Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23.05.2012r.
Sygn.akt II SA/Gd 172/12 (niepublikowany)

Teza:
W przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu nadzoru budowlanego ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Przyczynkiem do napisania glosy jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23.05.2012r. oznaczony sygnaturą akt II SA/Gd 172/12. Wyrok nie był publikowany, treść sentencji i uzasadnienie znajdują się w posiadaniu autora. Sprawa dotyczyła skargi z zakresu budownictwa i architektury na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku. Z punktu widzenia glosatora sprawa jest interesująca z tego względu, iż pozwala krytycznie ocenić stosowanie przez sąd reguł wykładni prawa i zasad logiki formalnej. Na obu płaszczyznach rozważań istnieją zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia sądu wyrażonego w autorskiej tezie wyroku. Wyrok sądu przesądził o treści obowiązku organu nadzoru budowlanego, sprowadzając go jedynie do formalnego badania zgodności prac budowlanych z pozwoleniem budowlanym.. W efekcie sąd stanął na dyskusyjnym stanowisku, że w przypadku różnicy między „zaświadczeniem” a rzeczywistością rozstrzyga „zaświadczenie”. Stan faktyczny, stanowiący podstawę glosowanego wyroku, obejmował zarówno okoliczności faktyczne jak i decyzje administracyjne, wydane w dwóch instancjach przez organy nadzoru budowlanego oraz organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydawania pozwoleń budowlanych.
Decyzją z dnia 21 marca 2011 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym. Z kolei decyzją z dnia 14 listopada 2011 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwana dalej Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej wskazanym wyżej pozwoleniem na budowę. Rozstrzygnięcie to zapadło w następstwie wniosku właścicieli nieruchomości sąsiedniej o wstrzymanie robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji Organ wszczął postępowanie kontrolne, w toku którego przeprowadził oględziny w terenie. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane nie są prowadzone w sposób, który mógłby spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i zagrożenie środowiska. Organ uznał, że nie zaistniały okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, które uzasadniałyby wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i prowadził inwestycję zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele nieruchomości sąsiedniej. Zarzucili oni, że organ nie uwzględnił prowadzenia budowy w odległości mniejszej niż 12 m od linii lasu znajdującego się na sąsiedniej działce, pomimo tego że w trakcie kontroli ustalił, że w rzeczywistości odległość ta wynosi 4,08 m. Takie usytuowanie budynku jest sprzeczne z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie .
Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 13 lutego 2012 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził, że informacje zawarte w protokole z dnia 11 października 2011 r. pozwalały na ocenę, że prowadzone roboty budowlane nie odbiegają w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Ocena dokonana w tym zakresie przez organ I instancji była prawidłowa. Według organu odwoławczego organ I instancji stosownie do treści przepisu art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy ustalając, iż inwestor realizował roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w tym zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, co zostało potwierdzone w trakcie przeprowadzonych oględzin. W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by roboty realizowano z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, dlatego też nie było podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny kwestii zgodności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami w przypadku stwierdzenia braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia budowlanego. Kwestie odległości prowadzonej budowy od sąsiadującej, zalesionej działki oraz charakteru działki sąsiadującej, jako wchodzącej w skład Rezerwatu Przyrody „Kępa Redłowska” również winny polegać ocenie na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowlanym. Właściciele nieruchomości sąsiedniej w skardze na powyższą decyzję wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla ustalenia w przedmiotowej sprawie zachowania wymogów odległości zabudowy od granicy z działką sąsiednią istotne znaczenie ma fakt, że działka sąsiednia jest zalesiona, gdyż wówczas zastosowanie ma przepis § 271 ust. 8 powołanego rozporządzenia. Skarżący zarzucili, że przepisy prawa obligują organy nadzoru budowlanego do kontroli przestrzegania prawa budowlanego, w tym również zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ I instancji naruszył ten obowiązek poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności z pozwoleniem budowlanym. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w trybie instancyjnym nie skorygował decyzji organu I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno – budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem jego rozpoznania była sprawa wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z kompetencjami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, w zakresie badania prawidłowości i legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygać, w zależności od trybu postępowania nadzwyczajnego, winien starosta (prezydent) bądź wojewoda. Sąd, rozpoznając skargę, stwierdził, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagała weryfikacji stanowiska organu odnośnie do braku podstaw do podejmowania w niniejszej sprawie działań związanych z wadliwością robót budowlanych prowadzonych na podstawie wydanego pozwolenia na budowę oraz oceny procesowej prawidłowości decyzji w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych, którą Sąd, na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) przeprowadził z urzędu. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczności podnoszone przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz ustalenia dokonane przez organ administracji nie dają podstaw do stwierdzenia, by w niniejszej sprawie zaszły przesłanki przewidziane w art. 50 ust. 1 ustawy.
