1. Wstęp    Przyczynkiem do rozważań o konstytucyjnej ochronie własności samorządowej  są dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane w 2010r. i w 2011r. Pierwszy wyrok[1], wydany 26.01.2010r. na wniosek Rady Miasta Józefowa, Rady Miasta Ruda Śląska i Rady Miejskiej w Radkowie,  rozstrzygał w przedmiocie zgodności art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości[2], w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw[3], z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym nie narusza to normy konstytucyjnej stwierdzającej, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w zakresie, w jakim powołany przepis wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest on niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.  Drugi wyrok[4], wydany 8.06.2011r. na wniosek grupy posłów, rozstrzygał w przedmiocie zgodności 1)  art. 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 17.05.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej[5] z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 61 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 61 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 4) art. 62 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950r.[6], 5) art. 63 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, 6) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1, art. 165 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 Konstytucji, 7) art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 25 ust. 1 i 2 Konstytucji, 8) art. 63 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności[7]. W sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 63 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 216 ust. 2 Konstytucji. Natomiast art. 70a ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 25 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 25 ust. 2 Konstytucji. W pozostałej części Trybunał Konstytucyjny, działając na podstawie art.39 ust.1 i 2 ustawy z dnia 1.08.1997r. o Trybunale Konstytucyjnym[8], umorzył postępowanie. Okolicznością przesądzającą o umorzeniu była utrata mocy obowiązującej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.  Ustawa nowelizacyjna z 16 grudnia 2010 r.[9] doprowadziła do formalnego uchylenia określonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, w tym art. 62 oraz art. 63 ust. 8 ustawy. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów i brak konieczności orzekania z uwagi na ochronę konstytucyjnych wolności i praw[10]. Jednak art.63 ust.9 zaskarżonej ustawy nie został uchylony ustawą nowelizującą. Tym samym brak jest przesłanki formalnej umorzenia postępowania w tej części, która dotyczy sformułowanego w pkt.6 wniosku poselskiego zarzutu niezgodności tego przepisu z art.165 ust.1 i 2 Konstytucji. Orzekając merytorycznie w tym zakresie Trybunał Konstytucyjny mógłby wykorzystać ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26.01.2010r. Ten wyrok nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jest wyrazem ochrony prawa własności samorządu i, jako wypowiedź wcześniejsza, pozwalał przypuszczać, że będzie kreował określoną tendencję orzecznictwa konstytucyjnego. Wyrok z 8.06.2011r., uchylając się od rozstrzygnięcia niezgodności art.63 ust. 9 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z art.165 ust.1 i 2, sugeruje natomiast odejście od aksjologii przyjętej w pierwszym wyroku. Nie można nie zauważyć, że powołana ustawa stanowiła podstawę pozbawiania prawa własności nie tylko Skarbu Państwa, ale także samorządów. Ta kwestia nie znalazła się jednak w centrum rozważań składu sędziowskiego wydającego wyrok z 8.06.20011r. Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku wypowiedział się jedynie w kwestii relacji ustawa i rozporządzenie. Wskazał, że możliwość przyznania nieruchomości zamiennej w postępowaniu regulacyjnym wynika bezpośrednio z ustawy (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1990r.[11] w sprawie wyłączenia nieruchomości zamiennych lub nakładania obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz kościelnych osób prawnych powinno uszczegóławiać zapisy ustawy. To, że Rada Ministrów nie miała żadnych kryteriów w postaci wytycznych ustawowych, które wskazałyby jej kierunki rozwiązań, powoduje, że jej swoboda w tworzeniu rozporządzenia jest za szeroka. Przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie spełnia wymogów konstytucyjnych, przez co możliwe stało się uregulowanie zasadniczej – z punktu widzenia istoty postępowania regulacyjnego – kwestii w rozporządzeniu. Rada Ministrów uzyskała możliwość uregulowania kwestii istotnej z punktu widzenia ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, która powinna znajdować się w samej ustawie, a nie w akcie wykonawczym. Ten jak najbardziej słuszny wniosek był formułowany już wcześniej np. w związku z treścią przepisu art.217 Konstytucji, który wprowadza obowiązek  obciążania daninami publicznymi tylko na podstawie ustawy[12]. Warta podkreślenia jest konstatacja Trybunału Konstytucyjnego, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, jest połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym. Zasada wyłącznej kompetencji ustawy jako źródła ograniczeń dotyczy przede wszystkim materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. Jednak nasuwa się pytanie, czy przepisy art.31 ust.3 i art.65 ust.3 Konstytucji stosuje się do jednostek samorządu terytorialnego i własności samorządowej[13]. Wspomniane przepisy dopuszczają ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Przepisy umieszczone zostały w rozdziale II Konstytucji zatytułowanym: Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Wykładnia a rubrica pozwala zasadnie stwierdzić, iż przepis art.65 ust.3 nie może być stosowany do własności innej niż własność przysługująca osobie fizycznej