Prawna ochrona środowiska lądowo-morskiego- jeszcze superfluum czy już niezgodność prakseologiczna?

 1. Wstęp

Przyczynkiem do sformułowania uwag zawartych w niniejszym artykule była decyzja administracyjna wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dn. 09.06.2009r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 33 elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) wraz z kablem połączeniowym od obszaru elektrowni wiatrowej do linii brzegowej[1]. Decyzja prima facie sprawia wrażenie ze wszech miar słusznej merytorycznie, uzasadnionej formalnie i faktycznie. Odmowa wydania decyzji środowiskowej, co w obecnym stanie prawnym uniemożliwia rozpoczęcie inwestycji, jest słuszna, jeśli uwzględnić aksjomaty podzielane przez obrońców środowiska. Aksjomat, jak wiadomo, jest pewnikiem niewymagającym dowodu, może zatem funkcjonować na płaszczyźnie filozofii prawa lub sozologii. W postępowaniu administracyjnym sam aksjomat nie wystarcza, konieczne jest oparcie rozstrzygnięcia na prawidłowo przeprowadzonej subsumpcji stanu faktycznego z uwzględnieniem normatywnie ustalonego ciężaru dowodu. W tej części decyzja RDOŚ budzi wątpliwości. Analiza prawna kazusu Dębki stanowi również pretekst do sformułowania kilku uwag natury ogólniejszej w przedmiocie tzw. specjalnej ochrony środowiska. Ta z kolei de lege lata obejmuje nie tylko obszary morskie, ale również lądowe, stąd w tytule pojęcie środowiska lądowo-morskiego. Przez środowisko lądowo-morskie rozumie się na potrzeby tej wypowiedzi obszar lądu i morza wzdłuż granicy wyznaczanej stanem wody, obejmujący ląd stały nie dalej niż granice wyznaczone obszarami ochrony siedliskowej lub ptasiej oraz, uwzględniając terminologię ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej, pas techniczny, pas ochronny oraz wody wewnętrzne i morze terytorialne nie dalej niż granice obszarowe ochrony ptasiej. Z kolei przez ochronę prawną rozumie się zespół norm administracyjnoprawnych regulujących prewencję z pominięciem interwencji i odpowiedzialności. Taki wybór wynika z przyjętego a priori założenia, że regulacja prewencyjna jest z jednej strony najistotniejsza z punktu widzenia sozologii, z drugiej budzi najwięcej wątpliwości natury teoretycznoprawnej. Bardzo często ratio legis regulacji jest tak mocno zsakralizowane, że zasady teorii prawa czy techniki legislacyjnej, konstytucyjność czy wreszcie zdrowy rozsądek spychane są na plan dalszy, jeśli nie wręcz pomijane. Pozostałe dwa terminy, użyte w tytule, mają różne konotacje. Superfluum, zgodnie z łacińską premią „Superflua admittere securius est, quam necessaria omittere” (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne), oznacza nieszkodliwy nadmiar. Jeśli zatem oceniać prawo w tych kategoriach, to nadmiar regulacji dotyczącej tych samych stosunków społecznych nie stanowi wady. Jednak superfluum łatwo przechodzi w stan, który można określić mianem „inflacji prawa”. W naukach ekonomicznych  inflacja oznacza taki stan gospodarki, w którym występuje nadmiar pieniądza przy jednoczesnym braku towarów. Pieniądz traci na wartości rzeczywistej, zachowując wartość nominalną (do czasu kolejnej dewaluacji). Inflacja prawa oznaczałaby zatem taki stan, w którym istnieje nadmiar przepisów przy jednoczesnym braku ich wpływu na stosunki społeczne. W sytuacji nadmiaru przepisów prawdopodobieństwo zaistnienia niezgodności prakseologicznej wzrasta z przyczyn czysto statystycznych. Teoretycznoprawnym terminem „niezgodność (sprzeczność)prakseologiczna ” określa się relacje miedzy normami, polegające na tym, że zrealizowanie jednej normy niweczy częściowo czy całkowicie skutki zrealizowania drugiej normy, przy czym realizując jedna normę nie narusza się drugiej. Zgodnie z ustaleniami teorii prawa[2], niezgodność prakseologiczna nie kreuje wadliwości formalnej systemu prawa, prowadzi jednak do nieefektywności systemu i marnotrawienia wysiłku adresatów norm. Realizowanie norm systemu prawa dotkniętego wadą niezgodności prakseologicznej albo nie prowadzi do osiągnięcia zamierzonych stanów rzeczy albo osiągnięcie tych stanów rzeczy utrudnia, ma zatem konotacje negatywną. Mimo że nie jest wadą formalną, niezgodność prakseologiczna prowadzi do niepożądanych efektów na płaszczyźnie stosowania prawa. Adresat normy, dostrzegając marnotrawstwo wysiłków, wkładanych w wykonywanie dyspozycji norm niezgodnych prakseologicznie, skłonny jest do pomijania normy prawnej  jako regulatora stosunków społecznych. Norma prawna przestaje być wzorcem zachowania, wskazującym jak należy się zachować, aby osiągnąć określony rezultat. Zaczyna być traktowana jako przeszkoda w funkcjonowaniu stosunków społecznych, prowadząc do powstania swoistych „paranormatywnych form zastępczych”, wypracowywanych ad hoc przez zainteresowane podmioty stosunków społecznych. Ich stosowanie jest z reguły wymuszane przez najróżniejsze formy nacisku, którym państwo i jego aparat ulega w większym lub mniejszym stopniu. Z czasem „formy zastępcze” zyskują na znaczeniu kosztem stanowionych norm prawnych, nie stając się jednak ani zwyczajem ani tym bardziej prawem zwyczajowym. Niezgodność prakseologiczna jest tym trudniejsza do usunięcia od niezgodności formalnej, że systemy prawa nie zawierają reguł usuwania, tak jak ma to miejsce w przypadku niezgodności formalnych. Usunięcie niezgodności prakseologicznej wymaga ingerencji ustawodawcy, co z kolei prowadzi do formułowania kolejnych norm, w tym wypadku zmieniających niezgodne normy. Jednak nie ma obowiązku po stronie ustawodawcy dokonywania zmian usuwających niezgodność prakseologiczną, poza postulatem racjonalności działań ustawodawcy, wynikającym z koncepcji „racjonalnego ustawodawcy”. Biorąc pod uwagę główne źródła powstawania niezgodności prakseologicznych, o których poniżej, można zasadnie przyjąć, iż w tym zakresie bardziej prawdopodobne jest niedziałanie ustawodawcy niż jego działania, zmierzające do usunięcia wady prakseologicznej. Można sobie wyobrazić sytuacje, gdy ustawodawca toleruje istnienie w systemie prawa norm syzyfowych, z których jedna nakazuje określone zachowanie niweczące skutki zachowania określonego przez inna normę („Wtocz ten głaz na szczyt” oraz „Gdy ten głaz będzie na szczycie, zepchnij go w dolinę”- przykład norm dotkniętych niezgodnością prakseologiczna dwustronną ). Tym bardziej można sobie wyobrazić system prawa, w którym funkcjonują normy dotknięte wadą niezgodności prakseologicznej jednostronnej. Przykładem norm, między którymi zachodzi niezgodność jednostronna są normy, z których jedna nakazuje przed domem posiać trawę, a druga nakazuje przeprowadzić w tym miejscu przewody podziemne. Jak łatwo zauważyć, niezgodność między takim normami nie powstanie, jeśli wykonać prace w kolejności rozsądnej a nie nierozsądnej[3]. Jako główne źródło niezgodności prakseologicznej obu rodzajów S. Wronkowska[4] wskazuje nieuporządkowany system wartości, na gruncie którego tworzony jest system prawa. Takim źródłem są również częste zmiany preferencji np. pod wpływem załamań w bieżącej polityce. Szczególnie niszczące w tym kontekście jest stanowienie norm o funkcji symbolicznej, pozorując realizowanie określonej polityki w danej dziedzinie. I wreszcie przyczyną niezgodności prakseologicznych noże być niespójność wiedzy, na podstawie której podejmowane są rozstrzygnięcia legislacyjne. Artykuł jest próbą odpowiedzi na pytanie, czy regulacja prawna ochrony środowiska lądowo-morskiego jest jeszcze Superfluum, czy też już dotknięta jest wadą niezgodności prakseologicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że ani superfluum, ani niezgodność prakseologiczna nie kreują wadliwości formalnej systemu prawa, niemniej jednak nieefektywność systemu prawnej regulacji ochrony tak wrażliwych obszarów środowiska człowieka nie powinna mieć miejsca. Problem jest zatem ulokowany na dwóch obszarach pogranicznych, z jednej strony pogranicze w sensie geograficznym, obejmującym obszar lądu i morza po obu stronach linii wyznaczonej stanem wód, z drugiej pogranicze w sensie merytorycznym, na co składa się wykorzystanie ustaleń teoretycznoprawnych i prawa w sensie przedmiotowym o szczególnym zakresie.

