiza praktyki prowadzi do wniosku, że dotychczas wnioski o udzielanie bonifikat fakultatywnych były „z reguły” rozpatrywane pozytywnie i prowadziły do zmniejszenia opłat za przekształcenie nawet do 90%. Ograniczenie tych dochodów nie utrudni więc „w znacznym stopniu” wykonywania zadań publicznych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Pisemne uzasadnienie projektu ustawy zawierało także argumentację przemawiającą na rzecz zasadności poszczególnych rodzajów bonifikat, w tym także zaskarżonych rozwiązań. Rząd wskazał w nim, że zastosowanie kryterium dochodowego jest uzależnione od wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do podstawowych potrzeb członków społeczności lokalnej. Bonifikata dochodowa jest regulacją opartą na przepisie art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami[21] (przepis ten przewiduje dla tych samych osób prawo do uzyskania 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego), z tym, że przewiduje wyższy (90%) poziom bonifikaty. Zdaniem rządu, kryterium to nie powinno wzbudzić zarzutów nieuzasadnionego uprzywilejowania jego beneficjentów, ponieważ jest obiektywne, a przy tym stosowane również w innych aktach prawnych. Bonifikata dla osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.g.g. z 1990 r.), jest zaś uzasadniona dlatego, że przed tą datą nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność, a jedyną formą zalegalizowania korzystania z nieruchomości państwowych było zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste. W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy rząd wskazał ponadto, że dokonane już uwłaszczenie części użytkowników wieczystych na warunkach mniej korzystnych niż przewiduje to projekt, nie pociąga za sobą jego sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wśród zalet tej regulacji wskazano także przyspieszenie procesu przekształcania i minimalizację ryzyka nadużyć dzięki temu, że przesłanki udzielania bonifikat i ich wysokość zostały wyczerpująco określone w ustawie.  Rządowe przedłożenie nie zawiera żadnej wzmianki o prawie własności samorządowej. Dla projektodawcy własność państwowa i samorządowa jest tym samym prawem, którym państwo może dowolnie rozporządzać poprzez regulacje ustawową. Proponując treść ustawy nowelizacyjnej rząd zignorował również wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie konstytucyjności ustawy z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[22]. W wyroku z 18 grudnia 2000r.[23] Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, formułującym nakaz równego traktowania wszystkich przez władze państwowe. W wyroku z 15 grudnia 2004r.[24], Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność niektórych zasad zaliczania w poczet ceny za przekształcenie albo opłaty za użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa wartości tzw. mienia zabużańskiego. W wyroku z 12.04.2000r.[25]Trybunał Konstytucyjny uznał konstrukcję przyjętą w ustawie z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niekonstytucyjną, a mimo to konstrukcja ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykazuje znaczne podobieństwo do niekonstytucyjnych przepisów ustawy z 9.07.1997r.  Trybunał Konstytucyjny zajmował się również stosowaniem  zasad konstytucyjnych praw samorządów. Kwestia uprawnień ustawodawcy w sferę praw konstytucyjnych wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. W odniesieniu do praw samorządu terytorialnego Trybunał wielokrotnie korzystał z zasady proporcjonalności jako przesłanki oceny konstytucjonalności normotwórstwa. W orzeczeniu z dnia 20.11.1996r.[26] Trybunał Konstytucyjny potwierdził wcześniejsze stanowisko[27], iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu, a nie tylko w przypadkach ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki terytorialnego. Jednak w wyroku z dnia 18.02.2003 r.[28] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie zaś do uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób Trybunał zignorował swój wcześniejszy wyrok z dnia 14.11.2000r.[29], w którym wyraził pogląd, że zasada konieczności, sformułowana w art.31 ust 3 Konstytucji (verba legis „są konieczne w demokratycznym państwie”), powinna być stosowana nie tylko w odniesieniu do ograniczenie prawa własności jednostki, ale także do każdego innego prawa czy wolności gwarantowanej konstytucyjnie. Jeśli zatem ograniczenia nie są „konieczne”, nie będą czyniły zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. W orzeczeniu z 17.10.1995r.[30] Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna.W orzeczeniu z 31.01.1996r.[31] Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności. Spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu[32]. Do ochrony gmin przed ingerencjami ustawodawczymi Trybunał Konstytucyjny dopuścił również stosowanie zasady pewności prawa, co wynika z odrębności gmin od aparatu państwowego i konstytucyjnej gwarancji samodzielności gmin[33]. W wyroku z dnia 28.02.2008r.[34] Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada proporcjonalności limituje ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z 15.12.1997r.[35] Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że do ustawodawcy należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Można zasadnie przyjąć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią, przynajmniej dla projektodawcy rządowego, wzorca zachowań, który determinuje treść propozycji ustawowych.           3. Autonomia własności samorządowej        Własność samorządowa pojawiła się w Polsce w 1990r. po 40-letniej  przerwie. Nowelizacja ówczesnej konstytucji zawarta w ustawie z  8.03.1990r. i w ustawie z tej samej daty o samorządzie terytorialnym reaktywowały samorząd terytorialny[36] zlikwidowany w 1950r. Ustawodawca przewidział dwa źródła własności. Pierwszym źródłem było  mienie znajdujące się z zakresie działania rad narodowych i ich  jednostek, które stało się mieniem właściwych gmin z mocy prawa na podstawie przepisów art.5 ust. 1 i 2 ustawy z 10.51990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym[37] lub na  podstawie decyzji komunalizacyjnych potwierdzających nabycie własności i decyzji o  przekazaniu w obu przypadkach wydawanych przez wojewodów z zastosowaniem przepisów art.5 ust.3 i 4. Drugi rodzaj własności samorządowej związany jest  ze obrotem, zarówno publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym, na którą składają się dochody z danin publicznoprawnych lub z wywłaszczeń albo z czynności prawnych i dochody z działalności gospodarczej. Własność samorządowa wraz z własnością państwowa składa się na tzw. własność publiczną[38]. Ta okoliczność wraz z koncepcją tzw. aportu państwowego na oznaczenie majątku przekazanego przez państwo spowodowały, iż własność samorządowa jest traktowana na równi z własnością państwową, co ma ten skutek, iż ustawodawca bez żadnych zahamowań formułuje ograniczenia odnoszące się zarówno do własności państwowej jak i samorządowej. Przy takim nastawieniu za zupełnie naturalne może wydawać przyznanie jednakowej bonifikaty w przypadku przekształcenia użytkowania wieczystego, ciążącego na nieruchomościach Skarbu Państwa i gminy. O ile pierwszy przypadek można uzasadnić ulpianowska zasadą „volenti not fit iniuria”, co oznacza, że Skarb Państw, tak jak każdy inny właściciel, może rozporządzać rzeczą. Jednak takie samo postępowanie wobec własności przysługującej odrębnemu podmiotowi prawa budzi sprzeciw i nakazuje zadać pytanie o podstawę prawna takich działań. Polskie prawo wykształciło trzy rodzaje własności: prywatną, państwową i samorządową. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[39] sformułowało ogólny wniosek o rożnym zakresie dopuszczalności ustawowych ograniczeń każdego z wymienionych typów własności. Pozornie najbardziej chroniona jest własność prywatna, której przypisano funkcje fundamentu społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącego z kolei, zgodnie z przepisem art.20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego. Takiego przymiotu nie ma ani własność państwowa ani własność samorządowa. Jednak fakt, iż ingerencja w prawo własności prywatnej może odbywać się na poziomie ustawy w zasadzie demontuje ochronę konstytucyjną własności prywatnej. W tym sensie własność samorządowa wydaje się być lepiej chroniona, gdyż Konstytucja nie przewiduje ingerencji ustawowej w zakres ochrony konstytucyjnej własności samorządowej. Nasuwający się prima facie wniosek, że za niekonstytucyjną należałoby każdą ustawę ograniczającą  prawo własności samorządowej lub pozbawiającą tego prawa, nie znajduje jednak potwierdzenia w uzasadnieniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie można nie zauważyć, że skłonność ustawodawcy do ignorowania odrębności podmiotowej samorządu terytorialnego w zakresie własności nieruchomości samorządowych, w szczególności w kontekście użytkowania wieczystego, może wynikać z uwarunkowań historycznych. Instytucja użytkowania wieczystego, wprowadzona ustawą z 14.07.1961r. o gospodarce terenami, odnosiła się początkowo wyłącznie do gruntów państwowych. Wynikało to z faktu, iż w tym czasie samorządu terytorialnego nie było. Kodeks cywilny w przepisach art.art.232-243 przejął zakres przedmiotowy użytkowania wieczystego i taki stan trwał aż do reaktywacji ustawą z 8.03.1990r. samorządu jako odrębnej instytucji ustrojowej. Dopiero obowiązujący od wejścia w życie ustawy z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa[40] przepis art.232 par.1 kc jako przedmiot użytkowania wieczystego uznaje grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach administracyjnych miast i gruntu Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki oraz grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Możliwym jest również obciążenie innych użytkowaniem wieczystym innych gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, jeśli przewidują to przepisy szczególne[41].  Gminie jako właścicielowi przysługują takie same cywilnoprawne instrumenty ochrony swojego prawa jak w przypadku własności prywatnej czy państwowej. Doktrynalna teza o ramowym charakterze uregulowań konstytucyjnych[42] wiążących „zwykłego” ustawodawcę powinna być zatem rozumiana w ten sposób, że Konstytucja reguluje ograniczenia prawa własności, którego zakres określa przepis art.140 kc. Konstytucja może być zatem traktowana tak jak ustawa, która, obok zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, stanowią granice uprawnień właścicielskich. Problem polega jednak na tym, że Konstytucja w odniesieniu do własności samorządowej nie zawiera explicite żadnych ograniczeń. Badane ustawy mogą zawierać granice wykonywania prawa własności, jednak na podstawie przepisu art.140 kc, a nie w ramach konstytucyjnych. Z kolei tak jak każdy akt prawny, podlegają one kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z treścią przepisów konstytucyjnych. Brak przepisu  konstytucyjnego, z którego wynika norma dopuszczająca możliwości ograniczania prawa własności samorządowej w drodze ustawy, ma ten skutek, że każdorazowo wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy ograniczającej będzie skuteczny. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią przejaw szerszej tendencji ustawodawczej, która można określić jako niedobrowolne ograniczanie prawa własności[43]. Polega to na tworzeniu normy prawnej, która w zastępuje oświadczenie woli właściciela w zakresie rozporządzania swoim prawem. Swoboda właściciela jest wówczas ograniczona do oświadczeń aprobujących. W przypadku braku zgody możliwym jest uzyskanie substytutu oświadczenia aprobującego w postaci orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej albo poprzez treść normy prawnej wynikającej z przepisu bezwzględnie obowiązującego. Odmowa uprawnionego nie jest w żadnym przypadku kategorią nową w prawie cywilnym. Przede wszystkim występuje jako podstawowy element zasady swobody umów, która z kolei jest traktowana jako fundament całokształtu przepisów o zobowiązaniach[44]. W ujęciu aksjologicznym zgoda, rozumiana jako swoboda wyboru, występuje zarówno na etapie decyzji co do zawiązania stosunku prawnego jak i na etapie wyboru kontrahenta.  W obu zaskarżonych sprawach gmina jest pozbawiona uprawnienia do wyrażania zgody. Jako właściciele nieruchomości gminy nie maja możliwości wyboru kontrahenta ani możliwości odmówienia udzielenia bonifikaty osobom spełniającym ustawowe warunki. Jako organ administracji samorządowej są zobligowane do wydania tzw. decyzji związana, wydawanej automatycznie w wypadku stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki ustawowe[45]. W świetle art. 4 ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może co najwyżej udzielić za zgodą sejmiku bonifikaty w wysokości wyższej niż wskazana w zakwestionowanych przepisach, nie ma zatem  wpływu na ich minimalną wysokość. Nie można nie zauważyć, iż ustawodawca stawia gminę jako właściciela w sytuacji jeszcze dalej idącego ograniczenia, ponieważ decyzję o tym, czy i na jakich warunkach dokonać przekształcenia, podejmuje wyłącznie użytkownik wieczysty. Żądanie udzielenia bonifikaty jest zaś wiążące dla drugiej strony dotychczasowej umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego – właściciela nieruchomości. Innymi słowy, skutkiem wniosku użytkownika jest niejako automatyczne udzielenie bonifikaty co najmniej w wysokości wskazanej w art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Z kolei ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawiając prawa do uczestnictwa w swoistym postępowaniu o niesprecyzowanym charakterze prawnym, ogranicza prawo własności w stopniu jeszcze dalej idącym.  W opinii Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w wyroku z 26.01.2010r., mechanizm ograniczania prawa własności przyjęty w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości  stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego bezpośrednio na podstawie przepisu art. 165 Konstytucji. Pozbawia bowiem te podmioty jakiejkolwiek kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając je do automatycznego akceptowania każdego wniosku o udzielenie bonifikaty, bez względu na ocenę celowości przekształcenia danej nieruchomości. Ma to doniosłe konsekwencje, ponieważ zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej (por. art. 166 ust. 1 Konstytucji), a nie tylko pojedynczych użytkowników wieczystych. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie. Przykładem może być np. perspektywa dokonania ważnych inwestycji komunalnych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Ingerencja ta jest tym bardziej rażąca, że następuje w formie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy stosunek użytkowania wieczystego, łączący go z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron. Zacytowane ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w pełni nadają się do zastosowania w rozstrzygnięciu merytorycznym co do konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 26.01.2010r. Trybunał Konstytucyjny uznał także niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawia ono dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości za cenę znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości. Wskutek przymusowego zlikwidowania prawa użytkowania wieczystego gminy tracą również także pożytki cywilne w postaci opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Oprócz tego znacznie utrudnia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego: ponieważ wnioski o przekształcenie mogą być składane w każdym czasie do końca 2012 r. bez żadnego uprzedzenia (por. art. 1 ust. 5 ustawy) i powinny być niezwłocznie realizowane, Tym samym gminy nie mają możliwości przewidzenia zmian w ich sytuacji budżetowej. Same w sobie niekorzystne skutki omawianych regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 nie stanowiłyby problemu, gdyby nie to, że obniżeniu dochodów nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakakolwiek forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów (podatek od przekształconych nieruchomości w niewielkim tylko stopniu może zniwelować utracone środki). Tymczasem powołany przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje, że jednostkom samorządu publicznego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a dochodami tymi mogą być m.in. dochody własne (w tym dochody z nieruchomości komunalnych). Dla Trybunału Konstytucyjnego powołane okoliczności stanowią wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia niekonstytucyjności  zaskarżonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak dla innego składu orzekającego istnienie tych samych przesłanek nie stanowiło podstaw do uznaniu niekonstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.