lub osobom prawnym, tworzonym przez osoby fizyczne w oparciu o własne mienie. Jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.06.2011r. ocenia rozporządzenie tak, jakby niekonstytucyjnym było uregulowanie kwestii przekazywania Kościołowi katolickiemu nieruchomości państwowych i samorządowych na podstawie aktu niższej niż ustawa rangi. Tym samym Trybunał Konstytucyjny implicite wyraża pogląd, że przepisy Konstytucji, które expressis verbis  znajdują zastosowanie dla ochrony człowieka i obywatela, powinny być stosowane również w odniesieniu do tzw. własności publicznej, obejmującej własność państwową i własność samorządową Jednak. biorąc pod uwagę wynik uzyskany przy zastosowaniu wykładni językowej przepisów art.165 ust 1 i 167 ust.1 i 2 Konstytucji można sformułować wniosek, że nie jest dopuszczalne ograniczanie, a tym bardziej pozbawianie, własności przysługującej samorządom nawet w drodze ustawy.  Dodatkowym argumentem jest wynik wykładni porównawczej. Porównując treść przepisu art.64 ust.3 Konstytucji i treść przepisu art.165 ust.1 Konstytucji nie można nie dostrzec wyraźnego sformułowania o ustawowym ograniczania prawa własności prywatnej zawartego w przepisach art.art.31 ust.3 i 64 ust.3 i braku takiego zapisu w przepisie art.165 ust.1. Jednak Trybunał Konstytucyjny już w swoim wcześniejszym orzecznictwie pomijał ten fakt. W wyroku z 15.12.1997[14] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielności finansowej gmin, podobnie jak przysługującego im prawa własności, nie można absolutyzować. W innym wyroku z 9.01.1996r[15] Trybunał Konstytucyjny nawiązał do relacji własności państwowej i samorządowej i uznając, iż własność samorządowa wywodzi się z własności państwowej, stwierdził, że z treści przepisu art.167 ust. 2 Konstytucji nie wynika gwarancja osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego określonego poziomu dochodów z ich własnego majątku, a gminy muszą się liczyć z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, w tym prawa własności. W ten sposób rozstrzygnięcie w wyroku z 8.06.2011r. zyskuje wsparcie we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mimo, że w powołanych wyrokach brak jest odwołania do wykładni wyższego rzędu lub do wykładni derywacyjnej. Uprawnia to na gruncie doktrynalnym do  sformułowania wniosku, że Trybunał Konstytucyjny, pomijając wynik wykładni językowej[16] obowiązującego przepisu i stosując analogię legis, stanowi normę prawną[17], zgodnie z którą własność samorządowa może być ograniczona ustawą[18]  Ograniczenia formalnoprawne, przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny niezgodnie z ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego w  wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym[19], pozwoliły Trybunałowi Konstytucyjnemu uniknąć oceny przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w kontekście ochrony konstytucyjnej prawa własności przysługującego samorządom. Na gruncie doktrynalnym dopuszczalny jest krytyczny wniosek, że możliwość woluntarystycznego decydowania o umorzenia w przypadku zmiany lub uchylenia kwestionowanych przepisów, bez poczucia związania co najmniej wcześniejszymi orzeczeniami formułującymi zasady, z jednej strony wprowadza niepewność co do orzecznictwa konstytucyjnego, z drugiej stwarza, w warunkach niepewności orzecznictwa, przesłanki do instrumentalnego traktowania normotwórstwa. Norma może być intencjonalnie tworzona jako niekonstytucyjna, ale po osiągnięciu celu zostaje uchylona i tym samym  może uniknąć kontroli konstytucyjnej. Jednak może podlegać takiej ocenie, jeśli Trybunał Konstytucyjny uzna, że takiej kontroli powinna podlegać. W tym sensie wyrok z 8.06.20011r. nie sprzyja  tworzeniu dobrego prawa.            2.  Uzasadnienie  rządowe zmian w ustawie o przekształceniu z 2007r.      Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z analizowanych wyroków z 26.01.2010r. zajął stanowisko w przedmiocie ograniczania dochodów jednostek samorządowych w drodze ustawy, uznając, że władcze decyzje państwa w formie ustawy naruszają normę konstytucyjną z przepisu art.167 ust.2 Konstytucji. Nowelizacja ustawy o przekształceniu z 2007 r., która wprowadziła do zaskarżonej ustawy zakwestionowane przez wnioskodawców art. 4 ust. 8 i 9, była rezultatem inicjatywy rządowej. W pisemnym uzasadnieniu projektu[20]  rząd wskazał, że nowelizowana ustawa w pierwotnym kształcie nie spełniła swoich celów: doprowadziła wprawdzie do pewnego przyspieszenia procesu przekształcania, ale nie rozwiązała problemu osób, które „są zainteresowane” skorzystaniem z możliwości uwłaszczenia, lecz nie mogą ponieść związanych z tym kosztów. Za jak najszerszym dostępem do tej instytucji przemawiają, zdaniem rządu, „poważne racje społeczno-gospodarcze”, m.in. potrzeba stymulowania rozwoju budownictwa mieszkaniowego, uregulowania sytuacji długoletnich użytkowników wieczystych, ujednolicenie zasad i wysokości udzielania bonifikat. Proponowane rozwiązania w sposób proporcjonalny ograniczają uprawnienia właścicieli nieruchomości. Dochody budżetu państwa oraz budżetów samorządu terytorialnego, uzyskiwane z tytułu użytkowania wieczystego, stanowią bowiem niewielką i stopniowo malejącą część ogółu dochodów (łącznie z dochodami z tytułu zarządu i użytkowania nieruchomości stanowiły one mniej niż 0,4% dochodów jednostek samorządu terytorialnego w 2006 r. w porównaniu do ok. 0,9% w 2000 r., przy czym – jak wyjaśniono w Ocenie Skutków Regulacji – można zakładać, że opłaty od użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne stanowią „tylko niewielką część przedstawionych tu kwot”). Dodatkowo, zdaniem rządu, analiza praktyki prowadzi do wniosku, że dotychczas wnioski o udzielanie bonifikat fakultatywnych były „z reguły” rozpatrywane pozytywnie i prowadziły do zmniejszenia opłat za przekształcenie nawet