 2. Status prawny obszarów lądowo-morskich Wybrzeża

Na obszarach lądowych-morskich polskiego Wybrzeża wyznaczono cały szereg obszarów specjalnych, których zadaniem jest zapobieganie degradacji środowiska uznanego ex officio za istotne dla zachowania pożądanego stanu natury. Obecnie w Polsce przeprowadzany jest, w wykonaniu zapisów Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG[5], proces ustalania specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO). Zakończony został proces ustalania obszarów podlegających ochronie na podstawie przepisów dyrektywy ptasiej (OSO)[6]. Minister Środowiska wydał na podstawie przepisu art.28 ustawy o ochronie przyrody stosowne rozporządzenie[7], natomiast nie wydał jeszcze rozporządzenia wyznaczającego obszar Natura 2000 w części dotyczącej siedlisk przyrodniczych. Na obszarze dwóch województw- zachodniopomorskiego i pomorskiego- zostało utworzonych 40 obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO), natomiast 95 specjalnych obszarów ochrony siedliskowej (SSO) zostało przedłożonych do akceptacji Komisji Europejskiej. Obszary te zostały poddane specjalnemu reżimowi prawnemu, uregulowanemu w ustawie z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody[8]. Treść przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozostawia żadnych wątpliwości. Zabrania się podejmowania działań „mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000”. Zakaz ten dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska po wyczerpaniu trybu przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy oraz obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzje zatwierdzającą. Zakaz ten dotyczy wszystkich uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach specjalnych. Należy również wskazać, iż powołana ustawa o ochronie przyrody w art.6 przewiduje 12 form ochrony przyrody, w tym obszary Natura 2000, parki krajobrazowe, parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe i tzw. ochroną gatunkową roślin, zwierząt i grzybów. Z kolei art. 25 ust.1 ustawy ustala, iż obszary Natura 2000 tworzą trzy rodzaje obszarów, powołane już obszary specjalnej ochrony ptaków i specjalne obszary ochrony siedlisk oraz obszary mające znaczenie dla Wspólnoty. Ustawa wprowadza w art.25 ust.2 zasadę, że poszczególne formy ochrony mogą się wzajemnie nakładać. Skutkuje to tym, że poszczególne reżimy prawne właściwe dla stosownej formy ochrony obowiązują jednocześnie.  Bałtyk został uznany za „special area”na podstawie zapisów Aneksów I, II i V MARPOL 73/78 i za obszar kontroli emisji dwutlenku węgla na podstawie zapisów  Aneksu VI  MARPOL 73/78.  Bałtyk jako całość, a więc łącznie z Bałtykiem Południowym,  został również uznany przez IMO[9] za morski obszar szczególnej wrażliwości (PSSA particular sensitive sea area). Jest również włączony do globalnego ekoregionu Północno-wchodniego Atlantyku, obok 238 obszarów na świecie uznanych przez WWF na obszary priorytetowe w zakresie ochrony natury. Można również wymienić kilka innych, mniej znanych systemów ochrony środowiska, jak Importent Bird Areas czy RAMSTAR czy list, na których znajdują się obszary Bałtyku szczególnie zagrożone czy zanieczyszczone jak sformułowana w 1998 roku przez HELCON Red List of Marine and Coastal Biotopem wraz z przyjętą przez HELCON Recommendation on General Biotope Protection, czy List of Hot Spots opracowaną przez Baltic Sea Joint Comprehensive Environmental Action Programme (JCP), zawierającą 132 obszary Bałtyku szczególnie zanieczyszczone. Na Wybrzeżu wyznaczono również szereg obszarów włączonych do systemu 62 obszarów Baltic Sea Protected Areas (BSPA), utworzonego na podstawie zalecenia 15/5 System of Coastal and Marine Baltic Sea Protected Areas z dnia 10.03.1994r. przez Komisję Helsińską. Polska, oprócz Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, zgłosiła również Woliński Park Narodowy, Słowiński Park Narodowy, Ławicę Słupską, Rezerwat Redłowo, Park Krajobrazowy Mierzeja Wiślana. Obszary PSSA, marpolowskie „special area”, obszary ujęte w Red List i List of Hot Spots w świetle ustawy o ochronie przyrody nie są uznane za formy ochrony przyrody. Polskie obszary BSPA jako parki krajobrazowe, rezerwaty czy parki narodowe za takie formy są uznane. Obszary lądowo-morskie są również objęte regulacja ustawy z dnia 6.07.2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju[10]. Wody polskich obszarów morskich wraz z pasem nadbrzeżnym i ich zasobami naturalnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdujących się w granicach obszarów morskich  oraz zasoby przyrodnicze parków narodowych stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju i jako takie zostały wyłączone z przekształceń własnościowych, pozostając własnością Skarbu Państwa. Istnieje zatem duża ilość regulacji o charakterze normatywnym i pozanormatywnym, których jedynym zadaniem jest prewencyjna ochrona środowiska. Czy ta ilość jest już nadmiarem i czy ten nadmiar jest nieszkodliwy? Można wskazać na pewno na jeden aspekt tej sytuacji. Adresatem norm jest nie tylko podmiot prawa, ale i organ państwa. Organ państwa, pomijając tak rozbudowany zapis normatywny, wydaje decyzje, które dopuszczają w zakresie kompetencji organu podejmowanie przedsięwzięć na obszarach objętych specjalną ochroną. Jego działanie jest zatem zgodne z norma ustalającą kompetencje organu, ale prowadzi do sytuacji niezgodnej z inną normą kompetencyjną, zawartą w specjalnej regulacji proekologicznej. Poniżej opisany w kontekście dowodowym przypadek Dębek jest również przykładem takiej sytuacji. Dla przedsięwzięcia na obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki inwestor uzyskał warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni[11] oraz zezwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich, wydane przez Ministra Infrastruktury[12]. Wydany na podstawie dyrektywy siedliskowej Standardowy Formularz Danych dla obszaru PLH 2200021 Piaśnickie Łąki jako podstawowe zagrożenie dla tego terenu wskazuje „plany budowy elektrowni wiatrowych”[13]. To jest jednak szkodliwy skutek nadmiaru przepisów o charakterze sprzeczności prakseologicznej, który można usunąć przez działanie organu rozsądne, a nie nierozsądne.