[1] Sygn.akt K 9/08, sentencja ogłoszona w  Dz. U. nr 21 z 2010r., poz. 109, uzasadnienie opublikowane na WWW.trybunal.gov.pl.

[2] Dz. U. nr 175 z 2005r., poz. 1459, ze zm.

[3] Dz. U. nr 191 z 2007r., poz. 1371.

[4] Sygn.akt. K 3/09, publikacja sentencji w Dz.U. nr 129 z 2011r., poz.748.

[5] Dz. U. nr 29 z 1989r., poz. 154, ze zm. z 1990 r. nr 51, poz. 297, nr 55, poz. 321 i nr 86, poz. 504, z 1991 r. nr 95, poz. 425 i nr 107, poz. 459, z 1993 r. nr 7, poz. 34, z 1994 r. nr 1, poz. 3, z 1997 r. nr 28, poz. 153, nr 90, poz. 557, nr 96, poz. 590 i nr 141, poz. 943, z 1998 r. nr 59, poz. 375, nr 106, poz. 668 i nr 117, poz. 757, z 2000 r. nr 120, poz. 1268, z 2004 r. nr 68, poz. 623, z 2009 r. nr 219, poz. 1710, z 2010 r. nr 106, poz. 673 i nr 224, poz. 1459 oraz z 2011 r. nr 18, poz. 89.

[6]Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.

[7] Dz. U. nr 36 z 1995r., poz. 175, ze zm.

[8]Dz. U. Nr 102 z 1997r., poz. 643, ze zm. z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307.

[9] Dz.U. nr 18 z 2011r., poz.89.

[10]Co do przesłanki umorzenia, należy wskazać na kolejną niekonsekwencję Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym (sygn.akt K 35/08, WWW.tybunal.gov.pl) Trybunał wskazał, że mimo iż dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały formalnie uchylone w 2002 r., to należy zbadać te akty na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyrok należy uznać za słuszny, nasuwa się tylko pytanie, dlaczego w zakresie innych konstytucyjnych praw Trybunał Konstytucyjny odszedł od linii wyznaczonej wyrokiem z 16.03.2011r. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny rezygnował ze skutecznej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ustawę z 21.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności  (por. wyrok z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9).

[11] Dz.U. nr 1z 1991r., poz.2.

[12] P.Lewandowski: Funkcjonowanie ustawy o portach i przystaniach morskich w kontekście stosunków prawnych podmiotu zarządzającego i podmiotów gospodarczych, Prawo Morskie 2001, t.XV, s.97.

[13]Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczy tylko własności prywatnej, również w ujęciu grupowym, pat. teza wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19.06.2006r. w sprawie Hutten-Czapska v.Polska,  350014/97, opublikowany w LEX 182154 i glosa P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi (fair balance)”, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, nr 1 s.181-191.   

[14] Sygn. K 13/97, opublikowany w OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69.

[15] Sygn. K 18/95, opublikowany w OTK ZU nr 1/1996, poz. 1.

[16] Jednocześnie wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny preferuje wykładnię językową bez weryfikacji jej wyników wykładnią teleologiczna czy prakseologiczną. Prowadzi to do zaskakujących rezultatów , np. uznanie za niekonstytucyjne zapisu kodeksu wyborczego o możliwości dwudniowych wyborów z zapisem konstytucyjnym  o wyznaczaniu wyborów w dzień wolny od pracy. Liczba pojedyncza uniemożliwia wyznaczenie wyborów dwudniowych. Jeśli jednak uwzględnić cel normy o wyborach w dniu wolnym od pracy  (umożliwienie wzięcia udziału w wyborach jak największej liczbie wyborców) wynik wykładni byłby zdecydowanie inny.

[17] Stanowienie normy przez Trybunał Konstytucyjny nie jest novum w praktyce orzeczniczej. W sprawie zgodności z Konstytucją przepisu art.424 (1) kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny  w wyroku z 1.04.2008r (sygn. SK 77/06) stworzył nową normę, inną od normy wynikającej z pierwotnej treści powołanego przepisu, por. P.Lewandowski: Skarga z art.424 (1) kpc jako środek ochrony wolności i praw, Monitor Prawniczy 2010, nr 24 s.1368.  

[18] Zgodnie z przepisem art.22 Konstytucji na drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne jest ograniczanie działalności gospodarczej, bez różnicowania podmiotowego na osoby fizyczne i jednostki samorządu terytorialnego. Powołany przepis może stanowić podstawę konstytucyjna dla ograniczania dochodów gmin z przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z bonifikatą ustalona w ustawie. 