do 90%. Ograniczenie tych dochodów nie utrudni więc „w znacznym stopniu” wykonywania zadań publicznych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Pisemne uzasadnienie projektu ustawy zawierało także argumentację przemawiającą na rzecz zasadności poszczególnych rodzajów bonifikat, w tym także zaskarżonych rozwiązań. Rząd wskazał w nim, że zastosowanie kryterium dochodowego jest uzależnione od wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe, a zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych należy do podstawowych potrzeb członków społeczności lokalnej. Bonifikata dochodowa jest regulacją opartą na przepisie art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami[21] (przepis ten przewiduje dla tych samych osób prawo do uzyskania 50% bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego), z tym, że przewiduje wyższy (90%) poziom bonifikaty. Zdaniem rządu, kryterium to nie powinno wzbudzić zarzutów nieuzasadnionego uprzywilejowania jego beneficjentów, ponieważ jest obiektywne, a przy tym stosowane również w innych aktach prawnych. Bonifikata dla osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed 5 grudnia 1990 r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji u.g.g. z 1990 r.), jest zaś uzasadniona dlatego, że przed tą datą nie istniała możliwość nabywania gruntów państwowych na własność, a jedyną formą zalegalizowania korzystania z nieruchomości państwowych było zawarcie umowy o użytkowanie wieczyste. W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy rząd wskazał ponadto, że dokonane już uwłaszczenie części użytkowników wieczystych na warunkach mniej korzystnych niż przewiduje to projekt, nie pociąga za sobą jego sprzeczności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wśród zalet tej regulacji wskazano także przyspieszenie procesu przekształcania i minimalizację ryzyka nadużyć dzięki temu, że przesłanki udzielania bonifikat i ich wysokość zostały wyczerpująco określone w ustawie.  Rządowe przedłożenie nie zawiera żadnej wzmianki o prawie własności samorządowej. Dla projektodawcy własność państwowa i samorządowa jest tym samym prawem, którym państwo może dowolnie rozporządzać poprzez regulacje ustawową. Proponując treść ustawy nowelizacyjnej rząd zignorował również wcześniejsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się w przedmiocie konstytucyjności ustawy z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności[22]. W wyroku z 18 grudnia 2000r.[23] Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 1 ust. 5 pkt 2 ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji, formułującym nakaz równego traktowania wszystkich przez władze państwowe. W wyroku z 15 grudnia 2004r.[24], Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność niektórych zasad zaliczania w poczet ceny za przekształcenie albo opłaty za użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa wartości tzw. mienia zabużańskiego. W wyroku z 12.04.2000r.[25]Trybunał Konstytucyjny uznał konstrukcję przyjętą w ustawie z 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niekonstytucyjną, a mimo to konstrukcja ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykazuje znaczne podobieństwo do niekonstytucyjnych przepisów ustawy z 9.07.1997r.  Trybunał Konstytucyjny zajmował się również stosowaniem  zasad konstytucyjnych praw samorządów. Kwestia uprawnień ustawodawcy w sferę praw konstytucyjnych wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. W odniesieniu do praw samorządu terytorialnego Trybunał wielokrotnie korzystał z zasady proporcjonalności jako przesłanki oceny konstytucjonalności normotwórstwa. W orzeczeniu z dnia 20.11.1996r.[26] Trybunał Konstytucyjny potwierdził wcześniejsze stanowisko[27], iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu, a nie tylko w przypadkach ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki terytorialnego. Jednak w wyroku z dnia 18.02.2003 r.[28] Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji odnosi się do konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie zaś do uprawnień jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób Trybunał zignorował swój wcześniejszy wyrok z dnia 14.11.2000r.[29], w którym wyraził pogląd, że zasada konieczności, sformułowana w art.31 ust 3 Konstytucji (verba legis „są konieczne w demokratycznym państwie”), powinna być stosowana nie tylko w odniesieniu do ograniczenie prawa własności jednostki, ale także do każdego innego prawa czy wolności gwarantowanej konstytucyjnie. Jeśli zatem ograniczenia nie są „konieczne”, nie będą czyniły zadość konstytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności. W orzeczeniu z 17.10.1995r.[30] Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna.W orzeczeniu z 31.01.1996r.[31] Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności. Spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu[32]. Do ochrony gmin przed ingerencjami ustawodawczymi Trybunał Konstytucyjny dopuścił również stosowanie zasady pewności prawa, co wynika z odrębności gmin od aparatu państwowego i konstytucyjnej gwarancji samodzielności gmin[33]. W wyroku z dnia 28.02.2008r.[34] Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada proporcjonalności limituje ingerencję ustawodawcy w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z 15.12.1997r.[35] Trybunał Konstytucyjny wskazuje również, że do ustawodawcy należy ocena, czy zachowana została odpowiednia proporcja między udziałem w dochodach publicznych a zakresem zadań przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Można zasadnie przyjąć, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią, przynajmniej dla projektodawcy rządowego, wzorca zachowań, który determinuje treść propozycji ustawowych.           