 3. Kazus Dębki- kwestia dowodowa

Aby zilustrować problem stanem faktycznym, posłużono się przykładem miejscowości Dębki, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie Trójmiasta i niezwykle popularnej. Dębki, miejscowość letniskowa położona na zachód od Władysławowa, uchodzi na wyjątkowo piękny obszar środowiska lądowo-morskiego. Na jego piękno składają się przepiękna plaża, zwaną najpiękniejszą w Europie, romantyczne zachody słońca, nietknięte, gęste lasy, krystaliczne powietrze, a także wręcz magiczna atmosfera. Na zachód od Dębek istnieje rezerwat Piaśnickie Łąki, utworzony jeszcze w latach 50-tych. który chroni kompleksy roślinne oraz lasy.  Jest to unikatowe zbiorowisko łąkowych, szuwarowych, zaroślowych oraz leśnych zbiorowisk roślinnych, charakterystycznych w przeszłości dla tego regionu. Znajdują się tam bogate florystycznie łąki trzęślicowe, młaki niskoturzycowe, psiary niżowe, zarośla Myrica gale i lasy brzozowo-dębowe. Niektóre z w/w zbiorowisk mają tu jedyne stanowiska na Pobrzeżu Bałtyku, inne występują na wschodniej granicy zasięgu. Na obszarze występuje bardzo bogata i zróżnicowana pod względem ekologicznym flora roślin naczyniowych (265 gatunków), w tym ok. 20 taksonów (grup organizmów) uznawanych za zagrożone w Polsce i na Pomorzu, jedyne lub jedno z nielicznych na Pomorzu stanowisko Iris sibirica (najliczniejsza populacja w Polsce północnej). Z uwagi na to, iż występują tam 2 rodzaje siedlisk z załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, które zajmują ok. 50% obszaru (zmiennowilgotne łąki trzęślicowe dąbrowy acidofilne) na obszarze dużo większym od rezerwatu ustanowiono obszar NATURA 2000 (teraz obejmujący także ujście rzeki Piaśnicy)[14], oznaczony jako PLH 2200021. Ochrona flory jest również głównym zadaniem znajdującego się na wchód od Dębek rezerwatu (a zarazem obszaru ochrony siedliskowej NATURA 2000 oznaczonego jako PLH 220054[15]) Widowo. Przed wojną były to ruchome wydmy, dziś kompleks lasów porastających wydmy. Dwa siedliska występujące w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej zajmują w sumie 80% obszaru. Pierwsze z nich to lasy mieszane na wydmach nadmorskich, o doskonałej reprezentatywności i dobrym stanie zachowania pokrywające 70% obszaru. Drugie siedlisko to nadmorskie wydmy szare, zajmujące 10% obszaru. Z kolei ptaki są chronione poprzez ustanowienie obszaru NATURA 2000 Przybrzeżne Wody Bałtyku. Jest to ogromny teren ciągnący się na odcinku 200 km, poczynając od nasady Półwyspu Helskiego po Zatokę Pomorską. Obejmuje pas wód przybrzeżnych Bałtyku od brzegu morskiego do około 15 kilometrów w głąb morza, o głębokości osiągającej od 0 do 20 m. Obszar stanowi ostoję ptasią o randze europejskiej. Na obszarze zimują w znaczących ilościach 2 gatunki ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej: nur czarnoszyi, gatunek zanikły lub prawdopodobnie zanikły w Polsce, i nur rdzawoszyi poddany ścisłej ochronie gatunkowej w Polsce). Występują tu także w znacznych ilościach lodówka, nurnik objęty ochroną gatunkową i uhli objętej ochroną ścisłą. Całe Dębki, podobnie jak i Półwysep Helski, znajdują się w Nadmorskim Parku Krajobrazowym oraz w Nadmorskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. Występują tu wszystkie typy brzegów morskich, charakterystyczne dla południowego Bałtyku – klify, wybrzeża wydmowe, niskie wybrzeża zalewowe. Ze względu na urozmaicone warunki siedliskowe, flora Nadmorski Park Krajobrazowy jest bardzo bogata i różnorodna. Występują tu unikalne w skali kraju zespoły roślin halofilnych (wymagające odpowiedniego stężenia soli w podłożu), plaże, zespoły roślinne porastające wydmy białe, szare, wysokie torfowiska atlantyckie. 47% powierzchni Parku pokrywają lasy, w większości są to zbiorowiska borowe, m.in. charakterystyczny dla wybrzeża bór bażynowy. Osobliwością Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest występowanie roślin reliktowych (rośliny, które przetrwały w prawie niezmienionej postaci wiele milionów lat): malina moroszka, woskownica europejska. Zróżnicowanie ekosystemów na obszarze Nadmorskiego Parku Krajobrazowego stwarza dogodne warunki życia wielu gatunkom zwierząt. Szczególnie bogaty jest ogół gatunków ptaków zamieszkujących ten obszar. Obszar ochrony siedliskowej Natura 2000 Piaśnickie Łąki jest ciekawy również pod innym względem. Obejmuje powierzchnię ok. 1000 ha, z czego ok. 350 ha stanowią nieruchomości osób fizycznych. Z kolei obszar ochrony ptasiej Przybrzeżne Wody Bałtyku obejmuje również obszar morski (15 km w głąb morza), objęty wyłącznie własnością Skarbu Państwa i wyłączony z przekształceń własnościowych[16]. Dębki są szczególnie interesującym przykładem kolizji przedmiotów ochrony natury na obszarach specjalnych. Mimo tak daleko idącej ilościowo regulacji prawnej na obszarze Przybrzeżne Wody Bałtyku zaplanowano budowę elektrowni wiatrowej, składającej się z 33 150-metrowych wiatraków, usytuowanych w odległości 5 km od brzegu morskiego vis-a-vis Dębek.  Inwestor wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie decyzji o warunkach środowiskowych i uzyskał decyzje odmowną[17]. Sprawa wywołała znaczny oddźwięk społeczny. Plany budowy zespołu 33 150-metrowych elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) w odległości 5 km od brzegu budziły sprzeciw zarówno mieszkańców, jak i organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo ochroną środowiska. W ramach przewidzianej przepisem art.53 ustawy Prawo ochrony środowiska procedury społecznej oceny przedsięwzięcia wpłynęło 917 pism od osób fizycznych i grup osób fizycznych oraz 11 pism od organów administracji, instytucji i organizacji ekologicznych. Pięć organizacji ekologicznych zgłosiło chęć udziału w postępowaniu i po złożeniu uwag i wniosków w przedmiotowej sprawie zostało dopuszczonych do udziału w postępowaniu jako strony.  W uzasadnieniu RDOŚ stwierdza brak formalny wniosku w postaci braku analizy lokalizacji farmy wiatrowej poza obszarem Natura 2000, przy czym nie można nie zauważyć, iż wymóg lokalizacji poza obszarem Natura 2000 nie wynika expressis verbis z treści przepisu. Musi zatem być wyprowadzony za pomocą wykładni wyższego rzędu z zapisu „brak rozwiązań alternatywnych”, zawartego w przepisie art.34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody. Należy podnieść, że wykładnia językowa nie prowadzi do takiego wniosku, zatem organ orzekający powinien wskazać, jaka wykładnia znajdzie zastosowanie, a następnie przedstawić proces myślowy w ramach wybranej wykładni. Przebiegu takiej wykładni nie ma w uzasadnieniu decyzji.   Przedmiotowa sprawa wskazuje na chyba niezamierzony przez ekologów skutek szczególnej regulacji prawnej ochrony siedlisk przyrodniczych, a mianowicie wykreowanie dwóch środowisk naturalnych, normalnego i specjalnego. Akceptacja poglądu organu orzekającego, że inwestora obciąża obowiązek wykazania innych możliwości lokalizacyjnych poza obszarem Natura 2000, musiałaby prowadzić do wniosku, że ustawa stwarza możliwość usytuowania takiego samego przedsięwzięcia na obszarze tego drugiego, gorzej chronionego środowiska naturalnego, zamieszkałego np. „tylko” przez ludzi bez obecności specjalnie chronionych gatunków. To z kolei prowadzi do wniosku ogólniejszego, że ochrona środowiska jest przeprowadzana wbrew człowiekowi, którego nie postrzega się jako równouprawnionej części składowej ekosystemu.  Sama ustawa o ochronie przyrody w art.34 ust.1 stwierdza, że na obszarze specjalnej ochrony możliwa jest realizacja przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, jeśli wykaże się brak rozwiązania alternatywnego. Inwestor elektrowni wiatrowych wskazał dwie inne możliwości usytuowania planowanego przedsięwzięcia, obie jednak na obszarze ochrony ptasiej. Jednocześnie inwestor wykluczył obie możliwości, wskazując na przesłanki faktyczne. W jego przekonaniu takie działanie miało na celu wykazanie, iż brak jest rozwiązań alternatywnych.   Organ odrzucił ten sposób rozumowania. Nasuwają się dwie kwestie w tym kontekście. Pierwsza, to jak przeprowadzić dowód na nieistnienie czegoś, i druga, kto ponosi konsekwencje nieskuteczności dowodu „braku rozwiązań alternatywnych”. Dowód negatywny w sensie logicznym w zasadzie nie powinien istnieć. W sensie prawniczym taki dowód jest możliwy, jeśli mamy do czynienia z dychotomią i definicją legalną jednego członu dychotomii.  Akademickim przykładem podziału dychotomicznego jest podział na rzeczy ruchome i nieruchome, przy czym definicją legalną objęte są tylko nieruchomości. Rzeczami ruchomymi będą zatem te rzeczy, które nie są nieruchomościami, ponieważ nie mają cech określonych w art.46 par.1 kc. Innymi słowy, rzeczą ruchomą są te rzeczy, które nie są nieruchomościami. Dychotomia pozwala zatem z jednej strony łatwo wykazać, czy sporna rzecz jest rzeczą ruchomą, z drugiej zaś ułatwia zadanie ustawodawcy, redukując jego obowiązek w zakresie tworzenia prawa do sformułowania jednej definicji legalnej.  