[19] Powołany już w przypisie 8.

[20] Druk sejmowy nr 2095/V kadencja.

[21] Dz.U. nr

[22] Dz.U nr 120 z 2001r., poz.1299, tekst jednolity z późniejszym .

[23] Sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298.

[24] Sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

[25] Sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87.

[26]Sygn. K 27/95, także wyrok z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00.

[27] Sygn. K.18/95.

[28]Sygn. akt K 24/02.

[29]Sygn. akt K 7/00.

[30] Sygn.K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30.

[31] Sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

[32] Doktryna wyraża ten sam pogląd, S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i

prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.

[33]Wyrok z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97.

[34]Sygn. K 43/07.

[35]Sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 56/1997, poz. 69.

[36] Dz.U. nr 142 z 2001r., poz.1591, tekst jednolity z późniejszymi zmianami.

[37] Dz.U nr 32 z 1990r., poz.191 z późniejszymi zmianami.

[38] J.Ignatowicz, K.Stefaniuk: Prawo rzeczowe, wydanie 3, Warszawa 2009, s.51.

[39] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r., sygn. P 2/98, opublikowany w OTK 1/1999, poz.2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.1999r., sygn. K23/98, opublikowany w OTK 2/1999, poz.25,

[40] Dz.U nr 106 z 1998r., poz.668.

[41] Art.232 par.2 kc. Treść tego przepisu została zmieniona przepisem art.234 pkt 1 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 z 1997r., poz.741). Nowelizacja dotknięta jest błędem legislacyjnym, polegającym na dodaniu do dotychczasowego tekstu odnoszącego się do gruntów Skarbu Państwa wyrazów „gmin lub ich związków” (kolejna zmiana wprowadziła wyrazy „jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki”). Znowelizowana treść ma sens w stosunku do gruntów Skarbu Państwa, pozwalając na obciążenie użytkowaniem wieczystym także gruntów innych niż grunty nazwane w par.1 według kryterium miejsca położenia. Natomiast w odniesieniu do gruntów gminnych, które mogą być obciążane użytkowaniem wieczystym bez względu na położenie, brak jest normatywnego sensu w rozszerzaniu zakresu przedmiotowego. Por także J.Ignatowicz, K.Stefaniuk, op.cit., s.183

[42] Ibidem, s.161.

[43] P.Lewandowski: Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Przegląd Sądowy 2009, nr 10 ss.39-40.

[44] W.Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 108.

[45] R.Skwarło: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2008, s.78.

Immunitet jurysdykcyjny Czwartek, Sty 6 2011 

Teza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. IV CSK 465/09 niepublikowane

Cywilnoprawny immunitet jurysdykcyjny, oceniany według lex fori processualis ze skutkiem ex tunc niezależnie od czasu wystąpienia zdarzenia, przysługuje państwu pozwanemu przed sąd innego państwa w zakresie czynów popełnionych  przez siły zbrojne państwa pozwanego w czasie konfliktu zbrojnego na terenie państwa sądu.