3. Autonomia własności samorządowej        Własność samorządowa pojawiła się w Polsce w 1990r. po 40-letniej  przerwie. Nowelizacja ówczesnej konstytucji zawarta w ustawie z  8.03.1990r. i w ustawie z tej samej daty o samorządzie terytorialnym reaktywowały samorząd terytorialny[36] zlikwidowany w 1950r. Ustawodawca przewidział dwa źródła własności. Pierwszym źródłem było  mienie znajdujące się z zakresie działania rad narodowych i ich  jednostek, które stało się mieniem właściwych gmin z mocy prawa na podstawie przepisów art.5 ust. 1 i 2 ustawy z 10.51990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym[37] lub na  podstawie decyzji komunalizacyjnych potwierdzających nabycie własności i decyzji o  przekazaniu w obu przypadkach wydawanych przez wojewodów z zastosowaniem przepisów art.5 ust.3 i 4. Drugi rodzaj własności samorządowej związany jest  ze obrotem, zarówno publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym, na którą składają się dochody z danin publicznoprawnych lub z wywłaszczeń albo z czynności prawnych i dochody z działalności gospodarczej. Własność samorządowa wraz z własnością państwowa składa się na tzw. własność publiczną[38]. Ta okoliczność wraz z koncepcją tzw. aportu państwowego na oznaczenie majątku przekazanego przez państwo spowodowały, iż własność samorządowa jest traktowana na równi z własnością państwową, co ma ten skutek, iż ustawodawca bez żadnych zahamowań formułuje ograniczenia odnoszące się zarówno do własności państwowej jak i samorządowej. Przy takim nastawieniu za zupełnie naturalne może wydawać przyznanie jednakowej bonifikaty w przypadku przekształcenia użytkowania wieczystego, ciążącego na nieruchomościach Skarbu Państwa i gminy. O ile pierwszy przypadek można uzasadnić ulpianowska zasadą „volenti not fit iniuria”, co oznacza, że Skarb Państw, tak jak każdy inny właściciel, może rozporządzać rzeczą. Jednak takie samo postępowanie wobec własności przysługującej odrębnemu podmiotowi prawa budzi sprzeciw i nakazuje zadać pytanie o podstawę prawna takich działań. Polskie prawo wykształciło trzy rodzaje własności: prywatną, państwową i samorządową. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[39] sformułowało ogólny wniosek o rożnym zakresie dopuszczalności ustawowych ograniczeń każdego z wymienionych typów własności. Pozornie najbardziej chroniona jest własność prywatna, której przypisano funkcje fundamentu społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącego z kolei, zgodnie z przepisem art.20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego. Takiego przymiotu nie ma ani własność państwowa ani własność samorządowa. Jednak fakt, iż ingerencja w prawo własności prywatnej może odbywać się na poziomie ustawy w zasadzie demontuje ochronę konstytucyjną własności prywatnej. W tym sensie własność samorządowa wydaje się być lepiej chroniona, gdyż Konstytucja nie przewiduje ingerencji ustawowej w zakres ochrony konstytucyjnej własności samorządowej. Nasuwający się prima facie wniosek, że za niekonstytucyjną należałoby każdą ustawę ograniczającą  prawo własności samorządowej lub pozbawiającą tego prawa, nie znajduje jednak potwierdzenia w uzasadnieniach wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie można nie zauważyć, że skłonność ustawodawcy do ignorowania odrębności podmiotowej samorządu terytorialnego w zakresie własności nieruchomości samorządowych, w szczególności w kontekście użytkowania wieczystego, może wynikać z uwarunkowań historycznych. Instytucja użytkowania wieczystego, wprowadzona ustawą z 14.07.1961r. o gospodarce terenami, odnosiła się początkowo wyłącznie do gruntów państwowych. Wynikało to z faktu, iż w tym czasie samorządu terytorialnego nie było. Kodeks cywilny w przepisach art.art.232-243 przejął zakres przedmiotowy użytkowania wieczystego i taki stan trwał aż do reaktywacji ustawą z 8.03.1990r. samorządu jako odrębnej instytucji ustrojowej. Dopiero obowiązujący od wejścia w życie ustawy z 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa[40] przepis art.232 par.1 kc jako przedmiot użytkowania wieczystego uznaje grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w granicach administracyjnych miast i gruntu Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki oraz grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Możliwym jest również obciążenie innych użytkowaniem wieczystym innych gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, jeśli przewidują to przepisy szczególne[41].  Gminie jako właścicielowi przysługują takie same cywilnoprawne instrumenty ochrony swojego prawa jak w przypadku własności prywatnej czy państwowej. Doktrynalna teza o ramowym charakterze uregulowań konstytucyjnych[42] wiążących „zwykłego” ustawodawcę powinna być zatem rozumiana w ten sposób, że Konstytucja reguluje ograniczenia prawa własności, którego zakres określa przepis art.140 kc. Konstytucja może być zatem traktowana tak jak ustawa, która, obok zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa, stanowią granice uprawnień właścicielskich. Problem polega jednak na tym, że Konstytucja w odniesieniu do własności samorządowej nie zawiera explicite żadnych ograniczeń. Badane ustawy mogą zawierać granice wykonywania prawa własności, jednak na podstawie przepisu art.140 kc, a nie w ramach konstytucyjnych. Z kolei tak jak każdy akt prawny, podlegają one kontroli Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z treścią przepisów konstytucyjnych. Brak przepisu  konstytucyjnego, z którego wynika norma dopuszczająca możliwości ograniczania prawa własności samorządowej w drodze ustawy, ma ten skutek, że każdorazowo wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy ograniczającej będzie skuteczny. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej stanowią przejaw szerszej tendencji ustawodawczej, która można określić jako niedobrowolne ograniczanie prawa własności[43]. Polega to na tworzeniu normy prawnej, która w zastępuje oświadczenie woli właściciela w zakresie rozporządzania swoim prawem. Swoboda właściciela jest wówczas ograniczona do oświadczeń aprobujących. W przypadku braku zgody możliwym jest uzyskanie substytutu oświadczenia aprobującego w postaci orzeczenia sądowego lub decyzji administracyjnej albo poprzez treść normy prawnej wynikającej z przepisu bezwzględnie obowiązującego. Odmowa uprawnionego nie jest w żadnym przypadku kategorią nową w prawie cywilnym. Przede wszystkim występuje jako podstawowy element zasady swobody umów, która z kolei jest traktowana jako fundament całokształtu przepisów o zobowiązaniach[44]. W ujęciu aksjologicznym zgoda, rozumiana jako swoboda wyboru, występuje zarówno na etapie decyzji co do zawiązania stosunku prawnego jak i na etapie wyboru kontrahenta.  W obu zaskarżonych sprawach gmina jest pozbawiona uprawnienia do wyrażania zgody. Jako właściciele nieruchomości gminy nie maja możliwości wyboru kontrahenta ani możliwości odmówienia udzielenia bonifikaty osobom spełniającym ustawowe warunki. Jako organ administracji samorządowej są zobligowane do wydania tzw. decyzji związana, wydawanej automatycznie w wypadku stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki ustawowe[45]. W świetle art. 4 ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może co najwyżej udzielić za zgodą sejmiku bonifikaty w wysokości wyższej niż wskazana w zakwestionowanych przepisach, nie ma zatem  wpływu na ich minimalną wysokość. Nie można nie zauważyć, iż ustawodawca stawia gminę jako właściciela w sytuacji jeszcze dalej idącego ograniczenia, ponieważ decyzję o tym, czy i na jakich warunkach dokonać przekształcenia, podejmuje wyłącznie użytkownik wieczysty. Żądanie udzielenia bonifikaty jest zaś wiążące dla drugiej strony dotychczasowej umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego – właściciela nieruchomości. Innymi słowy, skutkiem wniosku użytkownika jest niejako automatyczne udzielenie bonifikaty co najmniej w wysokości wskazanej w art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Z kolei ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawiając prawa do uczestnictwa w swoistym postępowaniu o niesprecyzowanym charakterze prawnym, ogranicza prawo własności w stopniu jeszcze dalej idącym.  W opinii Trybunału Konstytucyjnego wyrażonej w wyroku z 26.01.2010r., mechanizm ograniczania prawa własności przyjęty w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości  stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego bezpośrednio na podstawie przepisu art. 165 Konstytucji. Pozbawia bowiem te podmioty jakiejkolwiek kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając je do automatycznego akceptowania każdego wniosku o udzielenie bonifikaty, bez względu na ocenę celowości przekształcenia danej nieruchomości. Ma to doniosłe konsekwencje, ponieważ zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej (por. art. 166 ust. 1 Konstytucji), a nie tylko pojedynczych użytkowników wieczystych. Można sobie wyobrazić sytuacje, w których w interesie wszystkich mieszkańców danej gminy byłoby nieuwzględnienie wniosku o uwłaszczenie. Przykładem może być np. perspektywa dokonania ważnych inwestycji komunalnych na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste po upływie czasu, na który zawarto umowę o ustanowienie tego prawa rzeczowego, albo potrzeba sprawowania kontroli nad sposobem wykorzystania tych nieruchomości w większym stopniu niż byłoby to możliwe po przekształceniu. Ingerencja ta jest tym bardziej rażąca, że następuje w formie zobowiązania dotychczasowego właściciela nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy stosunek użytkowania wieczystego, łączący go z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron. Zacytowane ustalenia Trybunału Konstytucyjnego w pełni nadają się do zastosowania w rozstrzygnięciu merytorycznym co do konstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 26.01.2010r. Trybunał Konstytucyjny uznał także niekonstytucyjność art. 4 ust. 8 i 9 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawia ono dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości za cenę znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości. Wskutek przymusowego zlikwidowania prawa użytkowania wieczystego gminy tracą również także pożytki cywilne w postaci opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Oprócz tego znacznie utrudnia prowadzenie racjonalnej gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego: ponieważ wnioski o przekształcenie mogą być składane w każdym czasie do końca 2012 r. bez żadnego uprzedzenia (por. art. 1 ust. 5 ustawy) i powinny być niezwłocznie realizowane, Tym samym gminy nie mają możliwości przewidzenia zmian w ich sytuacji budżetowej. Same w sobie niekorzystne skutki omawianych regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 nie stanowiłyby problemu, gdyby nie to, że obniżeniu dochodów nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakakolwiek forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów (podatek od przekształconych nieruchomości w niewielkim tylko stopniu może zniwelować utracone środki). Tymczasem powołany przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje, że jednostkom samorządu publicznego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a dochodami tymi mogą być m.in. dochody własne (w tym dochody z nieruchomości komunalnych). Dla Trybunału Konstytucyjnego powołane okoliczności stanowią wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia niekonstytucyjności  zaskarżonych przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak dla innego składu orzekającego istnienie tych samych przesłanek nie stanowiło podstaw do uznaniu niekonstytucyjności przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.