Nie sposób nie zauważyć, że podmiot obciążony dowodem negatywnym, nie wynikającym z dychotomii, jest w zdecydowanie gorszej sytuacji argumentacyjnej niż podmiot korzystający z dychotomii. Parmenides z Elei twierdził, że byt jest i nie może nie być; nie-byt nie jest i nie może w żaden sposób być[18]. Stosując analogię do podziałów opartych na dychotomii można stwierdzić, że istnienie czegoś jest (jest zatem tym elementem dychotomii, który podlega definiowaniu), natomiast nieistnienie jest wtedy, gdy czegoś nie ma (jest tym drugim elementem dychotomii, który jest definiowany przez to, że nie mieści się w zbiorze desygnatów elementu zdefiniowanego).  Czy zatem przepis art.34 ust.1 zawiera dychotomię? Semantycznie rzecz ujmując tak, skora stwarza dwie możliwości: jedna w postaci braku rozwiązań alternatywnych i druga w postaci istnienia rozwiązań alternatywnych. Jednak ani jedna, ani druga możliwość nie została zdefiniowana. Jaka zatem powinna być treść dowodu na istnienie „braku rozwiązań alternatywnych”? Obciążony dowodem w tym zakresie jest w szczególnie zawiłej sytuacji faktycznej. Chce przeprowadzić inwestycję w określonym miejscu, które spełnia wszystkie pożądane z jego punktu widzenia wymagania, jednak miejsce to znajduje się na obszarze specjalnie chronionym. Zobowiązany jest zatem do wykazania, obok wymogu „nadrzędnego interesu publicznego”, istnienia „braku rozwiązań alternatywnych”. Jeśli taka koncepcja  dowodu ma mieć choć trochę wspólnego z logiką formalną i zdrowym rozsądkiem, to należałoby przyjąć, że dowód taki powinien obejmować wskazanie jednego (zakładając, że ustawodawca rozumie pojęcie alternatywy w jego logicznym znaczeniu), innego  miejsca, poza obszarem specjalnej ochrony, a następnie skrytykowanie tego pomysłu z wykazaniem nieprzydatności miejsca opcyjnego. Rozumując ad absurdum można wskazać, że najprostszą drogą jest wskazanie takiego miejsca poza obszarem Natura 2000, które absolutnie i obiektywnie nie nadaje się na planowane przedsięwzięcie, np. zaplanowanie elektrowni wiatrowej na środku pasa startowego lotniska.   Obszary lądowo-morskie są objęte regulacją ustawy z dnia 6.07.2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. nr 97 z 2001r., poz.1051). Wody polskich obszarów morskich wraz z pasem nadbrzeżnym i ich zasobami naturalnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującymi się w granicach obszarów morskich oraz zasoby przyrodnicze parków narodowych stanowią strategiczne zasoby naturalne kraju i jako takie zostały wyłączone z przekształceń własnościowych, pozostając własnością Skarbu Państwa. Inwestor planujący inwestycje na takim obszarze jest zatem uzależniony od woli uprawnionego, nie mogąc być  właścicielem nieruchomości, na której ma być wzniesiona planowana inwestycja. W odniesieniu do takiej sytuacji można się doszukiwać sensu w żądaniu przestawienia rozwiązania alternatywnego, aczkolwiek zaskakującym jest oczekiwanie od rozsądnego inwestora, że ma ustawowy obowiązek wskazania innego obszaru do inwestycji, a następnie wykluczenia go jako nieprzydatnego.  Zupełnie inna jest natomiast sytuacja właściciela nieruchomości usytuowanej na obszarze Natura 2000, który planuje inwestycję na własnej nieruchomości. Już nakaz wykazania nadrzędnego interesu publicznego stawia pod znakiem zapytania możliwość uzyskania pozytywnej decyzji środowiskowej. Nawet jeśli charakter planowanej inwestycji pozwoli na przeprowadzenie udanego dowodu na okoliczność „nadrzędnego interesu publicznego”, to wymóg wskazania braku rozwiązań alternatywnych ociera się już o brak zdrowego rozsądku.   RDOŚ uznał, że możliwość realizacji przedsięwzięcia na obszarze Natura 2000 wymaga rozpatrzenia lokalizacji alternatywnej poza systemem Natura 2000. Uznał również, że w tej sprawie nie można stwierdzić braku rozwiązań alternatywnych dla przedsięwzięcia poza obszarem Natura 2000. W praktyce takie stanowisko, prawidłowo wyprowadzone z konstrukcji dowodu negatywnego (niestety jest to przykład prawidłowego wniosku z fałszywych przesłanek), przekreśla wszelkie możliwości przeprowadzenia inwestycji na obszarze Natura 2000 z tego powodu, że nie ma sposobu przeprowadzenia skutecznego dowodu na istnienie „braku rozwiązań alternatywnych”. Jest to niewątpliwie rozwiązanie proekologiczne. Skłania jednak do wniosku, że sformułowany w przepisie art.33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody zakaz „podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych” jest w istocie zakazem bezwzględnym, a wyjątek, który miałby wynikać z przepisu art.34 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, jest z gruntu iluzoryczny.   Równie „proekologiczny” jest inny wymóg z art.34 ust.1, a mianowicie wymóg wykazania „nadrzędnego interesu publicznego”. W tym wypadku ekologia dotyka przede wszystkim osoby fizyczne, które są właścicielami nieruchomości na obszarach Natura 2000. W ich przypadku możliwość wykazania, że budowa np. siedliska na nieruchomości objętej systemem Natura 2000 stanowi realizację nadrzędnego interesu publicznego, jest nierealna.  Druga kwestia, a mianowicie kto jest obciążony dowodem w zakresie „braku rozwiązań alternatywnych”, w świetle glosowanej decyzji RDOŚ nie wymaga dłuższego wywodu. Ciężarem dowodu obciążony jest inicjator przedsięwzięcia, składający wniosek o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Jego sytuacja dowodowa w świetle obowiązujących przepisów jest tego rodzaju, że w praktyce niemożliwym jest przeprowadzenie dowodu na istnienie przesłanek formalnych umożliwiających uzyskanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.  RDOŚ w swojej decyzji odniósł się również do trzeciej przesłanki, określonej w przepisie art. 33 ust.1 ustawy o ochronie przyrody jako zakaz podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000. Działania takie mogą być podejmowane tylko wtedy, gdy przemawiają za tym względy nadrzędnego interesu publicznego i brak rozwiązań alternatywnych. Organ sformułował na potrzeby rozstrzygnięcia zasadę przezorności, wywodząc ją z szeregu unijnych aktów prawnych. W rozumieniu RDOŚ zasada przezorności w swojej treści zawiera nakaz o następującej treści: jeżeli w trakcie przedmiotowej oceny stwierdzony zostanie brak pewności co do określonych skutków, należy przyjąć, że one nastąpią (s.10 uzasadnienia decyzji). Organ w uzasadnieniu powołał fragment pisma skierowanego w ramach konsultacji społecznych, o następującej treści (cytat in extenso, s.6 uzasadnienia decyzji): „Póki istnieje brak wiedzy o występowaniu morświna w rejonie planowanej lokalizacji inwestycji, nie sposób przychylić się do stwierdzenia, że nie będzie ona wpływać na te ściśle chronione i niezwykle zagrożone bałtyckie zwierzęta”.  Dodatkowo organ formułuje zasadę in dubio pro natura. Tak określone zasady i ich praktyczna egzemplifikacja w odniesieniu do morświnów budzą sprzeciw. Na płaszczyźnie  procesowej prowadzą one do takiego oto rezultatu, że nawet brak gatunku zagrożonego na obszarze przyszłej inwestycji nie stanowi o braku zagrożenia. Innymi słowy, nie ma znaczenia, czy gatunek zagrożony jest na tym obszarze, czy nie, bowiem organ zawsze może przyjąć istnienie zagrożenia ze skutkiem procesowym w postaci odmowy wydania decyzji środowiskowej. Brak czegoś zwalnia z intelektualnego obowiązku rozważania wpływu czegoś innego na ten brak. Dwie przeciwstawne sytuacje powinny dać przeciwstawne skutki i w tym sensie w postępowaniu administracyjnym brak zagrożenia powinien być  oceniany inaczej niż istnienie zagrożenia. W przeciwnym razie strona postępowania nie ma możliwości faktycznych kształtowania swojej pozycji procesowej. I w takiej sytuacji znalazł się inwestor planujący przedsięwzięcie, skądinąd uznawane za proekologiczne. Decyzja RDOŚ w sprawie elektrowni wiatrowej rozstrzyga kolizje dóbr chronionych specjalnymi regulacjami prawnymi na korzyść środowiska. Nasuwa się pytanie czy takie uregulowanie i jego wykładnia nie prowadzą do zantagonizowania człowieka i jego środowiska naturalnego, sytuując człowieka w roli przeciwnika środowiska. Wówczas naturalną tendencją będzie ochrona środowiska przed samym człowiekiem i jego działalnością nawet per fas et nefas. Przedmiotowa decyzja pokazuje jakimi metodami osiąga się cele proekologiczne i jak dalece człowiek jest na straconej pozycji w toku postępowania w sprawie warunków środowiskowych. Taka sytuacja prawna mieści się jednak w pojęciu sprzeczności prakseologicznej. W tym wypadku źródłem sprzeczności jest zmiana preferencji w zakresie ochrony na proekologiczną przy jednoczesnym zachowaniu tradycyjnych wartości jak prawo własności i tradycyjnych zasad jak zasada prawidłowego publikowania aktu prawnego. W przypadku kolizji wartości rozstrzyga się na korzyść środowiska lub pomija wartości nieekologiczne. Współczesne zjawisko sakralizacji ochrony prawnej środowiska jest reakcją na historyczne pomijanie środowiska i jego ochrony przy ocenia przedsięwzięć człowieka. Z prawnego punktu widzenia zmiana tego stanu rzeczy wymaga reakcji ustawodawcy, co jest, jak się wydaje, oczekiwaniem bez szans na spełnienie.

