Przedmiotem przedłożenia rządowego[1], skierowanego do Sejmu RP, stała się treść art.8 zawarta w projekcie z 7.03.2001r., mimo szeregu zastrzeżeń i wątpliwości, zgłaszanych Ministerstwu Transportu i Gospodarki Morskiej. Prace merytoryczne nad projektem rządowym zostały powierzone Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw. Dyskusja na forum Podkomisji Nadzwyczajnej wskazywała wyraźne, iż środowiska portowe krytycznie oceniają projekt nowelizacji ustawy o portach i przystaniach morskich, skierowany do Sejmu przez rząd. W związku z tym Podkomisja zwróciła się o opinię do Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu na temat zgodności z Konstytucją zmiany art.8 zawartej w art.1 pkt 7 projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw.[2]  Z opinii BSE wynikało, iż opłaty portowe, w tym również opłata ładunkowa, nie mogą być traktowane jako desygnat konstytucyjnego pojęcia „danin publicznych”. Sama opinia nie stanowi obowiązującej wykładni prawa, zawiera jednak pewien rodzaj argumentacji, który upoważnia do formułowania określonych wniosków. Jednak nie można nie zauważyć, iż te same zapisy projektu ustawy nowelizacyjnej, które stanowiły podstawę dla wniosków BSE, były inaczej interpretowane przez autorów projektu. W uzasadnieniu do projektu rządowego równie wyraźnie jak w Uzasadnieniu resortowym stwierdzono, iż opłaty portowe „ nie mają charakteru komercyjnego wynikającego ze stosunków cywilno-prawnych”. Z Uzasadnienia rządowego wynika wyraźnie, że projektodawcy nowelizacji zamierzali nadać opłatom portowym charakter publicznoprawny i wprowadzić relacje subordynacyjne pomiędzy podmiotami działającymi na terenie portu i podmiotami zarządzającymi portami o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Wykładnia BSE pozwala przyjąć, iż opłaty portowe powinny mieć charakter cywilnoprawny, a stosunki między podmiotami działającymi na terenie portu i podmiotami zarządzającymi oparte są na relacjach  koordynacyjnych. Tak zasadnicza różnica w wykładni treści przepisu prawnego będzie na pewno źródłem sporów na płaszczyźnie stosowania prawa. Należy również uznać,  iż sam przepis nie spełnia wymogów techniki legislacyjnej, skoro dopuszcza do uzyskania w procesie egzegezy tak różnych merytorycznie norm. Uznając cywilnoprawnych charakter ustawy o portach i przystaniach morskich, przynajmniej w części dotyczącej relacji z podmiotami gospodarczymi, zarówno żeglugowymi (statek) jak i nie-żeglugowymi (przedsiębiorstwa przeładunkowe), należy uznać, iż najwłaściwszym i najbardziej zgodnym z charakterem cywilnoprawnym opłat portowych rozwiązaniem byłoby określenie w hipotezie normy zawartej w przepisie art.8 statku jako adresata obowiązku uiszczania opłat portowych. Takie sformułowanie pozwoliłoby uniknąć zarówno kontrowersji interpretacyjnych jak i sytuacji obciążania podmiotów nie-żeglugowych dwukrotnie za to samo. Podmioty nie-żeglugowe za korzystanie  z gruntów oraz obiektów, urządzeń i instalacji portowych świadczą na rzecz podmiotu zarządzającego opłaty określone w umowie, na mocy której podmiot zarządzający oddaje w odpłatne korzystanie wymienione elementy infrastruktury portowej, co wynika z przepisu art.9 ust.1 ustawy o portach i przystaniach morskich. Opłaty czynszowe stanowią udział podmiotów nie-żeglugowych w kosztach budowy, rozbudowy, utrzymania i modernizacji infrastruktury portowej, zgodnie z art.9 ust.2 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach  morskich. Nie dotyczy to natomiast statków, które z natury rzeczy nie zawierają umów o korzystanie z elementów infrastruktury portowej, prowadzących do przeniesienia posiadania rzeczy. Statki były natomiast obciążanie opłatami z tytułu korzystania z elementów infrastruktury zapewniającej dostęp do portu, nazywanymi opłatami tonażowymi lub przystaniowymi. Ustawodawca może oczywiście zwolnić statki od opłat, pozwalając im na bezpłatne korzystanie z infrastruktury zapewniającej dostęp do portu. W takiej sytuacji naturalnym, aczkolwiek zaskakującym, rozwiązaniem jest obciążenie statku opłatami portowymi za korzystanie z infrastruktury portowej. W takiej sytuacji  definiowanie pojęcia infrastruktury portowej i wprowadzenie kompetencji dla ministra właściwego dla spraw gospodarki morskiej do ustalania w drodze rozporządzenia obiektów stanowiących infrastrukturę portową wydaje się zbędne. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sama definicja zawarta pkt 1 projektu rządowego, zawierającego proponowaną nową treść art.2 pkt 4, jeśli ją czytać łącznie z art.7 ust.1 pkt 5 ustawy o portach i przystaniach morskich, dotknięta jest błędem logicznym idem per idem, polegającym na tym, iż pojęcie definiowane znajduje się w członie definiującym. W trakcie prac Komisji Nadzwyczajnej dokonano zasadniczej zmiany założeń konstrukcyjnych ustawy nowelizacyjnej. Uznano zasadność zarzutu niekonstytucyjności zapisu art. 8 zaproponowanego w przedłożeniu rządowym i w konsekwencji zobowiązano rząd do wprowadzenia do ustawy zapisów określających wysokość stawek z tytułu opłat portowych. Autopoprawka rządowa wprowadziła do treści art.8 jedynie górne granice stawek opłat portowych oraz kompetencję dla ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej do określania, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat portowych, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju, typów i wielkości stawek, czasu użytkowania infrastruktury portowej, wielkości i rodzaju ładunki oraz rodzaju ruchu pasażerskiego. Uprawnienie do pobierania opłat w dalszym ciągu miało przysługiwać podmiotowi zarządzającemu. Takie rozwiązanie zostało przyjęte przez Komisję Nadzwyczajną i przekazane do dalszego procedowania.[3] Ostatecznie połączone Komisje Transportu i Łączności oraz Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyzacji przyjęły sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej zawierające projekt ustawy nowelizacyjnej i przekazały go na posiedzenie plenarne Sejmu, który przyjął ustawę o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw w dniu 27.09.2001r. W trakcie sejmowych prac legislacyjnych uznano opłaty portowe za opłaty publiczne, których wysokość jest materią ustawową. Ustawa przyjęta przez Sejm w dniu 27.07.2001r. ustaliła jednak tylko górny limit opłat portowych, natomiast samą  kwotę opłat portowych ma określić minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Taki zapis jest w dalszym ciągu niezgodny z art.217 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ustalanie danin publicznych, również w części dotyczącej ich wysokości, jest materią wyłącznie ustawową, zatem przekazywanie egzekutywie uprawnień legislatywy w tym zakresie musi być uznane za niekonstytucyjne. Jako niekonstytucyjny należy również oceniać zapis przewidujący, iż opłaty portowe pobierane będą od użytkowników infrastruktury portowej przez podmiot zarządzający. Ustawa nie wskazuje w jakiej formie ma nastąpić pobór opłat portowych. Podmioty działające w porcie, podobnie jak i same podmioty zarządzające są podatnikami podatku od towarów i usług, stąd oczywistym jest, iż koniecznym jest w takim przypadku wystawienie faktury vatowskiej. Takie rozwiązanie należy uznać za absolutne kuriozum legislacyjne. Daniny publicznoprawne są pobierane w trybie administracyjnym przez organy skarbowe, przy czym prawo polskie nie zna rozwiązania przewidującego pobór takich danin przez spółkę akcyjną na podstawie faktury vatowskiej. Należy również zwrócić uwagę na zakres kompetencji ministerialnej co ustalania obiektów infrastruktury portowej.  Kompetencja ta ma obejmować również określenie akwenów wchodzących w skład infrastruktury portowej. Tym samym akt niższego rzędu będzie zmieniał ustawę. Zgodnie z art.5 ust.1 ustawy o portach i przystaniach morskich akweny portowe są wyłączone z obrotu. W świetle zapisów ustawy rozporządzenie właściwego ministra będzie mogło zmieniać charakter prawny akwenów, wpływając na wielkość obciążeń statku  z tytułu opłat tonażowych. W konsekwencji,  ponownie pojawia się sytuacja określania opłaty publicznoprawnej poza ustawą.[4] Przekazana do Senatu w treści przyjętej przez Sejm ustawa nie została zmieniona w części dotyczącej opłat portowych. Senat przyjął  ustawę 30.09.2001r. Prezydent ustawę podpisał.


[1] Druk nr 2709 Warszawa 16.03.2001r.

[2] Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu: Opinia prawna na temat zgodności z Konstytucją RP zmiany zawartej w art.1 pkt 7 projketu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw (druk 2709), Warszawa 22.05.2001r.

[3] Sprawozadanie Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2709), Warszawa 3.07.2001r.

[4] Analogiczna sytuacja występuje w ustawie o podatku od towarów usług, która ministra finansów do ustalania przypadków, gdy nabywca nie jest uprawniony do odliczenia podatku naliczonego. Również akcyzę można nałożyć decyzją ministra finansów na podmioty inne niż producent lub importer.