 Postanowieniem z dnia z 29.10.2010r. w sprawie W.N. przeciwko Republice Federalnej Niemiec- Federalnemu Urzędowi Kanclerskiemu w Berlinie o zapłatę Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną powoda. Przyczyną prowadzonego postępowania był stan faktyczny, obejmujący krzywdę wyrządzoną powodowi podczas pacyfikacji przez niemieckie siły zbrojne w czasie II wojny światowej miejscowości Sz. Powód, wówczas sześcioletnie dziecko, doznał w następstwie akcji niemieckich sił zbrojnych licznych, rozległych poparzeń głowy, klatki piersiowej oraz obu rąk, ze skutkami, których dotkliwe konsekwencje ujawniają się do dziś. Powód wnosił o zasądzenie od pozwanego państwa niemieckiego statio fisci Federalny Urząd Kanclerski 1.000.000 zł tytułem zadośćuczynienia za krzywdę. Sąd Najwyższy rozstrzygnął właściwie zagadnienie relacji państw na płaszczyźnie procesowej w zakresie deliktów, które spowodowały powstanie szkody lub krzywdy po stronie osób fizycznych w trakcie operacji wojskowych. Mimo ugruntowanej w stosunkach między państwami zasady, zgodnie z którą o roszczeniach majątkowych wynikających ze zdarzeń wojennych rozstrzyga się w traktatach pokojowych, coraz częściej pojawiają się kierowane do sądu państwa zdarzenia pozwy z roszczeniami odszkodowawczymi osób fizycznych  przeciwko państwu wojującemu. Polska, która uczestniczy obecnie w konflikcie zbrojnym w Afganistanie, może również spodziewać takich pozwów[1]Zasada par in parem non habet imperium (równy nie może sądzić równego sobie) jest podstawą immunitetu jurysdykcyjnego państw wobec innych państw. Sam immunitet jest z kolei wyrazem poszanowania suwerenności państw. Historycznie rzecz ujmując, do lat 50-tych ubiegłego wieku w relacjach prawnomiędzynarodowych przyznawano państwom immunitet absolutny. Przysługiwał państwom we wszystkich sprawach, niezależnie od ich charakteru, z wyjątkiem sytuacji, gdy państwo zrzekło się immunitetu. W Polsce na immunitet absolutny powoływał się jeszcze w roku 1990 Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 26.09.1990r.[2]  Zasada par in parem jest modyfikowana w tym sensie, że uznaje się podział spraw angażujących państwa na acta iure imperia (władcza działalność państwa) i acta iure gestionis (działalność państwa na płaszczyźnie gospodarczej i cywilnoprawnej)[3]. Państwom przysługuje immunitet jurysdykcyjny przed sądami państw obcych w zakresie tych pierwszych spraw ze skutkami materialnoprawnymi w postaci niemożności uzyskania rozstrzygnięcia co do materialnoprawnego roszczenia odszkodowawczego, podczas gdy zaangażowanie państwa w sprawy drugiego rodzaju nie jest objęte immunitetem jurysdykcyjnym[4]. Takie rozdzielenie nie występuje na gruncie polskiego prawa materialnego, które w kodeksie cywilnym w przepisach art.417 i 417 (1) przewiduje odpowiedzialność cywilną państwa za działania władcze np. wydanie lub niewydanie aktu prawnego skutkujące powstaniem szkody, a w przepisach 415  i 471 odpowiedzialność deliktową i kontraktową.  Na gruncie prawa europejskiego w tej kwestii wypowiedział się  Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15.05.2007r. w sprawie Eiriny Lechouritou i inni przeciwko Republice Federalnej Niemiec[5]. Trybunał orzekał w odpowiedzi na związane z masakrą wojenną w miejscowości Kalavrita pytanie greckiego sądu odwoławczego: czy powództwa osób fizycznych o odszkodowanie przeciwko pozwanemu państwu jako ponoszącemu odpowiedzialność cywilną za działania lub zaniechania jego sił zbrojnych należą do przedmiotowego zakresu stosowania konwencji brukselskiej[6] w przypadku, gdy działania te lub zaniechania, występujące podczas okupacji miejsca zamieszkania powodów wskutek agresji wojennej państwa pozwanego, są w oczywisty sposób sprzeczne z prawem wojny i mogą zostać uznane za zbrodnie przeciwko ludzkości. Punktem wyjścia dla negatywnej odpowiedzi Trybunału była konstatacja, że o uznaniu sprawy za cywilna lub handlową decyduje charakter stosunku prawnego będącego podstawą sporu[7]. W ocenie Trybunału, operacje zbrojne prowadzone przez Niemcy w czasie II wojny światowej stanowiły emanację suwerenności państwa, bowiem decyzje w tym zakresie były podejmowane jednostronnie i bezwzględnie wiążąco przez organy władzy publicznej w związku z prowadzoną polityką zagraniczną. Zgodność lub niezgodność aktów władczych z prawem nie ma znaczenia w takiej sytuacji. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż wniesione roszczenia wobec Republiki Federalnej Niemiec mieszczą się w zakresie określonym art.1 ust.1 zdanie pierwsze konwencji brukselskiej, czyli są sprawami cywilnymi lub handlowymi. Tym samym sądom greckim nie przysługuje jurysdykcja sądowa w tej sprawie. W analogiczny sposób traktuje działania lub zaniechania państw w wykonywaniu władzy publicznej (acta iure imperii) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 805/04 z 21.04.2004r. w sprawie utworzenia europejskiego tytułu egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych[8] i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1896/06 z dnia 12.12.2006r. ustanawiające postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty[9]. Odpowiednio art.1 ust.1 pierwszego aktu i art.2 ust.1 zdanie drugie drugiego aktu wyłączają z zakresu przedmiotowego ich obowiązywania sprawy dotyczące odpowiedzialności państwa za działania lub zaniechania w wykonywaniu władzy publicznej niezależnie od tego, czy działania te lub zaniechania podejmowano zgodnie z prawem. Konstrukcję przyjętą w konwencji brukselskiej zastosowano również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 44/2001 z 22.12.2000r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych[10]. Zgodnie z art.1 ust.1, rozporządzenie ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, niezależnie od rodzaju sądu. Wśród wyłączeń przedmiotowych, ujętych art.1 ust.2 rozporządzenia w listę o charakterze numerus clausus, nie wymienia się roszczeń odszkodowawczych wobec państw członkowskich, toteż wyłączenie państwa z kręgu podmiotów pozwanych w sprawach wojennych może opierać się wyłącznie na wykładni terminu „sprawa cywilna i handlowa”. Przepis art.5 ust.3 rozporządzenia przewiduje jurysdykcję szczególną, jeżeli przedmiotem postępowania jest czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego albo roszczenia wynikające z takiego czynu. Wykładni w sprawie Lechouritou przeciwstawia się tendencja określana jako tort exception, zgodnie z którą wyłącza się immunitet jurysdykcyjny w sprawach o roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w państwie forum. Mimo że mogą być one związane z aktami władczymi, to jednak uznaje się, że organy państwa, na którego obszarze doszło do deliktów, powinny mieć, z racji sprawowanego zwierzchnictwa terytorialnego, możliwość oceny skutków takich zdarzeń, również w kontekście odszkodowawczym. Takie postawienie sprawy prowadzi do kolizji równorzędnych sobie wartości: suwerenności państwa forum i suwerenności państwa korzystającego z immunitetu jurysdykcyjnego.  Kolizja odnosi się jednak wyłącznie do możliwości procesowej rozstrzygania przez sąd jednego państwa o odpowiedzialności innego państwa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie na korzyść konstrukcji par in parem non habet imperium nie przesądza ani o materialnoprawnej zasadności roszczenia, ani nie wyklucza możliwości procesowych poszukiwania innych fora niż sąd państwa popełnienia deliktu. Nowa tendencja tort exception widoczna jest ustawodawstwie szeregu państw, które uregulowały immunitet państw obcych w szczególnych ustawach[11]. Na gruncie prawa międzynarodowego koncepcja ta znalazła wyraz normatywny w art.11 konwencji europejskiej z 16.05.1972 o immunitecie państwa[12], które wyłącza możliwość powołania się przez pozwane państwo na immunitet jurysdykcyjny w sprawach o zadośćuczynienie za uszkodzenie ciała lub naprawienie szkody wyrządzonej w mieniu, jeżeli uszkodzenie to lub szkoda wynikły wskutek zdarzeń, które miały miejsce na terytorium państwa sądu orzekającego, a sprawca był obecny na tym terytorium, kiedy doszło do tych zdarzeń[13]. Również część orzecznictwa opowiada się za wyłączeniem immunitetu jurysdykcyjnego w przypadkach roszczeń z deliktów popełnionych na terytorium państwa forum[14]. Inna koncepcja wyłączenia immunitetu jurysdykcyjnego odnosi się do spraw obejmujących poważne naruszenia praw człowieka lub przepisów bezwzględnie obowiązujących prawa międzynarodowego. W sprawie Distomo sąd grecki wyraził nawet zapatrywanie, że państwo naruszające iuris cogentis zrzeka się konkludentnie immunitetu jurysdykcyjnego. W innej  sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec włoski Sąd Kasacyjny stwierdził wyłączenie nakazu respektowania immunitetu państwa pozwanego, jeśli zdarzenie prawne będące źródłem roszczenia należy do kategorii zbrodni prawa międzynarodowego. Z kolei sąd amerykański w sprawie Helen Liu v. Republika Chin uznał brak immunitetu jurysdykcyjnego w sprawach wynikających z oczywistego naruszenia powszechnie obowiązujących reguł prawa międzynarodowego[15]. Polskie sądy I i II instancji oraz Sąd Najwyższy, podobnie jak późniejsze orzecznictwo sądów innych państw[16], nie podzieliły poglądów wyrażonych w powołanym wyżej orzecznictwie. Sąd Najwyższy, oddalając skargę kasacyjną powoda, uznał, że koniecznym jest zbadanie immunitetu jurysdykcyjnego w świetle polskiego prawa procesowego regulującego jurysdykcję krajową. Zdaniem Sądu Najwyższego po pierwsze należy ustalić czy sądowi polskiemu przysługuje jurysdykcja krajowa w ogólności, a dopiero potem ustalać, czy taka jurysdykcja jest wyłączona w szczególności. Jeśli jurysdykcji krajowej nie można oprzeć na prawie unijnym i umowie międzynarodowej, a w tej sprawie nie można tego zrobić ze względu na treść rozporządzenia 44/01 i obowiązującą wykładnię Trybunału w sprawie Lechouritou, to koniecznym jest zbadanie, czy nie wchodzi w grę jurysdykcja krajowa oparta na normach prawa wewnętrznego.  Prawo polskie nie przewiduje materialnoprawnej regulacji dotyczącej warunków korzystania z immunitetu jurysdykcyjnego przez państwo obce pozwane przed sąd polski. Ta kwestia mieści się w instytucji jurysdykcji krajowej i jest badana na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego[17]. Taką podstawę wskazał również Sąd Najwyższy, uznając, że istnienie jurysdykcji krajowej uzależnione było od powiązania sprawy z polskim obszarem prawnym za pomocą jednego z łączników (przesłanka pozytywna) i brakiem immunitetu jurysdykcyjnego (przesłanka negatywna). Wobec faktu, iż regulacja kpc przewiduje expressis verbis tylko immunitet dyplomatyczny (art.1111 kpc) i konsularny (art.1112 kpc), odnoszące się do osób działających jako przedstawiciele państw, Sąd Najwyższy wyprowadza normę o immunitecie jurysdykcyjnym z norm prawa międzynarodowego, które znajdzie zastosowanie na podstawie przepisu art.9 konstytucji, zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Normy prawa międzynarodowego mogą wynikać ze zwyczaju międzynarodowego, jeśli praktyka określonego zachowania społecznego jest powszechna i długotrwała w połączeniu z poczuciem obowiązku stosowania do tej praktyki[18]. Sąd Najwyższy w glosowanym postanowieniu uznał istnienie zwyczajowej normy międzynarodowego prawa publicznego statuującej immunitet jurysdykcyjny państw obcych, potwierdzając tym samym przyjęcie reguły par im parem non habet imperium w zakresie deliktów władzy publicznej popełnianych na terytorium państwa sądu. Zdaniem Sądu Najwyższego brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia wyjątku wyłączającego spod immunitetu jurysdykcyjnego roszczenia z czynów niedozwolonych popełnionych w ramach działań zbrojnych na obszarze państwa sądu orzekającego, które były wynikiem naruszenia praw człowieka. W konkluzji wywodów Sąd Najwyższy stwierdził nieziszczenie się przesłanki negatywnej jurysdykcji krajowej w postaci braku immunitetu jurysdykcyjnego. Dlatego przepis art.1103 pkt 3 kpc, mimo istnienia przesłanki pozytywnej w postaci miejsca popełnienia czynu (terytorium polskie), nie może znaleźć zastosowania. Oparcie rozstrzygnięcia na prawie procesowym umożliwia zastosowanie prawa obowiązującego w dacie podejmowania przez sąd decyzji o dopuszczalności postępowania w sprawie, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania nowego prawa, właściwą dla procedury cywilnej. Prawo materialne, w tym praw międzynarodowe, nakazuje dokonywanie ocen i subsumcji zdarzeń prawnych według prawa obowiązującego w dacie ziszczenia się zdarzenia. Tym samym zastosowanie normy zwyczajowej, która nie obowiązywała w dacie przeprowadzenia operacji pacyfikacyjnej w czasie II wojny światowej, było niemożliwe. W tym zakresie Sąd Najwyższy oparł się na swoim wcześniejszym orzeczeniu[19], zgodnie z którym brak jurysdykcji krajowej lub jej istnienie należy oceniać w zasadzie ex tunc, czyli według daty wydania orzeczenia. Nie można nie zauważyć, iż rozstrzygnięcie Sąd Najwyższego nie pozbawia powoda skorzystania z alternatywnych, rozsądnych i efektywnych środków ochrony jego prawa podmiotowego. Środkiem taki jest co do zasady możliwość wytoczenia powództwa przed sądami państwa, które dopuściło się naruszenia praw człowieka[20].


[1] Sprawa Nanghar Kel może być jedną z nich. Sprawy takie nie muszą dotyczyć wyłącznie konfliktów wojennych. Przed sądem amerykańskim zawisła sprawa o odszkodowanie z tytułu bezprawnego pozbawienia przez Polskę prawa własności obywateli polskich pochodzenia żydowskiego, sprawa Theo Garb, Bella Jungewirth, Sam Lefkowitz i inni v. Rzeczpospolita Polska i Ministerstwo Skarbu państwa, sygn. akt 02-7844. W dniu 3.03.2006r. Sąd Apelacyjny USA dla II Okręgu wydał wyrok utrzymujący w mocy wyrok wydany przez Sąd Rejonowy USA dla Wschodniego Rejonu Stanu Nowy Jork uwzględniający wniosek pozwanych o oddalenie powództwa ze względu na brak właściwości . W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny podniósł, iż z uwagi na fakt, iż powodowie nie wykazali istnienia przesłanek ustawowych dla wyłączenia immunitetu przysługującego suwerennemu państwu obcemu w odniesieniu do zgłaszanych przez nich roszczeń, utrzymanie w mocy orzeczenia Sądu Rejonowego oddalającego powództwo ze względu na brak właściwości w sprawie jest uzasadnione.

[2] Sygn. akt III PZP 9/90 (w) OSNC nr 2-3 z 1991r., poz.17.

[3] Oddzielna kwestią jest zdolność sądowa w zakresie spraw z udziałem państw. W tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego uznaje, że ambasada państwa obcego nie ma w Polsce zdolności sądowej, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25.05.2007r., sygn. akt I CSK 6/07, OSNC nr 7-8 z 2007r., poz.90.

[4] Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.03.2008r., sygn. akt III CSK 293/07, niepublikowane.   

[5] Zbiór orzeczeń TSUE 2007, s.I-1519.