 4. Promulgacja

Kwestie prawidłowej publikacji aktów prawnych stanowią jedno z zagadnień szerszego problemu, a mianowicie obowiązywania prawa w ogóle. Podstawowa zasada w tym zakresie jest prosta i oczywista: każdy przepis powinien być opublikowany w stosownym dla swojej rangi organie promulgacyjnym. Wspomniany zakaz z art. art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska po wyczerpaniu tryby przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy oraz obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzje zatwierdzającą. Z punktu widzenia praworządności sytuacja pierwsza nie pozostawi żadnych wątpliwości w kontekście prawidłowego stanowienia prawa, poza kwestią uprawnień właścicielskich w procesie tworzenia obszarów ochrony. Rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej, zostaje prawidłowo opublikowane w organie promulgacyjnym, co skutkuje uzyskaniem mocy obowiązującej w polskim porządku prawnym w stosunku do wszystkich adresatów, w tym osób fizycznych, właścicieli nieruchomości objętych programem ochrony Natura 2000. Nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa w tym zakresie. W drugim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy brak jest właściwej publikacji obszarów projektowanych, co z kolei skutkuje obiektywnym brakiem wiedzy po stronie adresatów normy prawnej co do objęcia ich nieruchomości zakazami z przepisu art.33 ustawy o ochronie przyrody. Brak publikacji przewidzianej przez polskie prawo wynika, jak można przypuszczać, z realnej luki w prawie polegającej nieokreśleniu w jakiej formie ma być publikowana projektowana lista obszarów Natura 2000. Konstytucja w przepisie art.87 ust. 1 enumeratywnie wymienia źródła prawa, w przepisie art. 88 ust.ust. 1 i 2 wymóg ich publikacji, natomiast w przepisie art.93 ust. 2 formułuje normę, iż  zarządzenia wydawane przez m.in. ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podlegle organowi wydającemu zarządzenie. Istotnym zatem staje się pytanie w jakim akcie prawnym Minister Środowiska określa obszary projektowane i w którym organie promulgacyjnym ma on być publikowany. Zasada „ignorantia iuris nocet” dotyczy normy prawnej, a nie wypowiedzi nawet organu kompetentnego, która nie spełnia warunków „dobrego prawa” w demokratycznym państwie prawnym. Trudno zgodzić się z tezą, z reguły przyjmowaną a priori jako prawdziwą również przez Ministra Środowiska, iż ustanawianie obszarów ochrony siedliskowej nie narusza przepisu art. 31 ust.3 Konstytucji. Naruszenie to  występuje na etapie tworzenia projektu obszaru chronionego w związku z brakiem normatywnych instrumentów gwarantujących udział prywatnych właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia listy obszarów chronionych. Istnienie natomiast takich instrumentów dla gmin w postaci uprawnienia do opiniowania projektu listy obszarów natura 2000 jest naruszeniem konstytucyjnej zasady niedyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym. Nie można również nie zauważyć, że ograniczenie własności w odniesieniu do nieruchomości ujętych projektowaną lista obszarów chronionych narusza przepis art. 64 ust.3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie własności tylko w drodze ustawy. Projektowana lista nie jest nawet normą prawną w ogóle, nie mówiąc już, że nie spełnia wymogu normy ustawowej. W tym jednym przypadku należy pominąć konstrukcje superfluum czy sprzeczności prakseologicznej i mówić wyraźnie o luce rzeczywistej.