[1] Sygn.akt K 9/08, sentencja ogłoszona w  Dz. U. nr 21 z 2010r., poz. 109, uzasadnienie opublikowane na WWW.trybunal.gov.pl.

[2] Dz. U. nr 175 z 2005r., poz. 1459, ze zm.

[3] Dz. U. nr 191 z 2007r., poz. 1371.

[4] Sygn.akt. K 3/09, publikacja sentencji w Dz.U. nr 129 z 2011r., poz.748.

[5] Dz. U. nr 29 z 1989r., poz. 154, ze zm. z 1990 r. nr 51, poz. 297, nr 55, poz. 321 i nr 86, poz. 504, z 1991 r. nr 95, poz. 425 i nr 107, poz. 459, z 1993 r. nr 7, poz. 34, z 1994 r. nr 1, poz. 3, z 1997 r. nr 28, poz. 153, nr 90, poz. 557, nr 96, poz. 590 i nr 141, poz. 943, z 1998 r. nr 59, poz. 375, nr 106, poz. 668 i nr 117, poz. 757, z 2000 r. nr 120, poz. 1268, z 2004 r. nr 68, poz. 623, z 2009 r. nr 219, poz. 1710, z 2010 r. nr 106, poz. 673 i nr 224, poz. 1459 oraz z 2011 r. nr 18, poz. 89.