[6] Konwencja z dnia 27.09.1968r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.Urz. UE nr 27 z 1998r., s.1- tekst jednolity).

[7] Tak m.in. wcześniejszy wyrok Trybunału z dnia 21.04.1993r. w sprawie Volker Sonntag przeciwko Hans Weidman, Elizabeth Weidman i Stefen Weidman (Zbiór Orzeczeń TSUE 1993, s.I-1963).

[8] Dz.Urz. UE L nr 143 z 2004r., s.143.

[9] Dz.Urz. UE L nr 399 z 2006r., s.1.

[10] Dz.Urz. UE L nr 12 z 2001r., s.1.

[11] Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Kanada, Australia, Południowa Afryka, Argentyna, Węgry, Japonia, informacje zawarte w piśmie Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.010r., stanowiącym opinię wydaną w trybie art.1116 kpc (powołane w uzasadnieniu).

[12] W dacie przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z 29.10.2010r. Polska nie była strona tej konwencji.

[13] Analogiczne zapisy znalazły się w art.12 Konwencja Narodów Zjednoczonych z 2.12.2004r. o immunitetach  jurysdykcyjnych państw i ich mieniu (do daty przedmiotowego postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29.10.2010r. nie weszła w życie).

[14] Takie rozstrzygnięcia przyjęły amerykański sąd apelacyjny w wyroku z dnia 29.12.1989r. w sprawie Helen Liu v.Republika Chin, grecki Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4.05.2000r. w sprawie Prefektury Voiotia v.Republika Federalna Niemiec (zwana sprawą Distomo), włoski Sąd Kasacyjny w wyroku z 11.03.2004r. w sprawie Ferrini v. Republika Federalna Niemiec, (za) cytowanym powyżej w przypisie 11 pismem Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 26.2.2010r.  

[15] Podobnie orzekł sąd amerykański w wyroku z dnia 15.10.1985r. w sprawie Von Dardel v. ZSRR, ibidem.

[16] W sprawie Margellos v. Republika Federalna Niemiec grecki Najwyższy Sąd Szczególny w wyroku z dnia 15.09.2002r., odstąpił od stanowiska zajętego w sprawie Distomo. Argument o konkludentnym zrzeczeniu się immunitetu jurysdykcyjnego odrzucono w wyrokach sądów amerykańskich z dnia 8.04.1997r., w sprawie Hirsz v. Republika Federalna Niemiec i Izrael i z dnia 10.02.1997r w sprawie Smith v. Libia (katastrofa lotnicza nad Lockebie), ibidem. Także ETPCz w sprawie Al-Adsani v. W.Brytania odmówił uznania za naruszenie art.6 ust.1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka odmowy zasądzenia zadośćuczynienia za tortury ze względu na powołanie się na immunitet jurysdykcyjny (WWW.uhcr.org.).

[17] Podstawę oceny stanowi kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5.12.2008r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr234 z 2008r., poz.1571). Zmiana weszła w życie 1.07.2009r.

[18] Kryteria ustalania istnienia zwyczaju w prawie międzynarodowym publicznym wymienia statut Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w art.38 ust.1 (Dz.U. nr 23 z 1947r., poz.90).

[19] Wyrok Sądu Najwyższego z 27.02.1979r., sygn.akt III CRN 306/79, OSP z 1980r., poz.174 z glosą T.Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego pod redakcją K.Piaseckiego, Warszawa 1997, s.1273.

[20] Tak wyrok ETPCz z dnia 18.02.1999r. w sprawie Waite i Kennedy v. Republika Federalna Niemiec, Lex 77226.

Art.37 ustawy o gospodarce nieruchomościami Środa, Mar 31 2010 

Art. 37  ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestię obowiązku przetargowego w przypadku dzierżaw nieruchomości gminnych. Z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów dzierżawy na okres do 3 lat nie obowiązuje tryb przetargowy. W przypadku dzierżaw na okresy dłuższe przetarg jest obligatoryjny z sankcja nieważności czynności prawnej w razie naruszenia tego obowiązku.  Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że rada gminy może odstąpić od przetargu przy zawieraniu umowy dzierżawy nieruchomości (w tym także gruntowej) na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. W konsekwencji uchwała rady gminy nie może modyfikować tego bezwzględnie obowiązującego przepisu i ograniczać burmistrza co do sposobu zawierania umów dzierżawy gruntów „na okres do 5 lat”, narzucając mu bezwzględne zachowanie trybu przetargowego dla tych umów. Takie stanowisko potwierdza wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (II SA/Wr 554/07).

Glosa do wyroku ETPCz w sprawie Hutten-Czapskiej Niedziela, List 8 2009 

  Glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19.06.2006r. w sprawie Hutten-Czapska v.Polska (sygn.akt 350014/97), opublikowanego w LEX 182154

opublikowana w Gdańskich Studiach Prawniczych.Przegląd Orzecznictwa nr 1/2010, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, s.181-191.