 5. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska

Regulacja  prawna szeroko rozumianego udziału społeczeństwa w ochronie środowiska aż nadto daje wrażenie nadmiaru. Sama zasada takiego udziału przebijała się do świadomości ustawodawcy polskiego dość długo, czego wyrazem jest ratyfikowanie dopiero w 2003r. konwencji z dnia 25.06.1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska[19] (zwanej  konwencją z Aarhus). Pewne nadzieje co do zmiany nastawienia wobec udziału społeczeństwa w ochronie środowiska związane były z wejściem w życie ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[20]. Sama ustawa zawiera regulacje w zakresie tzw. zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Mimo że zostały one precyzyjnie wyartykułowane w ustawie z 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska[21], ustawodawca uznał za konieczne powtórzenie niektórych z nich w ustawie wcześniej powolanej. Przykładem takiego powtórzenia jest art.4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który ponownie dał wyraz temu, że jedną z kardynalnych zasad polskiego prawa ochrony środowiska jest powszechność dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Wcześniej ustawodawca dal temu wyraz w art.9 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak w tym konkretnym przypadku nie ma problemu superfluum lub sprzeczności prakseologicznej, ponieważ ustawodawca posłużył się niezwykłym w takiej sytuacji instrumentem techniki legislacyjnej w postaci uchylenia przepisem art. 144 pkt 4 ustawy przepisu art.9 ustawy Prawo ochrony środowiska. W doktrynie wyraża się pogląd, że z punktu widzenia systemowego owo powtórzenie nie ma racjonalnego uzasadnienia[22]. Mogą natomiast prowadzić do sytuacji pomijania reguł znajdujących się poza ustawą, co jednak nie jest wadą formalna systemu prawa, rzutuje natomiast na jego efektywność. Ustawodawca w zakresie dostępu do informacji był mało zdecydowany. Dość wspomnieć, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest już trzecim aktem prawa wewnętrznego, w którym przedmiotowa zasada się znalazła. Początkowo przepisy regulujące udział społeczeństwa w sprawach z zakresu ochrony środowiska znajdowały się w ustawie z 9.11.2000r.o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko[23]. Przepisy te zostały następnie recypowane niemal w całości i bez zmian przez ustawę Prawo ochrony środowiska. Obecnie znowu znalazły się w akcie autonomicznym, mimo że najwyższą pozycje w systemie prawa ma merytorycznie ustawa Prawo ochrony środowiska. Obok aktów prawa krajowego dostęp do informacji w sprawach ochrony środowiska uregulowany został w trzech dyrektywach Parlamentu Europejskiego i Rady[24], dyrektywie Rady[25], rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady[26] i decyzji Komisji[27]. Prawo unijne będzie w różnym stopniu wykorzystywane w zależności od rodzaju postępowania (w niektórych przypadkach dotyczyć będzie postępowania wyłącznie przed organami Wspólnoty np. powołane wyżej rozporządzenie Parlamentu i Rady oraz decyzja Komisji). Przedmiot niniejszego artykułu uniemożliwia szerszą analizę postanowień wymienionych aktów, poprzestać należy na odesłaniu do literatury specjalistycznej[28]. Nie można nie zauważyć, iż większość regulacji prawnych w zakresie dostępu do informacji odwołuje się do prawa międzynarodowego. Prawo do powszechnego dostępu do informacji zostało wyartykułowane również w Konwencji z Aarhus, ratyfikowanej przez Polskę i Unię Europejską. W razie wątpliwości interpretacyjnych pierwszeństwo przed ustawa ma konwencja jako ratyfikowany akt prawa międzynarodowego, jeżeli postanowienia ustawy nie dają się pogodzić z postanowieniami aktu międzynarodowego, zgodnie z przepisem art.91 ust.2 polskiej Konstytucji. Konwencja z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska w art. 4 ust.1 stwierdza, że „Każda ze Stron zapewni, że zgodnie z poniższymi postanowieniami niniejszego artykułu władze publiczne, w odpowiedzi na żądanie udzielenia informacji dotyczących środowiska, udostępnią społeczeństwu, w ramach ustawodawstwa krajowego, taką informację (…)”. Podkreślić należy, że działanie władz publicznych odbywa się tylko na żądanie zainteresowanego, nie ma zatem obowiązku działania „z urzędu”. Władze publiczne mogą również odmówić żądaniu udzielenie informacji, jeśli władza publiczna nie posiada żądanej informacji (art.4 ust.3 lit. (a) lub jeśli żądanie dotyczy materiału będącego w trakcie kompletowania (art.4 ust.3 lit.(c). Konwencja ustanawia szereg wyjątków od obowiązku udostępnienia danych, zawartych w przepisie art.4 ust.3 i 4, jednak z punktu widzenia właściciela nieruchomości powołane wyżej wyłączenia stanowią wystarczającą podstawę do niedziałania w związku z planami utworzenia obszarów szczególnej ochrony. W zakresie przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych konwencja posługuje się zwrotem niedookreślonym „Każda ze stron będzie starać się promować rzeczywisty udział społeczeństwa (…) w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych”. W tym celu powinny być ustalone ramy czasowe umożliwiające rzeczywiste uczestnictwo, natomiast projekty aktów powinny być publikowane albo w inny sposób dostępne publicznie. Społeczeństwo powinno mieć możliwość zgłaszania uwag, a „rezultaty udziału społeczeństwa będą brane pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe”. Należy zwrócić uwagę, że uprawnienia przypisane społeczeństwu przysługują w takim samym zakresie osobom fizycznym, nawet pojedynczym, zgodnie z treścią art.2 ust 4 konwencji, który definiuje pojęcie społeczeństwo jako „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy.  Mimo tak bogatej w przepisy regulacji krajowej, unijnej czy prawnomiędzynarodowej właściciel nieruchomości gruntowej nie zostanie powiadomiony o tym, że jego nieruchomość znajduje się na projektowanej liście obszarów ochrony siedliskowej. Nie można oprzeć się wrażeniu, że regulacja prawna w dużej mierze ma charakter fasadowy, którego rozbudowana skala ma skłaniać do przekonania, iż społeczeństwo, a nawet pojedyncza osoba fizyczna ma rzeczywisty wpływ na tworzenie prawa ochrony środowiska. Normy wynikające z tak licznych przepisów pełnią funkcję symboliczną, pozorując realizowanie określonej polityki w danej dziedzinie, co jest jednym z typowych źródeł sprzeczności prakseologicznej.            