[6]Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.

[7] Dz. U. nr 36 z 1995r., poz. 175, ze zm.

[8]Dz. U. Nr 102 z 1997r., poz. 643, ze zm. z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307.

[9] Dz.U. nr 18 z 2011r., poz.89.

[10]Co do przesłanki umorzenia, należy wskazać na kolejną niekonsekwencję Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 16.03.2011 w sprawie dekretu o  stanie wojennym (sygn.akt K 35/08, WWW.tybunal.gov.pl) Trybunał wskazał, że mimo iż dekrety z 12 grudnia 1981 r. zostały formalnie uchylone w 2002 r., to należy zbadać te akty na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ze względu na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Wyrok należy uznać za słuszny, nasuwa się tylko pytanie, dlaczego w zakresie innych konstytucyjnych praw Trybunał Konstytucyjny odszedł od linii wyznaczonej wyrokiem z 16.03.2011r. We wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny rezygnował ze skutecznej kontroli konstytucyjności przepisów ustawy ze względu na utratę mocy obowiązującej przez ustawę z 21.07.2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności  (por. wyrok z 9 stycznia 2006 r., sygn. K 44/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 9).

[11] Dz.U. nr 1z 1991r., poz.2.

[12] P.Lewandowski: Funkcjonowanie ustawy o portach i przystaniach morskich w kontekście stosunków prawnych podmiotu zarządzającego i podmiotów gospodarczych, Prawo Morskie 2001, t.XV, s.97.

[13]Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art.1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka dotyczy tylko własności prywatnej, również w ujęciu grupowym, pat. teza wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 19.06.2006r. w sprawie Hutten-Czapska v.Polska,  350014/97, opublikowany w LEX 182154 i glosa P.Lewandowski: Zasada „sprawiedliwej równowagi (fair balance)”, Gdańskie Studia Prawnicze 2010, nr 1 s.181-191.   

[14] Sygn. K 13/97, opublikowany w OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69.

[15] Sygn. K 18/95, opublikowany w OTK ZU nr 1/1996, poz. 1.