Sąd uznał, że w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, organ winien zastosować normę art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż wstrzymaniu podlegają roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontrola organu ogranicza się do porównania sytuacji faktycznej z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta nie może natomiast dotyczyć zgodności prowadzonej inwestycji z przepisami, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W przypadkach, w których strona ma obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę w trybie przepisów art. 32- 35 Prawa budowlanego, zgodność inwestycji z przepisami badana jest w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę określonego przedsięwzięcia oznacza, że przeprowadzono postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest potwierdzeniem zgodności projektu budowlanego z przepisami. Wobec tego, w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena zgodności prowadzonych robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, winna być dokonywana wyłącznie w świetle ustaleń i warunków określonych w tym pozwoleniu. Interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Weryfikacja takiej decyzji nastąpić może jedynie w trybach nadzwyczajnych, w postępowaniu nieważnościowym lub wznowieniowym. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów techniczno – budowlanych w zakresie odległości budynku od granicy nieruchomości, odległości od granicy lasu oraz rezerwatu przyrody „Kępa Redłowska” nie podlegały zatem ocenie organu w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Stanowisko organu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Organ w zakresie swej kompetencji nie miał podstaw do dokonywani ustaleń faktycznych w tym zakresie ani ich oceny prawnej. Ewentualna wadliwość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę uzasadniać może wszczęcie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do jej weryfikacji. Uchylenie wydanych w sprawie decyzji nastąpiło na skutek rozważenia przez Sąd z urzędu kwestii proceduralnej wadliwości decyzji o odmowie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego działając w trybie 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma bowiem kompetencji do wydania decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych.
Decyzja kończąca sprawę administracyjną w myśl art. 104 § 1 k.p.a. wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 Prawo budowlane. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie. Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego winien wydać decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organów administracji obu instancji, z uwagi na naruszenie prawa procesowego – art. 104 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na normie art. 152 p.p.s.a. określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Zaskarżona decyzja odmawiająca wstrzymania robót budowlanych nie nadaje się do wykonania, orzekanie o możliwości wykonania takiej decyzji w trybie art. 152 p.p.s.a. było zatem bezprzedmiotowe.
Kluczowy w tej sprawie przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego zbudowany jest jako alternatywa zwykła. Wskazuje na to zarówno spójka międzywyrazowa „bądź”, jak i, w większym stopniu, treść obu składników alternatywy. Zostały one sformułowane w ten sposób, że każdy z nich może być prawdziwy, a także tylko jeden z nich może być prawdziwy. W logice określa się to mianem niewspółfałszywości .W każdym z tych przypadków cala alternatywa będzie prawdziwa. Wykluczona jest tylko fałszywość obu składników, gdyż wówczas cała alternatywa jest fałszywa. Jako konstrukcja logiczna alternatywa zwykła kreuje trzy możliwości. Prawdziwy może być zatem zarówno składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu, jak i składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w przepisach”, a także składnik „odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu i w przepisach”. Cecha niewpsółfałszywości powoduje, że sąd dokonując wykładni może dokonywać subsumpcji z użyciem każdego z trzech składników alternatywy zwykłej, zachowując poprawność logiczną. Taka konstatacja byłaby prawdziwa, gdyby przepis art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego był jedynym źródłem normy prawny, regulującej obowiązki organu nadzorczego w postępowaniu z udziałem organu nadzoru budowlanego. Sąd, dokonując wyboru składnika alternatywy zwykłej wykorzystanego w procesie subsumpcji, nie jest jednak całkowicie wolny w swoich wyborach. Musi brać pod uwagę treść normy prawnej, ustalanej poprzez egzegezę przepisu lub przepisów prawnych. Możliwość ustalania treści normy prawnej poprzez wykładnię kilku przepisów jest bezsporne. Sąd w glosowanym wyroku pominął zupełnie treść przepisów art. przepisów art.84 ust.1 pkt.pkt. 1 i 2 oraz art.84a ust.1 pkt 1 i art.84a ust.2 Prawa budowlanego, które dopiero łącznie z przepisem art.50 ust.1 pkt 4 pozwalają na sformułowanie normy prawnej, której adresatem jest organ nadzoru budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 84 ust.1 pkt 1 i 2, do zadań organów nadzoru budowlanego należy 1/ kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego oraz 2/ kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei przepis art.84a ust.1 pkt 1, stanowi że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art.84a ust.2 nakazuje organowi nadzoru budowlanego, kontrolującemu stosowanie przepisów prawa budowlanego, badanie prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień.