 6. Prawo własności a ochrona środowiska

Bardziej znany kazus Doliny Rospudy, zyskując zainteresowanie społeczne, pokazał kolizję ochrony środowiska i zapewnienia rozwoju infrastruktury drogowej, traktowanych jako przykłady interesu publicznego. W mniejszym stopniu skierował uwagę społeczną na kolizję ochrony środowiska i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości gruntowej, włączonej, na podstawie opinii specjalistów, w zakres terytorialny obowiązywania projektu Natura 2000. Z kolei kazus Dębek pokazuje jeszcze jedną kolizję, tym razem w ramach dóbr szczególnie chronionych. W przypadku Dębek dylemat co chronić bardziej, dotyczył ptaków i  elektrowni wiatrowej, której usytuowanie zaplanowano na obszarze NATURA 2000 Przybrzeżne Wody Bałtyku. Przy okazji ujawniono, że elektrownie wiatrowe nie są tak przyjazne środowisku, jak to przedstawiają ekologowie.   Nie można nie zauważyć kolizji interesu publicznego i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości gruntowej, która arbitralnie może zostać włączona w zakres terytorialny obowiązywania projektu natura 2000. Ustalanie granic obszaru Natura 2000 odbywa się z pominięciem opinii właścicieli tych nieruchomości, które mogą znaleźć się w obszarze Natura 2000. Nie występuje się również, przynajmniej w polskiej praktyce, o wyrażenie zgody na wejście na nieruchomości osób, które przeprowadzają badania przyrodnicze. Rodzi to obawy, że ustalenie obszarów Natura 2000 odbywa się z naruszeniem praw i niejako kosztem właścicieli nieruchomości, pominiętych całkowicie w procesie projektowania obszarów Natura 2000. Te zarzuty dotyczą również procesu stanowienia ustawy o ochronie przyrody, która z kolei pomija fakt istnienia praw własności podmiotów innych niż Skarb Państwa lub gminy. Jednocześnie w procesach tworzenia list biorą aktywny udział organizacje ekologiczne. W takcie przygotowywania listy, w wykonaniu zapisów Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG,  obszarów ochrony siedlisk (SSO), w maju 2004r. Minister Środowiska przesłał Komisji Europejskiej oficjalną propozycję 184 specjalnych obszarów ochrony siedlisk o łącznej powierzchni 11 716 km 2. Propozycja ta została uznana przez polskie organizacje pozarządowe za niewystarczającą. W przygotowanym w grudniu 2004r. raporcie tzw. Shadow List organizacje te zaproponowały włączenie do obszarów specjalnej ochrony siedlisk dalszych 152 obszarów, co zostało uwzględnione. Przy ustalaniu granic obszarów Natura 2000 nie konsultowano się z właścicielami tych nieruchomości, które mogą zostać objęte projektem, mimo że legislacja w zakresie dostępu do informacji o środowisku i udziale społeczeństwa w procesach legislacyjnych dotyczących ochrony środowiska jest bardzo rozbudowana. Pojedyncza osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości objętej zapisami ustawy o ochronie przyrody nie ma wpływu na decyzję o włączeniu jej nieruchomości do obszaru specjalnej ochrony ptaków lub siedlisk, ponieważ ustawa przewiduje dyskrecjonalne uprawnienie w tym zakresie dla ministra właściwego do spraw środowiska. Tryb opiniowania projektu planu ochrony nie przewiduje również udziału właściciela nieruchomości prywatnej, w tym zakresie minister zobowiązany jest do uzyskiwania opinii rady gminy i działania w porozumieniu z innymi wymienionymi w ustawie ministrami. Zarzuty co do trybu tworzenia obszarów chronionych na postawie dyrektywy środowiskowej zostały sformułowane w petycji  „Holmes et Montagnes Catalanes”[29]. Druga petycja w tej sprawie została złożona przez właścicieli nieruchomości usytuowanych w gminie Krokowa na obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki[30]. Czy tworzenie obszarów specjalnej ochrony musi opierać się na założeniu, iż interesy „środowiska naturalnego” i właściciela nieruchomości są zawsze sprzeczne? Prawo europejskie posługuje się konstrukcją zrównoważonego rozwoju w procesie budowania instrumentów prawnych ochrony środowiska. Sama dyrektywa 92/43 regulująca ochronę siedlisk dzikiej flory i fauny nakazuje w przepisie art.2 ust.3, aby podejmowane zgodnie z nią środki uwzględniały wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionu i lokalne. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja zrównoważonego rozwoju nie opiera się na sozologicznej doktrynie konserwacji, zakładającej całkowity brak działalności człowieka na obszarach chronionych. Zrównoważony rozwój uwzględnia również prawa nabyte osób fizycznych, wynikające np. z prawa własności lub z innych uprawnień prawnorzeczowych do nieruchomości. Warto również zauważyć, że ustalenie obszarów chronionych nie musi odbywać się wyłącznie w drodze władczej decyzji państwa. Sama dyrektywa siedliskowa w art.1 lit.l dopuszcza wyznaczanie przez Państwo Członkowskie specjalnego obszaru ochrony w drodze nie tylko ustawy czy decyzji, ale także umowy. Przepis ten może stanowić podstawę prawną dla negocjacyjnego ustalenia granic obszaru chronionego i sposobu wykorzystywania nieruchomości zgodnie z wymogami interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym. Prawo własności nie było i nie jest traktowane jako prawo absolutne. Konstrukcja ograniczenia prawa własności, dobrowolnego i niedobrowolnego, jest ugruntowana w orzecznictwie i doktrynie. Komentarz do Kodeksu cywilnego z 2002r.[31] wymienia 12 ustaw, które zawierają najdalej idące ograniczenia prawa własności. Z oczywistych względów (ustawa w obecnym kształcie obowiązuje od 2004r.) nie wymienia się wśród nich ustawy o ochronie przyrody, która w bardzo dużym stopniu ogranicza prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy objętej prawem własności. W prawie unijnym przyjęto zasadę zakazu ingerencji Unii w przepisy prawa krajowego państw członkowskich regulujące systemy prawa własności. Normatywny wyraz tej zasadzie  nadał dopiero przepis art.295 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Wcześniej art.6 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) mówił tylko o poszanowaniu praw ujętych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz). Treść przepis art.295 TWE powinna być brana pod uwagę przy interpretacji zasady subsydiarności, wyrażonej w przepisie art.5 TWE[32]. Kompetencji Wspólnoty obejmują działania tylko wówczas i tylko w zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane na poziomie Wspólnoty. Teoretycznie oznacza to swobodę państw członkowskich w kształtowaniu systemów prawa własności[33]. W literaturze zwraca się uwagę na fakt, iż zasada nieingerencji jest realizowana niekonsekwentnie[34].  W tym zakresie nasuwa się porównanie z pojęciem creeping jurisdiction, przyjętym w nauce prawa morza na określenie praktyki państw nadbrzeżnych zawłaszczających obszary morza pełnego przed konwencjami genewskimi o prawie morza i konwencją o prawie morza z 1982r[35].  Wspólnota zawłaszczała prawo regulowania różnych aspektów korzystania z prawa własności m.in. w związku z ochroną środowiska[36]. Konsekwencją braku norm traktatowych regulujących kwestie prawa do własności jest oparcie ochrony prawa własności w porządku prawnym Wspólnoty na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do art.1 Protokołu nr 1 EKPCz. Utrwalone orzecznictwo Trybunału wypracowało trzy podstawowe zasady ochrony prawa własności: poszanowanie własności, dopuszczalność pozbawienia własności oraz dopuszczalność kontroli korzystania z własności. W doktrynie słusznie podniesiono, że zasada druga i trzecia stanowią odstępstwo od zasady pierwszej [37], chociaż właściwszym słowem wydaje się być zaprzeczenie. Zasada poszanowania własności ma o tyle priorytet, że jeśli trudno jest przypisać zastosowany środek do kategorii dopuszczalności pozbawienia własności lub dopuszczalności kontroli korzystania z własności, to należy uznać, że doszło do naruszenia zasady poszanowania[38]. Doktryna, opierając się na orzecznictwie ETPCz, wskazuje, iż jedną z przesłanek konstytuujących przedmiot kategorii poszanowania własności jest wartość ekonomiczna mienia[39].  Jakość środowiska nie ma wartości ekonomicznej, zatem nie zasługuje na zastosowanie zasady poszanowania własności[40]. Dalszą konsekwencja takiego punktu widzenia jest problem porównywania, w ramach konstrukcji „fair balance”[41], interesu publicznego i interesu indywidualnego. Z jednej strony występuje bowiem prawo własności o określonej wartości ekonomicznej, weryfikowalnej rynkowo, z drugiej strony prawo bez wartości ekonomicznej, co może również oznaczać bezcenność.  Porównywanie wartości występuje zarówno na gruncie prawa publicznego. W polskim prawie karnym materialnym występuje w instytucji stanu wyższej konieczności jako przesłanka wyłączająca bezprawność[42] lub winę[43] w zależności od proporcji kolidujących ze sobą dóbr. Współczesna doktryna polskiego prawa karnego podkreśla, że wartość poszczególnych dóbr i proporcje zachodzące pomiędzy poszczególnymi wartościami zależą od założeń aksjologicznych, na których zbudowany jest system prawny[44]. Natomiast polskie prawo cywilne przyjmuje zasadę priorytetu dobra osobistego nad dobrem majątkowym. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art.142 par.1. Ugruntowane poglądy doktryny są zgodne[45], że dobra osobiste są zawsze ważniejsze od dóbr majątkowych, co skutkuje rezygnacją z porównywania wartości dobra poświęconego i dobra chronionego. Co więcej nie bierze się nawet pod uwagę wartości, przyjmując  a priori większą wartość dobra osobistego. Również w kontekście wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za zniszczenie lub uszkodzenie rzeczy cudzej w celu odwrócenia niebezpieczeństwa zagrażającego osobom przyjmuje się konstrukcje  dobra ważniejszego[46]. To pozwala przyjąć, iż brak jest wymogu porównania wartości, co mogłoby stanowić o pewnym poziomie obiektywizmu. Europejskie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości idzie jeszcze dalej, uznając, że odszkodowanie nie stanowi obecnie elementu wpływającego na ocenę zachowania warunków dozwolonej ingerencji Wspólnoty w systemy prawa własności[47]. Istotne konkluzje w tym kontekście[48] zawarte są w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 23.03.1999r.[49]  W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że „(…) Konstytucja w całokształcie swych postanowień daje wyraz pewnemu obiektywnemu systemowi wartości, którego urzeczywistnieniu służyć powinien proces interpretacji i stosowania poszczególnych przepisów konstytucyjnych. Dla określenia tego systemu wartości centralna rolę odgrywają postanowienia o prawach i wolnościach jednostki.” Można zatem zasadnie przyjąć, iż prawo własności należy do „obiektywnego systemu wartości” jako mieszczącego się w katalogu praw i wolności jednostki, usytuowanego przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji. Konstytucja dopuszcza ograniczenie prawa własności w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Regulacja krajowa zawarta w ustawie o ochronie przyrody nie pozbawia posiadania. Prawo do korzystania z rzeczy należy do triady uprawnień właścicielskich, jest zatem w kategoriach prawa konstytucyjnego jego istotą, a w kategoriach prawa cywilnego jego treścią. Nie można nie zauważyć, że zapisy ustawy o ochronie przyrody, mimo że nie pozbawiają posiadania, ograniczają prawo własności w jego istocie. O ile można zgodzić się z ograniczanymi prawa własności Skarbu Państwa czy gmin w drodze decyzji państwa, w tym wypadku właściciela, podjętej w formie stosownej ustawy, o tyle takie samo ograniczanie prawa własności osób fizycznych można uznać za niekonstytucyjne, tym bardziej, że zapisy ustawowe są de facto pozbawianiem możliwości korzystania z rzeczy. Przepis art.33 ust.1 i ust.4 ustawy o ochronie przyrody wręcz zabrania podejmowania działań przez również właściciela nieruchomości prywatnej, a zmiana tego stanu wymaga od właściciela podjęcia dodatkowych czynności i ponoszenia kosztów. Jak się wydaje, może to naruszać dyspozycję normy z przepisu art.64 ust.3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawa nie można przyjmować, że dobro zbiorowe ma zawsze przewagę nad dobrem jednostki. Z drugiej jednak strony dopuszczalne jest poświecenie dobra jednostki dla dobra ogółu na podstawie wyraźnego zezwolenia ustawodawcy i tylko w ramach tego zezwolenia. Taka norma expressis verbis wynika z przepisu art.79 Konstytucji. W polskim prawie brak jest natomiast normy przewidującej możliwość poświęcania dobra ogółu dla dobra jednostki, i to zarówno wynikającej bezpośrednio z przepisu, jak i skonstruowanej w oparciu o wykładnię. Nie ma również takiej normy w prawie unijnym. Na płaszczyźnie normatywnej istnieje zatem sytuacja, w której prawo własności jest traktowane jako  element „obiektywnego systemu wartości” na równi z ochroną środowiska naturalnego, natomiast kolizja tych praw jest zawsze rozstrzygana na korzyść ochrony środowiska z tego względu, że środowisko jest traktowane jako dobro ogółu i dobro osobiste. Ta sytuacja mieści się w ramach sprzeczności prakseologicznej, wyrażając określone preferencje ustawodawcy.         