[16] Jednocześnie wydaje się, że Trybunał Konstytucyjny preferuje wykładnię językową bez weryfikacji jej wyników wykładnią teleologiczna czy prakseologiczną. Prowadzi to do zaskakujących rezultatów , np. uznanie za niekonstytucyjne zapisu kodeksu wyborczego o możliwości dwudniowych wyborów z zapisem konstytucyjnym  o wyznaczaniu wyborów w dzień wolny od pracy. Liczba pojedyncza uniemożliwia wyznaczenie wyborów dwudniowych. Jeśli jednak uwzględnić cel normy o wyborach w dniu wolnym od pracy  (umożliwienie wzięcia udziału w wyborach jak największej liczbie wyborców) wynik wykładni byłby zdecydowanie inny.

[17] Stanowienie normy przez Trybunał Konstytucyjny nie jest novum w praktyce orzeczniczej. W sprawie zgodności z Konstytucją przepisu art.424 (1) kodeksu postępowania cywilnego, Trybunał Konstytucyjny  w wyroku z 1.04.2008r (sygn. SK 77/06) stworzył nową normę, inną od normy wynikającej z pierwotnej treści powołanego przepisu, por. P.Lewandowski: Skarga z art.424 (1) kpc jako środek ochrony wolności i praw, Monitor Prawniczy 2010, nr 24 s.1368.  

[18] Zgodnie z przepisem art.22 Konstytucji na drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny dopuszczalne jest ograniczanie działalności gospodarczej, bez różnicowania podmiotowego na osoby fizyczne i jednostki samorządu terytorialnego. Powołany przepis może stanowić podstawę konstytucyjna dla ograniczania dochodów gmin z przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z bonifikatą ustalona w ustawie. 

[19] Powołany już w przypisie 8.

[20] Druk sejmowy nr 2095/V kadencja.

[21] Dz.U. nr

[22] Dz.U nr 120 z 2001r., poz.1299, tekst jednolity z późniejszym .

[23] Sygn. K 10/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 298.

[24] Sygn. K 2/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 117.

[25] Sygn. K 8/98 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 87.

[26]Sygn. K 27/95, także wyrok z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00.

[27] Sygn. K.18/95.

[28]Sygn. akt K 24/02.

[29]Sygn. akt K 7/00.

[30] Sygn.K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30.

[31] Sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2.

[32] Doktryna wyraża ten sam pogląd, S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i

prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.

[33]Wyrok z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97.

[34]Sygn. K 43/07.

[35]Sygn. K. 13/97, OTK ZU nr 56/1997, poz. 69.

[36] Dz.U. nr 142 z 2001r., poz.1591, tekst jednolity z późniejszymi zmianami.

[37] Dz.U nr 32 z 1990r., poz.191 z późniejszymi zmianami.

[38] J.Ignatowicz, K.Stefaniuk: Prawo rzeczowe, wydanie 3, Warszawa 2009, s.51.

[39] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r., sygn. P 2/98, opublikowany w OTK 1/1999, poz.2, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.02.1999r., sygn. K23/98, opublikowany w OTK 2/1999, poz.25,

[40] Dz.U nr 106 z 1998r., poz.668.

[41] Art.232 par.2 kc. Treść tego przepisu została zmieniona przepisem art.234 pkt 1 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 z 1997r., poz.741). Nowelizacja dotknięta jest błędem legislacyjnym, polegającym na dodaniu do dotychczasowego tekstu odnoszącego się do gruntów Skarbu Państwa wyrazów „gmin lub ich związków” (kolejna zmiana wprowadziła wyrazy „jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki”). Znowelizowana treść ma sens w stosunku do gruntów Skarbu Państwa, pozwalając na obciążenie użytkowaniem wieczystym także gruntów innych niż grunty nazwane w par.1 według kryterium miejsca położenia. Natomiast w odniesieniu do gruntów gminnych, które mogą być obciążane użytkowaniem wieczystym bez względu na położenie, brak jest normatywnego sensu w rozszerzaniu zakresu przedmiotowego. Por także J.Ignatowicz, K.Stefaniuk, op.cit., s.183

[42] Ibidem, s.161.

[43] P.Lewandowski: Niedobrowolne ograniczanie prawa własności a inwestycje przesyłowe, Przegląd Sądowy 2009, nr 10 ss.39-40.

[44] W.Czachórski: Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1994, s. 108.

[45] R.Skwarło: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, Warszawa 2008, s.78.