Na organie nadzoru budowlanego ciąży zatem normatywny obowiązek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (rozumianego szeroko, a nie tylko ustawy Prawo budowlane). Organ nadzoru budowlanego jest również uprawniony do kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, również w zakresie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Nie można zatem uznać słuszności twierdzenia, że interpretacja dopuszczająca możliwość wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, prowadziłaby do badania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, co, zdaniem sądu, jest niedopuszczalne. Można zasadnie przyjąć, że odstąpienie od badania zgodności prowadzonych prac budowlanych z przepisami prawa narusza tę część normy wyinterpretowanej z powołanych przepisów Prawa Budowlanego, która dotyczy kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Wydawanie decyzji o pozwoleniu budowlanym mieści się niewątpliwie w zakresie działania tych organów, zatem organ nadzoru budowlanego nie tylko może, ale nawet ma obowiązek kontrolowania procesu wydawania pozwolenia budowlanego. Sąd przesądził, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje takiej możliwości. Jednak sąd, nieuwzględniając innych przepisów ustawy Prawo budowlanego, wadliwie sformułował normę prawną. Na gruncie teorii prawa formułowana jest jako reguła wykładni prawa dyrektywa, która uznaje za niedopuszczalne takie ustalanie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne . Sąd, dokonując swoich ustaleń w zakresie treści normy prawnej, pominął tę dyrektywę, co z kolei skutkuje wadliwością merytoryczną wyroku. Sąd przyjął bez należytego uzasadnienia, że wydanie pozwolenia budowlanego zwalnia organ nadzoru budowlanego z obowiązków nałożonych normą zawartą w przepisie art.84 i 84a Prawa budowlanego. Przepisy art.50 ust.1 Prawa budowanego nie różnicują uprawnień organu nadzoru budowlanego w zależności od tego, czy wydane zostało pozwolenie budowlane czy nie. Również przepisy art.84 i 84a dotyczą obu możliwych sytuacji, nakazując kontrolę każdego postępowania, w tym również postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany. Powołując się z kolei na przepis art.51 Prawo budowlanego, sąd pominął treść art.51 ust.1 pkt 2, który stanowi o nałożeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd, przyjmując tylko jeden ze składników alternatywy tj. pozwolenie budowlane i pomijając drugi tj. przepisy, błędnie uznał, że zastosowana przez ustawodawcę w przepisie art.50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego konstrukcja logiczna jest alternatywą rozłączną i, w konsekwencji, że między obu składnikami istnieje sprzeczność. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą sprzeczności i zasadą wyłączonego środka , należy zastosować tylko jeden ze składników, ponieważ drugi musi być fałszywy. Z punktu widzenia logiki, można uznać, że wywody sądu zmierzają do wykazania, że składnik „przepisy” jest fałszywy. Jednak błędne założenie co do konstrukcji logicznej (alternatywa rozłączna, a nie alternatywa zwykła) pozwala a limine uznać te wywody również za błędne.
Można zasadnie przyjąć, opierając się na konstrukcji logicznej alternatywy zwykłej, regułach wykładni prawa oraz na treści przepisów art.50 ust.1 pkt 4, art.84 ust.1 oraz 84a ust.1 pkt 1) i ust.2 pkt 1) Prawa budowlanego, że normatywnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wstrzymanie robot w razie stwierdzenia niezgodności prowadzonych robot budowlanych bądź z pozwoleniem budowlany, bądź z przepisami, bądź z pozwoleniem budowlanym i przepisami prawa. Organ I instancji naruszył ten obowiązek, poprzestając jedynie na kontroli formalnej zgodności tylko z pozwoleniem budowlanym. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie skorygował ani decyzji I instancji ani nie zbadał prawidłowości postępowania administracyjnego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydanych w jego toku decyzji i postanowień. Sąd również tego nie zrobił, tym samym niezgodny z przepisem par.271 ust.8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stan utrzymał się.
