Wątpliwości budzi  odwołanie się w projektach MTiGM do zasad prawa UE, wyrażonych w powołanych w Uzasadnieniu dokumentach unijnych, które w żadnym wypadku nie mogą być uznane za pozytywne prawo wspólnotowe. Zgodnie ze sformułowaniem Zielonej Księgi (Wstęp pkt 3), celem tego dokumentu jest „wszczęcie szerokiej dyskusji nad kwestiami portowymi i możliwą przyszła polityką, która powinna przyczynić się do zwiększania wydajności w portach i do poprawy infrastruktury morskiej (…) oraz być zgodna z traktatowym obowiązkiem Wspólnoty zapewnienia wolnej i uczciwej konkurencji w sektorze portowym”. Z kolei Biała Księga ma wyjaśnić „jak reforma opłat za infrastrukturę może rozwiązać szereg problemów sektora transportowego i pomóc w rozwoju usług transportowych w Europie” (Wstęp pkt 4).  Należy wskazać, iż przygotowane przez Komisję Europejską oba dokumenty są nienormatywnym etapem procesu legislacyjnego, który zgodnie z harmonogramem przyjętym przez samą Komisję ma doprowadzić w latach 2001-2004 do przyjęcia dyrektywy o odpłatności za infrastrukturę portową. Z charakteru prawnego dyrektywy, określonego przez  przyjętą w art.189 Traktatu Wspólnot Europejskich teorię źródeł prawa wspólnotowego, wynika, że jest to akt prawny skierowany wyłącznie do państw członkowskich. Stwarza ona zobowiązanie do osiągnięcia zamierzonego skutku, zostawiając jednak władzom państwowym wybór form i środków. Dyrektywa jest typowym środkiem służącym harmonizacji przepisów prawa państw członkowskich. Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich nie precyzuje  jakie zasady, które miałyby być wyrażone w Białej i Zielonej Księdze, uzasadniają proponowaną zmianę treści art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich. Wydaje się, że takie sprecyzowanie jest raczej niemożliwe z tego powodu, iż treść obu Ksiąg nie może zawierać normatywnego sformułowania zasad ustalania opłat za infrastrukturę portową. Zasady działalności portów wyrażone są na poziomie Traktatu Wspólnot Europejskich, który przewiduje w zakresie usług portowych natury komercyjnej jednakowe warunki konkurencji dla przedsiębiorstwa publicznych i prywatnych. Funkcjonowanie struktur portowych musi również być zgodne z ogólną zasadą wolności gwarantowanych przez Traktat Wspólnot Europejskich takich jak wolność zakładania przedsiębiorstw, wolność przepływu siły roboczej, towarów i usług. Biała i Zielona Księga zawiera natomiast szereg konstatacji dotyczących zarysowujących się tendencji, wśród których Komisja Wspólnot Europejskich za najistotniejszą uznała zwiększanie się udziału sektora prywatnego  w działalności portowej, szczególnie tej o charakterze handlowym. Podkreśla się, że potrzeby ekonomiczne a także konieczność urealniania warunków finansowania projektów portowych są bezpośrednimi przyczynami tej tendencji. W ocenie Komisji inwestycje portowe powinny podlegać takim samym ocenom wykonalności i opłacalności jak każde inne projekty inwestycyjne, zatem strona zarówno kosztowa jak i przychodowa powinna być przejrzysta. W kontekście opłat portowych Komisja stoi na stanowisku, iż długoterminowym celem polityki opłat portowych powinno być pokrywanie przez użytkowników portu w ramach formuły tzw. marginal social costs, których struktura została wyjaśniona w Aneksie III  Zielonej Księgi. Taka formuła ma również być zastosowana w przyszłej dyrektywie o odpłatności za infrastrukturę portową. Jeśli zatem projekt zmian w ustawie o portach i przystaniach morskich w części dotyczącej art.8 miałby nawiązywać do ustaleń Zielonej Księgi, to kwestia przyjęcia w ustawie wspomnianej formuły wydaje się być najwłaściwsza. Jednak samo Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich nie zawiera żadnej informacji w tym zakresie. Zielona Księga wskazuje na aspekt ekwiwalentności tzn. powiązania wielkości opłaty z kosztami świadczonych usług. Docelowo system pobierania opłat portowych powinien prowadzić do takich relacji, aby ustalone opłaty odzwierciedlały koszty oferowanych usług; tego jednak nie można ustalić w oparciu o proponowaną treść art.8 ustawy i portach i przystaniach morskich. Już z tego powodu można stwierdzić, iż  zmiana ustawy i portach i przystaniach morskich jest bardziej niezgodna niż „zgodna z zasadami UE w zakresie kształtowania opłat za korzystanie z ogólnodostępnej infrastruktury transportowej”, jak to przyjmują autorzy Uzasadnienia[1]. Zielona Księga bardzo mocno akcentuje kwestie konkurencyjności w zakresie działalności portów, zarówno w odniesieniu do konkurencji między portami jak konkurencji wewnątrzportowej. To pierwsze zagadnienie analizowane jest w kontekście prawa subwencyjnego i interwencjonizmu państwa i w mniejszym stopniu dotyczy kwestii treści art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich. Można tylko wspomnieć, że w zasadzie tylko inwestycje publiczne w tzw. infrastrukturę portową dostępną dla wszystkich