Glosa do decyzji SKO w Warszawie z dnia 28.12.2009r. sygn.akt KOA/…./Oś/09 (niepubl.)

 Glosowana decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości gruntowej od decyzji działającego jako I instancja wójta gminy W., wymierzającej karę pieniężną za usunięcie z nieruchomości drzew bez wymaganego zezwolenia. Stan faktyczny, będący podstawą wydania decyzji w I instancji był typowy. Na skutek informacji sąsiadów wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości gruntowej ukaranego. Przeprowadzone przez dwóch  pracowników gminy (bez udziału właściciela nieruchomości) oględziny ujawniły fakt usunięcia drzew, przy czym ilość usuniętych drzew ustalono na podstawie odnalezionych pieńków. Mimo braku pni wójt wymierzył karę w oparciu o wielkość obwodów pieńków. Od decyzji wójta właściciel nieruchomości złożył odwołanie, w którym podniósł, iż nie dokonał ani nie zlecał wykonania wycinki drzew, a samo wycinka odbyła się bez jego wiedzy i zgody. Działania faktyczne były dokonywane z przekroczeniem umocowania przez ustanowionego przez właściciela nieruchomości pełnomocnika i osoby przez niego wynajęte. Odwołanie właściciela nieruchomości zostało uwzględnione. Decyzja wójta gminy W. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sentencja decyzji SKO jest zgodna z wyraźną tendencją w orzecznictwie kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych w zakresie sankcji z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia. Tendencja ta charakteryzuje się tonizowaniem skutków stosowania przez organy administracji samorządowej przepisu art.88 ust.1 pkt 2 ustawy o z 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz.U.  nr 92 z 2004r., poz.880). Powołany przepis stanowi, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierzają administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia należy do tzw. deliktów administracyjnych, co oznacza, że organ ma obowiązek wymierzyć karę, jeśli stwierdzi zaistnienie takiego stanu faktycznego, z jakim ustawa wiąże odpowiedzialność. Decyzja administracyjna w tym zakresie jest zatem decyzją związaną. Doktryna prawa administracyjnego wyróżnia klasyfikację aktów administracyjnych opartą na kryterium stopnia swobody organu administracyjnego w rozstrzyganiu sprawy[1]. Istota tego rozróżnienia polega na odmiennym stopniu związania organu administracyjnego przepisami prawa. Norma prawa administracyjnego wobec określonego w niej stanu faktycznego może z nastąpieniem tego stanu bądź to łączyć konkretnie określony skutek prawny, bądź też, względnie ściśle określając stan faktyczny, może nie tworzyć obowiązku określonego zachowania w stosunku do tego stanu, umożliwiając przez to organowi administracyjnemu zajęcie różnego stanowiska w podobnych stanach faktycznych[2]. Pierwsza sytuacja kreuje tzw. decyzję administracyjną związaną, druga skutkuje tzw. uznaniem administracyjnym. Odrębną kwestią, występującą w obu sytuacjach, jest tzw. swobodna ocena w postępowaniu administracyjnym. Jest to prawnie przyznana organowi administracyjnemu kompetencja do ustalania samego stanu faktycznego. Swoboda oceny dotyczy zatem nie zachowania się organu w stosunku do stwierdzonych faktów, lecz wstępnego ustalenia, z jakimi okolicznościami faktycznymi organ ma do czynienia[3]. SKO, uchylając decyzję I instancji, przyjęło, że organ I instancji nie dopełnił ustawowego obowiązku ustalenia prawdziwego stanu faktycznego i wydal decyzję o dużym stopniu dolegliwości w oparciu o niepewny i sporny stan faktyczny. Organ II instancji wskazał na naruszenie przepisów art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Można również wskazać na naruszenia przepisów kpa regulujących postępowanie dowodowe, w szczególności przepisów art.80, art.81, art.84 par.1, art.86 i art.89. Wcześniejsze orzecznictwo administracyjne sformułowało wskazówki w zakresie postępowania dowodowego. W przypadku konieczności uzyskania wiadomości specjalnych opinia sporządzana przez biegłego winna zawierać wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania, podlega ona bowiem ocenie organu odnośnie do prawidłowości jej sporządzenia. Niedopuszczalne jest oparcie się na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji wydającego decyzję z powołaniem na ich fachowe