Oddzielną kwestią są skutki wydania wyroku uchylającego decyzje administracyjne z przyczyn formalnych. Sąd z urzędu uznał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o odmowie wstrzymania prowadzenia prac budowlanych jest dotknięta wadliwością proceduralną. Organ nadzoru budowlanego, działając w trybie art.50 ust.1 Prawa budowlanego nie ma kompetencji do wydawania decyzji o odmowie wstrzymania robot budowlanych. WSA w Gdańsku podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r. . WSA w Krakowie, analizując uregulowania Prawa budowlanego doszedł do wniosku, że przepisy te nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Przedmiot i granice sprawy administracyjnej muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. W cytowanych wyżej przepisach rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej, której przedmiotem byłoby wstrzymanie robót budowlanych. Jak wynika z art.art.50 i 51 Prawa budowlanego organ prowadzi postępowanie w sprawie nielegalnie prowadzonych robót budowlanych. To konkretyzacja związanych z tą kwestią praw i obowiązków stron tego postępowania, w szczególności zaś możliwość nałożenia na strony obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 lub wyciągnięcia konsekwencji wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 2 lub art. 51 ust. 4 stanowi istotę sprawy administracyjnej. Zdaniem WSA w Krakowie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności prowadzonej budowy i weryfikacja konieczności ingerencji nadzorczej. To na potrzeby wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu wydawane jest wskazane wyżej postanowienie. Postanowieniem tym organ rozstrzyga wpadkową względem sprawy głównej kwestię konieczności wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Zagadnienie to jest jedynie jednym z elementów sprawy, która ma zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Celem tej instytucji jest umożliwienie organowi zastosowanie właściwych i najlepiej dostosowanych do okoliczności konkretnego przypadku środków prawnych, o których mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Pełni tym samym charakter służebny i pomocniczy w stosunku do postępowania głównego. Sąd przyjął wynik wykładni językowej art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który statuuje, że w okolicznościach skazanych w tym przepisie organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepisu ten wskazuje przewiduje kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Ustawa posługuje się sformułowaniem „postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych” nie zaś „postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych”. Nieuprawniona byłaby taka interpretacja cytowanego przepisu, która w drodze wykładni a contrario zmierzałaby do wywiedzenia z niego kompetencji organu także do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Tym bardziej brak jest podstaw do wydania przez organ decyzji w tym przedmiocie.
W tej sytuacji organ powinien wydać decyzję po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ustawy. Organ w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w sprawie zgodności inwestycji z warunkami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tak wszczęte postępowanie winno zostać zakończone orzeczeniem organu w tym samym przedmiocie.
Formy rozstrzygnięcia wszczętego postępowania poszukiwać należy w treści art. 51
ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania
postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w
przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych
warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek
sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeb wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzeni
wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące
projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Organ po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy winien wydać
decyzję merytoryczną o stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia
i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzją taką po przeprowadzeniu
postępowania w przedmiocie zgodności wykonywanych robót z decyzją o pozwoleniu na
budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ dokonuje oceny odnośnie do braku
istotnych odstępstw prowadzonych robót budowlanych od warunków pozwolenia na
budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że doszło do naruszenia prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy i, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a, uchylił decyzje organów administracji obu instancji.
Sentencja glosowanego wyroku skłania do rozważań nad dopuszczalnością złożenia sądowego środka odwoławczego w postaci skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy wyrok, uchylając decyzje administracyjne, spełnił żądanie skarżących. Nie można nie zauważyć, że skarżący osiągnęli zamierzony efekt tylko częściowo i tylko chwilowo. Organy, od których pochodziły zaskarżone decyzje, wydadzą ponownie decyzje administracyjne identyczne merytorycznie z decyzjami pierwotnymi, różniące się tylko tytułem, które mogłyby zostać ponownie zaskarżone. Zaskarżenia tych decyzji do sądu nie dałoby już oczekiwanego przez skarżącego efektu, ponieważ sad oddaliłby skargę, uznając, że oba organy działały w warunkach związania ocena prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w I wyroku WSA w Gdańsku, tak jak to stanowi przepis art.153 k.p.a.. Jednak skarżący mogą wystąpić ze skarga kasacyjna już od I wyroku. Przepis art.174 p.p.s.a. pozwala oprzeć skargę kasacyjną na naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie przepis art.184 p.p.s.a. nakazuje (verba legis: „Naczelny Sąd Administracyjny oddala (…)”) Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalić skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W glosowanej sprawie ma miejsce druga z możliwości przewidzianych w przepisie art.184 p.p.s.a.. Strona skarżąca może oczekiwać korekty argumentacji materialnoprawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Glosowany wyrok sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowy, trafne są względy tj. stwierdzone naruszenie prawa procesowego, dla jakich nastąpiło uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd, ale za wadliwy może być uznany wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd materialnoprawny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, nawet podzielając argumentację opartą na wykładni przedstawionej w glosie, nie uwzględni skargi kasacyjnej. Natomiast może, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., wyrazić w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji i wówczas ta ocena jest wiążąca dla organów administracji. Ta inna ocena może wynikać z przyjęcia argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej.

Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.
Dz.U. nr 75 z 2002r., poz.690 z późniejszymi zmianami.
Ustawa z 30.08.2002r., Dz.U. nr 153 z 2002r., poz.1270, z późniejszymi zmianami.
W.Wolter, M.Lipczyńska: Elementy logiki. Wykład dla prawników, Warszawa-Wrocław 1976, s.82.
J.Jabłońska-Bonca: Wstęp do nauk prawnych, Gdańsk 1992, s.151.
W.Wolter, M.Lipczyńska, op.cit.s.82.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.07.2008r., sygn.akt II OSK 831/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2006r., sygn.akt II OSK 1334/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.