 Sprawa Hutten-Czapska v.Polska dotyczyła tzw. szczególnego trybu najmu w kontekście naruszania prawa własności przez państwo polskie. Rozstrzyganie sporów z zakresu prawa własności przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (ETPCz) jest konsekwencją braku norm traktatowych regulujących kwestie ogólnej gwarancji prawa do własności. Traktat o Unii Europejskiej w art.6  przyjął formułę poszanowania praw ujętych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz). W prawie pierwotnym przyjęto zasadę zakazu ingerencji Unii w przepisy prawa krajowego państw członkowskich regulujące systemy prawa własności, nadając wyraz normatywny tej zasadzie w przepisie art.295 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Przepis ten stanowi, że  „Niniejszy Traktat nie narusza w żaden sposób przepisów Państw Członkowskich dotyczących reżimu własności mienia.” Teoretycznie oznacza to swobodę państw członkowskich w kształtowaniu systemów prawa własności[1], jednak Wspólnota Europejska wywodzi swoje prawo do gwarantowania prawa własności z faktu, że prawo własności jest uznane za jedno z praw podstawowych, należące do zasad ogólnych prawa wspólnotowego. W orzeczeniu z 1969 Stauder v. Stadt Ulm[2] uznano, że z tego powodu, obok ETPCz, również Trybunał Sprawiedliwości jest uprawniony do kontroli przestrzegania prawa do własności. W ramach acquis communautuaire Wspólnoty ochrona prawa własności opiera się na orzecznictwie ETPCz do art.1 Protokołu nr 1 EKPCz. Nie sposób nie zauważyć, że, mimo wyraźnego zapisu art.295 TWE, we wspólnotowym porządku prawnym rozstrzygane są zagadnienia wynikające z własności i w ten sposób Wspólnota Europejska wpływa na krajowe reżimy własności mienia. Z jednej strony odbywa się to poprzez orzeczenia ETPCz, który działa jak trzecia instancja, kontrolująca orzecznictwo państw członkowskich. Z drugiej strony ustawodawstwo krajowe musi uwzględniać wymogi zawarte w art.1 Protokołu nr 1, wprowadzając instytucję „interesu publicznego” jako przesłankę pozbawienia własności. W prawie polskim taka przesłanka, pod nazwą „cel publiczny”, znalazła się w przepisie art. 112 ust.1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 z 2004r., poz.2603, tekst jednolity), regulującym wywłaszczenie. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż zasada nieingerencji jest realizowana niekonsekwentnie[3].  W tym zakresie nasuwa się porównanie z pojęciem creeping jurisdiction, przyjętym w nauce prawa morza na określenie praktyki państw nadbrzeżnych zawłaszczających obszary morza pełnego przed konwencjami genewskimi o prawie morza i konwencją o prawie morza z 1982r[4].  Wspólnota zawłaszczała prawo regulowania różnych aspektów korzystania z prawa własności, szczególnie w związku z ochroną środowiska[5].  ETPCz w glosowanej sprawie rozstrzygał, czy polskie regulacje prawne, ograniczające w ramach szczególnego trybu najmu możliwość ustalania przez właściciela nieruchomości lokalowej czynszu najmu, mieszczą się w granicach ustalonych w zdaniu trzecim art.1 Protokołu do EKPCz i tym samym nie stanowią naruszenia normy zawartej w przepisie zdania drugiego powołanego artykułu. Przedmiotowy przepis Protokołu stanowi co następuje: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.” Utrwalone orzecznictwo Trybunału wypracowało, w oparciu o treść przepisu art.1 Protokołu, trzy podstawowe zasady ochrony prawa własności: poszanowanie własności, dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. W doktrynie słusznie podniesiono, że zasada druga i trzecia stanowią odstępstwo od zasady pierwszej[6], chociaż właściwszym słowem wydaje się być zaprzeczenie. Zasada poszanowania własności ma o tyle priorytet, że jeśli trudno jest przypisać zastosowany środek do kategorii dopuszczalności pozbawienia własności lub dopuszczalności kontroli korzystania z własności, to należy uznać, że doszło do naruszenia zasady poszanowania[7]. Zasada dopuszczalności pozbawienia własności powinna prima facie odnosić się do wszystkich uprawnień właścicielskich, a mianowicie prawa do posiadania (ius possidendi),  prawa do rozporządzania (ius disponendi) i prawa do korzystania i czerpania pożytków (ius utendi et fruendi). Taki punkt widzenia prowadzi do konkluzji, że pozbawienie własności następuje dopiero, gdy właściciel jest pozbawiony kumulatywnie całości uprawnień właścicielskich, składających się na klasyczną triadę uprawnień właścicielskich. Jednak zarówno przepis art.1 Protokołu, jak i orzecznictwo ETPCz zróżnicowało skutki ingerencji władczej w każde z uprawnień właścicielskich, nie traktując naruszenia posiadania właściciela jako pozbawienia własności i dopuszczając kontrolowanie własności, nawet jeśli w praktyce oznacza to pozbawienie możliwości korzystania z rzeczy i czerpania pożytków.   W glosowanej sprawie stan faktyczny był złożony. Obok pozbawienia posiadania,  właścicielka została ograniczona w sposób władczy w swoim prawie do korzystania i czerpania pożytków w przedmiotu własności. Dom, będący własnością rodziny p.Hutten-Czapskiej od 1936 roku, został objęty po raz pierwszy systemem tzw. publicznej gospodarki lokalami na podstawie przepisów dekretu z dnia 21.12.1945r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Obowiązująca od 1.08.1974r. ustawa Prawo lokalowe wprowadziła nowy system, tzw. szczególny tryb najmu, którym w dalszym ciągu objęty był dom powódki. Istotą przedmiotowych systemów było udostępnianie  mieszkań osobom trzecim w drodze decyzji organu administracji państwowej oraz wyłączenie prawa właściciela lokalu, w tym również osób fizycznych, do ustalania wysokości czynszu za korzystanie z lokali usytuowanych w ich budynkach. W konsekwencji właściciel był obciążony  kosztami utrzymania przedmiotu własności, nie pokrywanymi wpływami z czynszu. Dysproporcje w różnych okresach wahały się od 60% do 30% pokrycia czynszami kosztów utrzymania. Kwestią do rozstrzygnięcia w tych okolicznościach faktycznych było, czy kontrola korzystania z własności była dopuszczalna. Rozstrzygnięcie negatywne skutkowałoby uznaniem naruszenia zasady poszanowania, chyba że sąd uznałby okoliczności stanowiące ratio legis przepisów regulujących szczególny tryb najmu za spełniające przesłanki dopuszczające, w świetle przepisu art.1 zdanie pierwsze Protokołu, pozbawienia własności. Sąd miał również do prejudycjalnego rozstrzygnięcia, czy doszło do pozbawienia własności i w przypadku uznania, że tak, ustalenia, czy przemawiał za tym w szczególności interes publiczny.  W przedmiocie pozbawienia posiadania sąd uznał (podzielając argumenty podniesione przez rząd polski), iż w stanie faktycznym sprawy nie doszło do pozbawienia właścicielki prawa do rozporządzania rzeczą poprzez czynność prawna, ponieważ w każdym przypadku mogła ona sprzedać rzecz będącą jej własnością. Również władze, mimo rozbudowanej legislacji w zakresie szczególnego trybu najmu, nie uzyskały prawa do transferu prawa własności, przysługującego powódce. W konsekwencji subsumpcja stanu faktycznego sprawy dotyczy normy zawartej w zdaniu trzecim. Trybunał uznał, że brak faktycznego władztwa nad rzeczą (corpus) nie stanowi ani de iure, ani de facto pozbawienia własności (expropriation[8]). W rozumieniu Trybunału, pozbawienie własności następuje tylko w przypadku naruszenia prawa do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), na które składa się prawo do przeniesienia własności na inna osobę, prawo zrzeczenia się własności czy prawo rozporządzenia własnością na wypadek śmierci. W tym zakresie sąd nawiązuje do orzeczenia ETPCz z 23.09.1982 w sprawie Sporrong and Lonnroth v. Sweden[9], w której właściciele nieruchomości w centrum Sztokholmu zostali objęci wywłaszczeniem, kilkakrotnie prolongowanym oraz zakazem zabudowywania ich nieruchomości. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do faktycznego wywłaszczenia (de facto expriopration) z uwagi na brak formalnego pobawienia prawa dysponowania nieruchomością. Trybunał nie uwzględnił faktu, iż zbycie nieruchomości obciążonej poważnymi ograniczeniami prawa własności było bardzo utrudnione. Zdaniem Trybunału, zakaz zabudowy stanowi formę regulowania korzystania z przedmiotu własności, a wywłaszczenie ingerencję w zasadę poszanowania mienia. Wyrok w tej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, które w ukształtowało podejście ETPCz do problemu ochrony prawa własności, a uwzględniając również późniejsze orzeczenia ETPCz[10], można stwierdzić, że oddziaływanie tego wyroku ma miejsce również współcześnie. Nie sposób nie zauważyć, że tendencja ta ukształtowała się przede wszystkim w warunkach gospodarki rynkowej, w ramach której własność nie-państwowa jest usytuowana bardzo wysoko w hierarchii przedmiotów ochrony. Wyrok w sprawie p.Hutten-Czapskiej, obejmujący swoim stanem faktycznym okresy gospodarki nierynkowej i rynkowej, mieści się zatem w długoletniej i, jak można sądzić, „ponadustrojowej” tendencji orzecznictwa, opartej na bardzo wąskim rozumieniu pojęcia „pozbawienie własności”. Ustalenie, iż nie doszło do pozbawienia własności, zwalniało sąd z konieczności  identyfikowania interesu publicznego oraz warunków ustawowych dla dopuszczalności pozbawienia własności[11]. Trybunał przesądził w swojej konkluzji, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w oparciu o normę, wyrażoną w zdaniu trzecim par.1 Protokołu, że państwa ma prawo do „stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”[12]. Trybunał, w wyniku przeprowadzonej wykładni językowej, sformułował zasady, którymi kierował się rozstrzygając glosowaną sprawę. Wcześniej zasady te zostały sformułowane i zastosowane m.in. w rozstrzygnięciu sprawy Broniowski v. Poland[13]. Pierwsza zasada odnosi się do legalności (lawfullness), rozumianej w ten sposób, że kontrola korzystania z prawa własności może się odbywać tylko z poszanowaniem ustawy krajowej. Prawo państwa do kontroli korzystania z własności może wynikać tylko z ustawy, której przepisy w tym zakresie powinny być wystarczająco dostępne, precyzyjne i przewidywalne w stosowaniu[14]. W doktrynie postulaty wypracowane przez orzecznictwo rozumiane są w ten sposób, że dostępność to możliwość poznania treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, precyzyjne sformułowanie tych przepisów pozwala na odczytanie z nich obowiązujących reguł postępowania, a ich przewidywalność – na uświadomienie ewentualnych konsekwencji podjętych działań[15]. Trybunał uznał, że zasada ta została zachowana przez polskie władze z tego względu, że każdorazowo kontrola własności odbywała się zgodnie z obowiązującymi w Polsce prawami. W tym kontekście należy uznać, iż Trybunał uznał, że termin „laws” oznacza „ustawy” w rozumieniu polskiej teorii źródeł prawa. Jak zatem oceniać te sytuacje, gdy ograniczenie prawa własności odbywa się nie tylko na poziomie ustawy, ale również z uwzględnieniem aktów prawnych niższego rzędu lub wręcz aktów, co do których istnieją uzasadnione wątpliwości co do ich normatywnego charakteru? Przykładem ilustrującym tego rodzaju wątpliwości jest treść przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody[16], zgodnie z którymi zabrania się podejmowania działań „mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000”. Zakaz ten dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska[17] po wyczerpaniu trybu przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy oraz obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzje zatwierdzającą. Z punktu widzenia praworządności sytuacja pierwsza nie pozostawi wątpliwości w kontekście prawidłowego stanowienia prawa i możliwości jego poznania (wątpliwości budzi tylko kwestia uprawnień właścicielskich w procesie tworzenia obszarów ochrony w świetle konwencji z dnia 25.06.1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska[18], zwanej  konwencją z Aarhus, oraz z ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[19]). Rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej, zostaje prawidłowo opublikowane w organie promulgacyjnym, co skutkuje uzyskaniem mocy obowiązującej w polskim porządku prawnym w stosunku do wszystkich adresatów, w tym osób fizycznych, właścicieli nieruchomości objętych programem ochrony Natura 2000. Nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa w tym zakresie. Istnienie hierarchicznej więzi kompetencyjnej pozwala uznać również rozporządzenie za jeden z desygnatów nazwy „laws”, użytej w art.1 Protokołu. W drugim przypadku mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy brak jest regulacji prawnej ustalającej tryb promulgacji projektowanej listy obszarów chronionych. To z kolei skutkuje obiektywnym brakiem wiedzy po stronie adresatów normy prawnej co do objęcia ich nieruchomości zakazami z przepisu art.33 ustawy o ochronie przyrody. Ten brak wynika, jak można przypuszczać, z realnej luki w prawie polegającej na nieokreśleniu w jakiej formie – spośród wymienionych w art.87 ust.1 Konstytucji – ma być publikowana projektowana lista obszarów Natura 2000. Można w tym kontekście sformułować zasadny zarzut co do dostępności przepisów, która stanowi element konstytuujący legalność kontroli państwa nad własnością. Druga zasada formułowana jest jako postulat poszukiwania uzasadnionego prawnie celu kontroli własności dokonywanej w interesie publicznym (legitimate aim in the general interest). W glosowanym wyroku Trybunał uznał za decydujące te okoliczności faktyczne sprawy, które wskazywały na istnienie w Polsce deficytu mieszkań, niewielkiej podaży mieszkań i w konsekwencji wysokich cen korzystania z mieszkań. Ustawodawstwo miało na celu ochronę socjalną najemców, w szczególności pozostających w trudnej sytuacji finansowej oraz zapewnienie stopniowego przejścia od najmu kontrolowanego przez państwo do w pełni rynkowych relacji miedzy właścicielami i najemcami w ramach zasadniczej reformy państwa po upadku komunizmu. Taki cel Trybunał uznał za uzasadniony prawnie. Trzecia zasada określana jest jako zasada „sprawiedliwej równowagi” (fair balance) i odnosi się do równowagi miedzy interesami powszechnego ogółu a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska o zachowanie tej równowagi zawarta jest w przepisie art.1 Protokołu jako całości. Przepis wyraża implicite adresowany do sądu postulat każdorazowej oceny, czy z powodu działania lub braku działania państwa zainteresowana osoba musiała znosić nieproporcjonalne lub nadmierne obciążenia. W ocenie Trybunału naruszenie prawa własności w glosowanej sprawie polegało nie tyle na ustalanej poza właścicielem wysokości czynszu, ile na połączonym efekcie wadliwych przepisów o ustalaniu wysokości czynszu, różnych restrykcjach prawa właściciela do wypowiedzenia umowy najmu, ustawowo ustalanych obciążeniach finansowych właściciela i wreszcie na braku środków prawnych umożliwiających właścicielowi kompensowanie tych obciążeń kosztami utrzymania przedmiotu własności lub uzyskiwania subsydiów państwowych na konieczne naprawy. Analiza wcześniejszego orzecznictwa[20] wskazuje, że ograniczenia własności w związku z istnieniem interesu powszechnego w postaci deficytu mieszkaniowego były uznawane za uzasadnione. Jednak, zdaniem Trybunału, w sprawie p.Hutten-Czapskiej zakres ograniczeń był zdecydowanie większy. W sprawie Spadea and Scalabrino, mimo ograniczeń w zakresie eksmisji z wynajmowanych mieszkań, właścicielom pozostawiono prawo wypowiadania umowy najmu w drodze pisemnego wypowiedzenia. Z kolei w sprawie Mellacher and Others państwo ograniczało wielkość czynszu, jednak nigdy nie ustalało go poniżej kosztów utrzymania, a właścicielom przysługiwało prawo podniesienia czynszu w celu pokrycia koniecznych kosztów utrzymania przedmiotu własności. W sprawie polskiej doszło do nadmiernego obciążenia kosztami transformacji rynku mieszkaniowego jednej grupy społecznej, co jest niedopuszczalne niezależnie od tego, jak ważny jest interes innej grupy społecznej lub społeczeństwa jako całości. Trybunał orzekł, że państwo polskie nie zachowało sprawiedliwej równowagi pomiędzy interesem powszechnym a ochroną prawa własności i stwierdził naruszenie art.1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Ponad wszelką wątpliwość Trybunał uznał, że wymienione w art.1 Protokołu przesłanki legalnej kontroli własności muszą być spełnione kumulatywnie ze wszystkimi konsekwencjami braku jednej z nich. Drugi wniosek dotyczy ustalenia przez Trybunał, że naruszenie zasady sprawiedliwej równowagi wynikać może z prób rozwiązania problemu społecznego, nawet o poważnym znaczeniu dla państwa i społeczeństwa, kosztem jednej, swoiście „wybranej”, grupy społecznej. Obecnie jedną z częściej pojawiających się przyczyn ograniczania prawa własności są potrzeby ochrony środowiska. Szczególnie dotkliwe dla właścicieli nieruchomości gruntowych są zapisy dwóch dyrektyw unijnych, zwanych potocznie siedliskową i ptasią[21], oraz implementującej je do prawa polskiego ustawy o ochronie przyrody. Powyżej wskazano na  naruszenie postulatu dostępności rozumianej jako możliwość poznania treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Właściciele nieruchomości nie mają możliwości poznania prawa w zakresie ich obowiązków wynikających z umieszczenia ich nieruchomości na liście projektowanej z tej racji, że brak jest właściwej, wymaganej postanowieniami Konstytucji promulgacji listy projektowanych obszarów Natura 2000. Swoista publikacja w tym zakresie dokonywana była poprzez stronę internetową Ministerstwa Środowiska, jednak i ona nie była wolna od błędów. Publikowano np. pod jedną nazwą dwa Standardowe Formularze Danych[22], różniące oznaczeniem areału oraz mapy w skali uniemożliwiającej w praktyce ustalenie, czy konkretna nieruchomość wchodzi w skład obszaru ochronnego. To z kolei nasuwa wątpliwości co do zachowania postulatu precyzyjności rozumianej jako możliwość odczytania z przepisów obowiązujących reguł postępowania. Można zatem zasadnie formułować zarzut  naruszenia zasady legalności. Podobny zarzut można sformułować w odniesieniu do zasady sprawiedliwej równowagi. Właściciele nieruchomości stanowią grupę społeczną, która została obciążona obowiązkami w zakresie ochrony środowiska w imię interesu społeczeństwa. Obowiązki te są tak sformułowane, że uniemożliwiają korzystanie i czerpanie pożytków z nieruchomości przy pozostawieniu uprawnienia do zbycia prawa własności nieruchomości, co wynika z treści powołanych wyżej przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Należy zwrócić również uwagę, że właściciele nieruchomości nie są objęci normatywnie określonym systemem konsultacji[23]. Zgodnie z polskim prawem ustalanie obszarów ochrony specjalnej należy do kompetencji Ministra Środowiska, który zgodnie z art.28 ustawy o ochronie przyrody działa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw  rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi i ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej. Przygotowanie projektu listy obszarów Natura 2000 wymaga zasięgnięcia opinii właściwych miejscowo rad gmin. Brak jest również procedury instancyjnej kontroli decyzji organów władzy, co skutkuje niemożnością odwoływania się właścicieli nieruchomości od swoistej decyzji dotyczącej ich nieruchomości. Ta okoliczność nie wpływa, jak wydaje się, na ocenę ograniczenia prawa własności w kontekście zasad art.1 Protokołu. W każdym razie Trybunał w glosowanej sprawie nie wskazywał, że brak zgody lub jakiejś formy konsultacji stanowi o naruszeniu zasad prawidłowej kontroli własności. Natomiast ewentualny zarzut właścicieli nieruchomości objętych ochroną w ramach Natura 2000  w sprawie o naruszenie art.1 Protokołu  byłby rozstrzygany w oparciu o normę, wyrażoną w zdaniu trzecim par.1 Protokołu,  analogicznie jak w przypadku sprawy Hutten-Czapskiej. I wtedy rozstrzygnięcie Trybunału w tej sprawie co do naruszenia zasady  „sprawiedliwej równowagi” mogłoby znaleźć zastosowanie.    