[1] Sygn.akt RDOŚ-22-WOD-6670/4-6/08/09/WN, niepublikowana, treść decyzji dostępna poprzez WWW.superfluum.eu, tag: brak rozwiązań alternatywnych-decyzja środowiskowa.

[2] S.Wronkowska, Z.Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s.181.

[3] Ibidem, s.182.

[4] Ibidem, s.183.

[5] Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych  oraz dzikiej flory i fauny.

[6] Dyrektywa 79/403/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

[7] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 21.07.2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Dz.U. nr 229 z 2004r., poz.2313.

[8] Dz.U. nr 92 z 2004r., poz.880.

[9] Marine Environment Protection Committee 51st session Agenda item 8 MEPC 51/8/1 19 December 2003.

[10] Dz.U. nr 97 z 2001r., poz.1051.

[11]Decyzja Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 10.02.04r. znak INZ/ZP-8310/1/04 (niepublikowana).

[12] Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 23.05.04r., znak MA-2-076/1/elektr.wiatr./jh/2004 (niepublikowana).

[13] Pkt 4.3 Standardowego Formularza Danych dla PLH 2200021 Piaśnickie Łąki, publikowany na WWW.mos.gov.pl.

[14] WWW.chronmydebki.pl/dlaczego debki sa wyjatkowe.

[15] Obszar ochrony siedliskowej Widowo został utworzony mimo negatywnej uchwały opiniującej Rady Gminy Krokowa nr XIII/61/2007 z dnia 13.07.2007r. w sprawie wydania opinii dotyczącej propozycji specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 PLH 220054 Widowo).

 [16] Ma to negatywne skutki podatkowe w zakresie wód wewnętrznych. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 1991r. nie wyłączyła gruntów leżących pod wewnętrznymi wodami morskimi od podatku od nieruchomości. Dopiero nowelizacja wchodząca w życie 1.01.2007r. wprowadziła stosowne wyłączenie. Obecnie gminy Świnoujście, Stepnica i Nowe Warpno, Kamień Pomorski i Police dochodzą od Skarbu Państwa statio fiscii Dyrektor Urzędu Morskiego zaległych podatków za lata 2002-2006. Problem sprowadza się do kwestii czy wody wewnętrzne są wodami płynącymi.

[17] Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dn. 09.06.2009r. (sygn.akt RDOŚ-22-WOD-6670/4-6/08/09/WN w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 33 elektrowni wiatrowych w obszarze morskim na wysokości Dębki (Gm. Krokowa) wraz z kablem połączeniowym od obszaru elektrowni wiatrowej do linii brzegowej, powołana już w przypisie 1.

 [18] L.Kołakowski: Ułamki filozofii, Warszawa 2008, s.36.

[19]Dz.U. nr 78 z 2003r., poz.706

[20] Dz.U. nr 199 z 2008r., poz.1227.

[21]Dz.U. nr 25 z 2008r., poz.150- tekst jednolity po zmianach.

[22] K.Gruszecki: Komentarz do ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/El 2009, art.4.

[23] Dz.U. nr 109 z 2000r., poz.1157 z późniejszymi zmianami.

[24] Dyrektywa 2003/35/WE z dnia 26.05.2003r. w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska (Dz.Urz. UE l 156 z 2003r., str.17), dyrektywa 2001/42/WE w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. WE L 197 z 22001r., str.30), dyrektywa 203/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (Dz.Urz. WE L 41 z 2003r., str.26). 

[25] Dyrektywa 85/337/EWG z dnia 27.06.1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L 41 z 2003r., str.26)

[26] Rozporządzenie 1376/2006 WE z dnia 6.09.2006 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.Urz. UE L 264 z 2006r., str.13).

[27] Decyzja 2008/50/WE z 13.12.2007r. ustanawiającej szczególne zasady stosowania rozporządzenia 1376/2006 WE z dnia 6.09.2006 w sprawie zastosowania postanowień konwencji z Aarhus w odniesieniu do wniosków o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej dotyczącej aktów administracyjnych (Dz.Urz. UE L 13 z 2008r., str.24).

[28] T.Górzyński: Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999r., J.Jendrośka, W.Radecki: Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999r., publikacja K.Gruszeckiego powołana w przypisie 22.

[29] Petycja 0887/2005 złożona przez Veronique Mathieu w imieniu mieszkańców Gór Katalońskich(w) Komunikat dla posłów Komisji Petycji z 10.10.2006r.

[30] Petycja właścicieli nieruchomości usytuowanych na planowanym obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska), reprezentowanych przez Janusza Lewandowskiego, posła Parlamentu Europejskiego, w sprawie niekonsultowania planu obszaru ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska) z właścicielami nieruchomości usytuowanych na tym obszarze i w konsekwencji braku możliwości wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na włączenie ich nieruchomości do planowanych obszarów ochrony siedliskowej lub przedstawienia zastrzeżeń w tej kwestii (tekst w posiadaniu autora- opublikowany na https://superfluum.wordpress.com/2009/04/27/tekst-petycji/). Decyzją Komisji ds. Petycji z dnia 24.08.2008r. petycja została przyjęta do rozpoznania. Postępowanie nie zostało jeszcze zakończone.

[31] S.Rudnicki: Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2002, s.44.

[32] Z.Brodecki, M.Drobysz, S.Majkowska: Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem, Warszawa 2002, s.554.

[33] I.Nakielska: Ochrona praw jednostki, pod red. Z.Brodeckiego, Warszawa 2004, s.169.

[34] Op.cit.s.169, C.Mik: Ochrona własności w prawie europejskim,(w) o prawach człowieka. W podwójną rocznicę Paktów. Księga Pamiątkowa w hołdzie Profesor Annie Michalskiej, pod red. T.Jasudowicza, Toruń 1996, s.226.

[35] Zob. J.Gilas: Status obszarów morskich,(w) Prawo morskie, pod red.J.Łopuskiego, Bydgoszcz 1996, s.301.

[36]Odbywało się to zarówno w formie prawa stanowionego np. Dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa 79/403/EWG, Dyrektywy w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej flory i fauny 92/43/EWG, Dyrektywy w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska 85/337/EWG (nowelizowana Dyrektywą 97/11/WE), jak i poprzez orzecznictwo Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka np. Herrick v. W.Brytania 11185/84, Guenther v. Szwecja 26265/95, Denev v. Szwecja 12570/86. 

[37] I.Nakielska: op.cit. s.148.

[38] Ibidem., s.149,

[39]Ibidem., s.149.

[40] Rayner v. Wielka Brytania 9310/81, Moore v. Wielka Brytania 40425/98. Nie można nie zauważyć, w przypadku środowiska naturalnego brak jest również  innej przesłanki konstytutywnej, a mianowicie czy dane prawo lub interes przysługuje wyłącznie skarżącemu.

[41]Konstrukcja wprowadzona w nowszym orzecznictwo ETPCz np. wyrok opublikowany w 2006r. w sprawie Scordino v. Italy 3681/97, uznaje, że państwo musi utrzymywać uczciwą równowagę (fair balance) między interesem publicznym a indywidualnym, przez co należy rozumieć prawo do „rozsądnie nawiązującego” do wartości rynkowej odszkodowania dla właściciela.

[42] Art. 26 par.1 polskiego kodeksu karnego.

[43] Art. 26 par.2  polskiego kodeksu karnego.

[44] G.Bogdan, Z.Ćwiąkalski, P.Kardas, J.Majewski, J.Raglewski, M.Szewczyk, W.Wróbel, A.Zoll: Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2004,  t.I pkt.30 komentarza do art.26 kk. 

[45] Pod red. K.Pietrzykowskiego: Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 1999, t.I, s.371

[46]Przepis art.424 kodeksu cywilnego.

[47] The Queen v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Country Landowners Association, C-38/94, I.Nakielska, op.cit., s.177.

[48] Ibidem.

[49] Sygn. akt K 2/98(w) Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ZU 1999, z.3, poz.38).