kompetencje w określonej dziedzinie, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków. Stronie, wobec której sankcja w postaci kary pieniężnej jest stosowana, należy zapewnić prawo do obrony i możliwość udowodnienia wskazywanych przez nią okoliczności, mających z punktu widzenia nałożenia kary zasadnicze znaczenie. Strona, która sama nie posiada wiedzy specjalistycznej, ma prawo do żądania weryfikacji ustaleń organu wymagających wiadomości specjalnych przez niezależnego biegłego, a waloru takiej opinii nie będzie miała sporządzona na jej indywidualne zlecenie opinia prywatna[4]. Strona postępowania ma bezwzględne prawo do otrzymania informacji, w jaki sposób została obliczona kara pieniężna, którą jest zobowiązana uiścić. Wyjaśnienia te powinny być jasne, precyzyjne i czytelne dla przeciętnego obywatela. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniach decyzji wydawanych w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia powinny obejmować także sposób ustalenia przez organy wieku drzew. Nie wystarczy ustalić, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia oraz stwierdzić kto jest posiadaczem działki, ponoszącym – zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody – opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Trzeba jeszcze wykazać, iż pomiędzy działaniem (zaniechaniem) tego posiadacza a wycięciem drzew zachodzi związek przyczynowy. Organy muszą zatem udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi[5]. Teza odnosząca się do związku przyczynowego jest szczególnie istotna w kontekście zobiektywizowanego charakteru odpowiedzialności za delikt administracyjny. Istotne jest również ustalenie ciężaru dowodu po stronie organu, co pozwala stwierdzić istnienie domniemania o braku związku przyczynowego.  Odpowiedzialność obiektywna jest niezależna od winy. Wykładnia przepisu art.88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody musi brać pod uwagę tę okoliczność. Odejście od zasady winy zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia dowodu w zakresie winy posiadacza nieruchomości. Konsekwencją uboczną takiego stanu rzeczy jest również bezprzedmiotowość dowodu w zakresie braku bezprawności, który mógłby próbować przeprowadzić posiadacz nieruchomości w celu ekskulpacji. Tym samym okoliczność, że wyciął drzewa w stanie wyższej konieczności (chciał drewno wykorzystać do ogrzania domu w czasie bardzo silnych mrozów) nie ma wpływu na wyłączenie odpowiedzialności za wycięcie drzew bez zezwolenia.  Na organie administracji samorządowej w dalszym ciągu spoczywa ciężar dowodu w zakresie związku przyczynowego. Związek przyczynowy musi zachodzić między działaniem lub zaniechaniem sprawcy a dojściem do skutku zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność. Jeśli posiadacz nieruchomości wyciął sam drzewo bez stosownego zezwolenia, niewątpliwie zachodzi adekwatny związek przyczynowo-skutkowy. Jeśli nie wyciąłby sam drzew, a więc nie działał sam,  nie mamy do czynienia z zaniechaniem ocenianym w kontekście związku przyczynowego. Ewentualny związek przyczynowy istniałby wówczas, gdyby posiadaczowi nieruchomości można było przypisać zaniechanie wykonania obowiązku na nim ciążącego z mocy ustawy, np. gdyby miał ustawowy obowiązek ochrony drzew rosnących na jego nieruchomości przed działaniami osób trzecich, za które nie ponosi odpowiedzialności (np. złodziejami). Sytuacja, gdy posiadacz nieruchomości nie zleca wykonania wycinki albo nic nie wie o wycince lub nie godzi się na nią, ma inny wymiar w kontekście związku przyczynowego. Nie ma przyczyny jako punktu odniesienia dla skutku, w konsekwencji nie ma związku przyczynowego. Brak związku przyczynowego musi być domniemanie wzruszalnym, w przeciwnym razie przepis art.88 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nigdy nie znalazłby zastosowania w przypadku wycinki drzew lub krzewów bez stosowanego zezwolenia.    


[1] J. Starościak: Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s.240, B.Adamiak. J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.48.

[2] Ibidem, s.241.

[3] Ibidem, s.242.

[4] Wyrok WSA w Poznaniu z  19.02.2009r. (sygn.akt III SA/Po 668/07) LEX nr 489200.

 [5]Wyrok WSA w Warszawie z 31.07.2007 (IV SA/Wa 2281/06) LEX 12468.