[1] I.Nakielska: Ochrona praw jednostki, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 2004, s.169.

[2] Zbiór Orzeczeń 1969, s.419, I. Nakielska, op.cit. s.169. 

[3] Ibidem, s.169, C.Mik: Ochrona własności w prawie europejskim, (w) O prawach człowieka. W podwójną rocznicę Paktów. Księga Pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, pod red. T.Jasudowicza, Toruń 1996, s.226.

[4] Zob. J.Gilas: Status obszarów morskich, (w) Prawo morskie, pod red.J.Łopuskiego, Bydgoszcz 1996, s.301.

[5] Odbywało się to zarówno w formie prawa stanowionego np. Dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa 79/403/EWG, Dyrektywy w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny 92/43/EWG, Dyrektywy w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska 85/337/EWG (nowelizowana Dyrektywą 97/11/WE), jak i poprzez orzecznictwo Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka np. Herrick v. W.Brytania 11185/84, Guenther v. Szwecja 26265/95, Denev v. Szwecja 12570/86. 

[6] I.Nakielska, op.cit, s.148.

[7] Ibidem, s.149,

[8] Prawniczy język angielski posługuje się dwoma terminami: expropriation oznaczający władcze odebranie na cele publiczne własności bez odszkodowania i compulsary purchase oznaczający przymusową sprzedaż również na cele publiczne za zapłatą.

[9] Sygn.akt 7151/75 i 7152/75, Series A no.52/1982, p.24, także LEX 80830.

[10]  Wyrok ETPCz z 25.10.1990r. w sprawie Allan Jacobson v. Sweden, wyrok ETPCz z 30.10.1991r. w sprawie Wiesenger v. Osterreich (sygn.11796/85), wyrok ETPCz z 27.10.1994r. w sprawie Katte Klitsche de la Grande v. Italy (sygn.akt 12539/86), wyrok ETPCz z 23.04.1996r. w sprawie Phocas v. France (sygn.akt 17869/91).

[11] Trzecia przesłanka prawidłowego pozbawienia własności tzn. zgodność z  ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, odnosi się do osób niebędących obywatelami danego państwa i właścicielami nieruchomości położonych w tym państwie.  Jako taka nie dotyczy traktowania przez dane państwo swoich własnych obywateli, wyrok ETPCz z 21.02.1986r. w sprawie James and Others v. the United Kingdom (sygn.akt 8793/79), Series A/1986, p.29, także LEX 81009.

[12] Trybunał przywołał w tym kontekście swoje dwa wcześniejsze wyroki, z dnia 19.12.1989r. w sprawie Mellacher and Others v.Austria (sygn.akt 10522/83) i z dnia 28.07.1999r. w sprawie Immobiliare Safii v.Italy (sygn.akt 22774/93).

[13] Wyrok ETPCz z 22.06.2002r. (sygn.akt 31443/96).

[14] Wyrok ETPCz w sprawie Malone v. Wielka Brytania (sygn.akt 8691/79).

[15] I.Nakielska, op.cit., s.164.

[16] Dz.U. nr 92 z 2004r., poz.880.

[17] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 21.07.2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Dz.U. nr 229 z 2004r., poz.2313, nie wydano jeszcze rozporządzenia określającego obszary ochrony siedliskowej.

[18] Dz.U. nr 78 z 2003r., poz.706

[19] Dz.U. nr 199 z 2008r., poz.1227.