użytkowników na zasadach niedyskryminacyjnych i w urządzenia nawigacyjne nie jest uznawana za pomoc państwa w rozumieniu art.92 Traktatu o Wspólnotach Europejskich. Natomiast co do konkurencji wewnątrzportowej zarówno Europejski Trybunał Sprawiedliwości jak i Sama Komisja przyjęły szereg decyzji rozstrzygających konkretne spory na tym tle. Najbardziej pouczającym jest w tym zakresie kazus znany jako Port of Rodby case, który legł u podstaw decyzji Komisji nr 21/12/93. Komisja wskazał na niedopuszczalność sytuacji, gdy przedsiębiorstwa portowe działają jako władze portowe (port authorities) i przedsiębiorstwa żeglugowe. Zbliżona sytuacja  istnieje w portach polskich, gdzie podmiot zarządzający ma udziały w komercyjnych przedsiębiorstwach przeładunkowych i przyznane ustawą o portach i przystaniach morskich uprawnienie do stanowienia i pobierania opłat portowych według własnego uznania. Trudno zatem uznać zapisy ustawy i sytuację faktyczną w portach polskich na zgodną  w tym przypadku z dorobkiem prawnym (acquis communautaire) Wspólnoty Europejskiej. Zielona Księga wskazuje na zasadniczą, w kontekście uwarunkowań uczciwej konkurencji, kwestię uznania przez użytkowników transportu (transport users), iż powinni pokrywać koszty infrastruktury, którą eksploatują.  Jednocześnie Zielona Księga wskazuje, iż struktura opłat stosowanych w portach zawiera zarówno opłaty związane z zapewnieniem usług i urządzeń umożliwiających statkom bezpieczne wejście i obsługę w porcie, opłaty za zamówione usługi i dostawy jak i czynsze i opłaty za użytkowanie terenów lub urządzeń stanowiących własność portu. Zdaniem Komisji, taka struktura powinna być utrzymana w przyszłej dyrektywie, ustalającej opłaty portowe. W tym sensie ustawa o portach i przystaniach morskich i projekt zmiany tej ustawy może być uznany za zgodne z  zasadami UE „w zakresie kształtowania opłat na korzystanie z ogólnodostępnej infrastruktury transportowej, zawartych w Zielonej Księdze w sprawie Portów i Infrastruktury Morskiej (…)”, o ile przyjmie się, iż wyłącznym adresatem opłat określonych w art.8 jest żeglugowy użytkownik infrastruktury portowej tzn. statek, tak jak wyłącznym adresatem opłat czynszowych za użytkowanie terenów portowych, określonych w art.9 ust.1 pkt 1) ustawy o portach i przystaniach morskich, jest użytkownik tych terenów. Ta konstatacja jest o tyle ważna, że wcześniejsze projekty zmiany wraz z uzasadnieniem posługiwały się terminem „statek” na określenie adresata opłat portowych. Biorąc pod uwagę zmianę polegającą na wprowadzeniu w ostatnim projekcie nowelizacji terminu „użytkownik infrastruktury portowej” w miejsce terminu „statek”, przy niezmienionej treści uzasadnienia (w obu przypadkach jest to zgodne z „zasadami UE  zakresie kształtowania opłat na korzystanie z ogólnodostępnej infrastruktury transportowej, zawartymi w Zielonej Księdze w sprawie Portów i Infrastruktury Morskiej, a także w Białej Księdze w sprawie uczciwych opłat za korzystanie z infrastruktury transportowej”), można odnieść wrażenie, że obciążanie podmiotów innych niż żeglugowi użytkownicy infrastruktury portowej opłatami portowymi jest zgodne z zasadami UE. W świetle zapisów Zielonej Księgi (podkreślając jeszcze raz nienormatywny charakter tego dokumentu) należy uznać, iż tak nie jest, tym bardziej, że Zielona Księga w swej treści posługuje się terminem „użytkownik transportu” (co może również oznaczać również właściciela ładunku) w kontekście podmiotowym opłat portowych. Reasumując, należy wskazać, iż trudno jest oceniać zgodność projektowanych zmian w ustawie, których zapisy mają charakter normatywny, z  nienormatywnymi „zasadami UE” wyrażonymi w Białej i Zielonej Księdze. Nie można porównywać normy z opisem rzeczywistości w celu znalezienia zgodności obu bytów. Norma może być oceniana w kontekście zgodności tylko z inną normą. Dopiero przyszła dyrektywa może ustanowić normy, które zobowiążą państwa członkowskie do realizacji celów określonych w samej dyrektywie i wówczas możliwa jest ocena realizacji obowiązków ciążących na państwie członkowskim. Jednak nawet w przypadku, gdy dyrektywa nie stanie się w przewidzianym dla danego państwa członkowskiego terminie prawem narodowym, może mieć ona „bezpośredni skutek” na korzyść osoby podlegającej temu prawu, o ile ma bezwarunkową i wystarczająco sprecyzowaną treść (wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1982, 53 „Becker”). 

 


[1] Osobnym zagadnieniem jest kwestia na ile przedmiotowe opłaty mogą być uznane za formę pomocy państwa, co z kolei skutkuje koniecznością ich oceny w świetle Dyrektywy Komisji nr 80/723 EEC o przejrzystości relacji finansowych pomiędzy Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi Dz.U. nr L 195 z 29.07.1980r. Dyrektywa ta została zmieniona Dyrektywą nr 85/413 EEC (Dz.U nr I 229 z 28.09.1985 r.) w celu włączenia do jej zakresu przedmiotowego również transportu.