[20] Wyrok ETPCz z dnia z dnia 28.09.1995r. w sprawie Spadea and Scalabrino v. Italy ( Series A nr 315–B)  lub cytowany wyżej w przypisie 12 wyrok w sprawie Mellacher and Others v. Austria.

[21] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny i Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[22] Taka sytuacja miała miejsce dla obszaru ochrony siedliskowej np. Piaśnickie Łąki, raz oznaczone jako PLH 220021, drugi raz jako PLH 220001.    

[23] Narusza to postanowienia konwencji z Aarhus. W zakresie przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych konwencja posługuje się zwrotem niedookreślonym: „Każda ze stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa (…) w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”. W tym celu powinny być ustalone ramy czasowe umożliwiające rzeczywiste uczestnictwo, natomiast projekty aktów powinny być publikowane albo w inny sposób dostępne publicznie. Społeczeństwo powinno mieć możliwość zgłaszania uwag, a „rezultaty udziału społeczeństwa będą brane pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe”. Należy zwrócić uwagę, że uprawnienia przypisane społeczeństwu przysługują w takim samym zakresie osobom fizycznym, nawet pojedynczym, zgodnie z treścią art.2 ust 4 konwencji, który definiuje pojęcie społeczeństwo jako „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”.

Sprawa Hutten-Czapska v. Polska- pozbawienie własności Środa, Paźdź 21 2009 

 ETPCz w glosowanej sprawie rozstrzygał czy polskie regulacje prawne, ograniczające w ramach szczególnego trybu najmu możliwość ustalania przez właściciela nieruchomości lokalowej czynszu najmu, mieszczą się w granicach ustalonych w zdaniu trzecim art.1 Protokołu do EKPCz i tym samym nie stanowią naruszenia normy zawartej w przepisie zdania drugiego powołanego artykułu. Przedmiotowy przepis Protokołu stanowi co następuje: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.” Utrwalone orzecznictwo Trybunału wypracowało, w oparciu o treść przepisu art.1 Protokołu, trzy podstawowe zasady ochrony prawa własności: poszanowanie własności, dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. W doktrynie słusznie podniesiono, że zasada druga i trzecia stanowią odstępstwo od zasady pierwszej [1], chociaż właściwszym słowem wydaje się być zaprzeczenie. Zasada poszanowania własności ma o tyle priorytet, że jeśli trudno jest przypisać zastosowany środek do kategorii dopuszczalności pozbawienia własności lub dopuszczalności kontroli korzystania z własności, to należy uznać, że doszło do naruszenia zasady poszanowania[2]. Zasada dopuszczalności pozbawienia własności powinna prima facie odnosi się do wszystkich uprawnień właścicielskich, a mianowicie prawa do posiadania (ius possidendi),  prawa do rozporządzania (ius disponendi) i prawa do korzystania i czerpania pożytków (ius utendi et fruendi). Taki punkt widzenia prowadzi do konkluzji, że pozbawienie własności następuje dopiero, gdy właściciel jest pozbawiony kumulatywnie całości uprawnień właścicielskich, składających się na klasyczną triadę uprawnień właścicielskich. Jednak zarówno przepis art.1 Protokołu jak i orzecznictwo ETPCz zróżnicowało skutki ingerencji władczej w każde z uprawnień właścicielskich, nie traktując naruszenia posiadania właściciela jako pozbawienia własności i dopuszczając kontrolowanie własności, nawet jeśli w praktyce oznacza to pozbawienia możliwości korzystania z rzeczy i czerpania pożytków.   W glosowanej sprawie stan faktyczny był złożony. Obok pozbawienia posiadania,  właścicielka została ograniczona w sposób władczy w swoim prawie do korzystania i czerpania pożytków w przedmiotu własności. Dom, będący własnością rodziny p.Hutten-Czapskiej od 1936, został objęty po raz pierwszy systemem tzw. publicznej gospodarki lokalami na podstawie przepisów dekretu z dnia 21.12.1945r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu. Obowiązująca od 1.08.1974r. ustawa prawo lokalowe wprowadziła nowy system tzw. szczególny tryb najmu, którym w dalszym ciągu objęty był dom powódki. Istotą przedmiotowych systemów było udostępnianie  mieszkań osobom trzecim w drodze decyzji organu administracji państwowej oraz wyłączenie prawa właściciela lokalu, w tym również osób fizycznych, do ustalania wysokości czynszu za korzystanie z lokali usytuowanych w ich budynkach. W konsekwencji właściciel był obciążony był kosztami utrzymania przedmiotu własności, nie pokrywanymi wpływami z czynszu. Dysproporcje w różnych okresach wahały się od 60% do 30% pokrycia czynszami kosztów utrzymania. Kwestią do rozstrzygnięcia w tych okolicznościach faktycznych było, czy kontrola korzystania z własności była dopuszczalna. Rozstrzygnięcie negatywne skutkowałoby uznaniem naruszenia zasady poszanowania, chyba że sąd uznałby okoliczności stanowiące ratio legis przepisów regulujących szczególny tryb najmu za spełniające przesłanki dopuszczające, w świetle przepisu art.1 zdanie pierwsze Protokołu, pozbawienia własności. Sąd miał również do prejudycjalnego rozstrzygnięcia czy doszło do pozbawienia własności i w przypadku uznania, że tak, ustalenia czy przemawiał za tym w szczególności interes publiczny.  W przedmiocie pozbawienia posiadania sąd uznał (podzielając argumenty podniesione przez rząd polski), iż w stanie faktycznym sprawy nie doszło do pozbawienia właścicielki prawa do rozporządzania rzeczą poprzez czynność prawna, ponieważ w każdym przypadku mogła ona sprzedać rzecz będącą jej własnością. Również władze, mimo rozbudowanej legislacji w zakresie szczególnego trybu najmu, nie uzyskały prawa do transferu prawa własności, przysługującego powódce. W konsekwencji subsumpcja stanu faktycznego sprawy dotyczy normy zawartej w zdaniu trzecim. Sąd uznał, że brak faktycznego władztwa nad rzeczą (corpus) nie stanowi ani de iure ani de facto pozbawienia własności (expropriation[3]). W rozumieniu sądu, pozbawienie własności następuje tylko w przypadku naruszenia prawa do rozporządzania rzeczą (ius disponendi), na które składa się prawo do przeniesienia własności na inna osobę, prawo zrzeczenia się własności czy prawo rozporządzenia własnością na wypadek śmierci. W tym zakresie sąd nawiązuje do orzeczenia ETPCz z 23.09.1982 w sprawie Sporrong and Lonnroth v. Sweden[4], w której właściciele nieruchomości w centrum Sztokholmu zostali objęci wywłaszczeniem, kilkakrotnie prolongowanym oraz zakazem zabudowywania ich nieruchomości. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji nie doszło do faktycznego wywłaszczenia (de facto expriopration) z uwagi na brak formalnego pobawienia prawa dysponowania nieruchomością. Trybunał nie uwzględnił faktu, iż zbycie nieruchomości obciążonej poważnymi ograniczeniami prawa własności było bardzo utrudnione. Zdaniem Trybunału, zakaz zabudowy stanowi formę regulowania korzystania z przedmiotu własności, a wywłaszczenie ingerencję w zasadę poszanowania mienia. Wyrok w tej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, które w ukształtowało podejście ETPCz do problemu ochrony prawa własności, a uwzględniając również późniejsze orzeczenia ETPCz[5], można stwierdzić, że oddziaływanie tego wyroku ma miejsce również współcześnie. Nie sposób nie zauważyć, że tendencja ta ukształtowała się przede wszystkim w warunkach gospodarki rynkowej, w ramach której własność nie-państwowa jest usytuowana bardzo wysoko w hierarchii przedmiotów ochrony. Wyrok w sprawie p.Hutten-Czapskiej, obejmującej swoim stanem faktycznym okresy gospodarki nierynkowej i rynkowej, mieści się zatem w długoletniej i, jak można sądzić, „ponadustrojowej” tendencji orzecznictwa, opartej na bardzo wąskim rozumieniu pojęcia „pozbawienie własności”. Ustalenie, iż nie doszło do pozbawienia własności, zwalniał sąd z konieczności  identyfikowania interesu publicznego oraz warunków ustawowych dla dopuszczalności pozbawienia własności[6].             

 


[1] I.Nakielska: Ochrona praw jednostki, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 2004, s.148.

[2] Ibidem, s.149,

[3] Prawniczy język angielski posługuje się dwoma terminami: expropriation oznaczający władcze odebranie na cele publiczne własności bez odszkodowania i compulsary purchase oznaczający przymusową sprzedaż również na cele publiczne za zapłatą.

[4] Sygn.akt 7151/75 i 7152/75, Series A no.52/1982, p.24, także LEX 80830.

[5]  Wyrok ETPCz z 25.10.1990r. w sprawie Allan Jacobson v. Sweden, wyrok ETPCz z 30.10.1991r. w sprawie Wiesenger v. Osterreich (sygn.11796/85), wyrok ETPCz z 27.10.1994r. w sprawie Katte Klitsche de la Grande v. Italy (sygn.akt 12539/86), wyrok ETPCz z 23.04.1996r. w sprawie Phocas v. France (sygn.akt 17869/91).

[6] Trzecia przesłanka prawidłowego pozbawienia własności tzn. zgodność z  ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, odnosi się do osób niebędących obywatelami danego państwa i właścicielami nieruchomości położonych w tym państwie.  Jako taka nie dotyczy traktowania przez dane państwo swoich własnych obywateli, wyrok ETPCz z 21.02.1986r. w sprawie James and Others v. the United Kingdom (sygn.akt 8793/79), Series A/1986, p.29, także LEX 81009.