Prace nad projektem ustawy zmieniającej ustawę o portach i przystaniach morskich prowadzone były przez Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej. Spośród szeregu projektów ustawy lub poszczególnych jej przepisów w kwestii opłat portowych zasadnicze znaczenie mają dwa projekty resortowe. Pierwszy z nich, oznaczony datą 17.10.2000r., wprowadzał w stosunku do treści pierwotnej art.8 pięć nowych ustępów, z których ust.1 wprowadzał zmianę polegającą na wyraźnym określeniu adresata obowiązku świadczenia opłat portowych. Zobowiązanym do świadczenia z tego tytułu miał być statek, przy czym zastosowano tu znany w prawie morskim instrument z zakresu techniki legislacyjnej, polegający na personifikacji rzeczy, co pozwala uznać, iż podmiotowy zakres tego obowiązku obejmuje armatora lub właściciela statku. Z kolei nowy ust. 2 do wprowadził listę opłat portowych, zbudowaną w oparciu o zasadę numerus clausus, obejmującą sześć opłat: tonażową, tranzytową, przystaniową, ładunkową, pasażerską i opłatę za odbiór i unieszkodliwienie odpadów i pozostałości ładunkowych. Ust.3 zawierał dyrektywę dotyczącą ustalania wysokości opłat przez podmiot zarządzający, zobowiązany jej treścią do ustalania i pobierania opłat portowych w taki sposób, aby wpływy z tych opłat pokrywały koszty utrzymania akwenów i infrastruktury portowej. Ust.4 zawierał zwolnienia podmiotowe, obejmujące jednostki Marynarki Wojennej, Straży Granicznej i Policji oraz statków pełniących specjalną służbę państwową, natomiast ust.5 stanowił o obowiązku ogłaszania komunikatu o rodzajach i wysokości opłat portowych w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski B”.  Treść proponowanej nowelizacji pozwalała uznać, iż przyjęto filozofię opartą na instrumentarium cywilnoprawnym, w zasadzie petryfikującą dotychczasową praktykę portową. Jedynym podmiotem obciążonym opłatami portowymi był statek, który korzystając z portu zarówno jako miejsca schronienia jak miejsca prowadzenia działalności komercyjnej, zobowiązany był do świadczeń pieniężnych na rzecz portu. Uznawano cywilnoprawny charakter takich świadczeń, zaś stosunki prawne miały w charakter koordynacyjny i opierały się na umowie. Do zawarcie umowy dochodziło konkludentnie, poprzez oświadczenie woli portu wyrażone w formie taryfy (stanowiącej w tym wypadku rodzaj ogólnych warunków umownych) i czynności faktyczne statku, który mógł wejść do portu lub nie. W efekcie dochodziło do zawarcia umowy adhezyjnej.  Nowy projekt ministerialny, sygnowany przez resort datą 7.03.2001r. wprowadził jedną, ale istotną zmianę dotyczącą adresata opłat portowych. Zamiast statku adresatem stał się „użytkownik infrastruktury akwenów i infrastruktury portowej”, przy czym Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej traktowało tę zmianę w kategoriach redakcyjnych, nie wskazując na fundamentalny charakter tej zmiany. Obok statku, takimi opłatami mogli być obciążani nie-żeglugowi użytkownicy portu, w pierwszym rzędzie właściciele urządzeń przeładunkowych, świadczący usługi za- i wyładowcze na rzecz statku. Wbrew pozorom zmiana zapisu „za korzystanie przez statek z infratruktury portowej” na „od użytkowników infrastruktury portowej” na pewno nie ma charakteru redakcyjnego, jest natomiast zasadniczą zmianą zakresu podmiotowego opłat portowych. Co więcej nowy zapis na pewno nie stanowi uszczegółowienia przepisów w zakresie opłat portowych, lecz wręcz przeciwnie, w porównaniu do poprzedniej propozycji jest krokiem wstecz, powodującym dowolność decyzji, które podmioty będą obciążone opłatami portowymi. Krytyka formułowana przez środowisko użytkowników portu wskazywała na istnienie zmian w strukturze własności na obszarach portowych. Istnieje szereg podmiotów, innych niż dotychczasowe zarządy portów, które posługują się własnymi urządzeniami przeładunkowymi. Jednocześnie nie można oprzeć się wrażeniu, że w trakcie prac projektowych nie wzięto w należyty sposób pod uwagę tej okoliczności. Oczywistością jest, że świadczenie pieniężne za usługę za- lub wyładowczą należy się przedsiębiorstwu przeładunkowemu, wątpliwości budziło zatem uprawnienie po stronie podmiotu zarządzającego do pobierania opłat tzw. ładunkowych za wyładowanie towaru ze statku lub załadowanie towaru na statek. To samo dotyczyło opłat pasażerskich. Szczególne kontrowersje wywoływało jednak stwierdzenia zawarte w pkt.7 Uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw. Z jego treści wynikało, że opłaty portowe „nie mają charakteru komercyjnego wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych” oraz że „proponowana treści przepisu jest zgodna z zasadami UE w zakresie kształtowania opłat za korzystanie z ogólnodostępnej infrastruktury transportowej, zawartych w tzw. Zielonej Księdze w sprawie Portów i Infrastruktury Portowej, a także w tzw. Białej Księdze w sprawie uczciwych opłat za korzystanie z infrastruktury transportowej”.[1]. W świetle stwierdzenia o nie-komercyjnym charakterze opłat portowych, treść zaproponowaną w projekcie z 7.03.2001r. należy uznać, w kontekście systemu prawa polskiego, za bardzo kontrowersyjną. Stanowi bowiem o powstaniu przywileju, przyznanego podmiotowi prawa prywatnego, określania w drodze jednostronnej czynności prawnej, w tym przypadku w drodze uchwały zarządu podmiotu zarządzającego, zaopiniowanej przez radę nadzorczą, zakresu świadczeń pieniężnych ciążących na innym podmiocie prawa prywatnego. Jest to rozwiązanie unikalne w polskim prawie, które na płaszczyźnie prawa prywatnego uznaje zasadę równorzędności podmiotów jako jedną z zasad podstawowych. W efekcie powstaje swoista hybryda, podmiot prywatno-publicznoprawny. Doktryna uznaje, iż z punktu widzenia bezpieczeństwa porządku prawnego błędnym jest tworzenie nowych szczególnych typów spółek. Jest to uzasadnione co najwyżej w przypadku spółek zarządzających pieniędzmi powierzonymi przez obywateli np. banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne[2]. Tworzenie zaś reguł szczególnych z zakresu prawa spółek handlowych dla pewnej branży gospodarki rodzi tylko zbędne wątpliwości interpretacyjne. Prawo polskie nawet w odniesieniu do podmiotów o charakterze przedsiębiorstwa użyteczności publicznej nie dopuszcza żadnych uprawnień a  tylko obowiązki, polegające na zatwierdzaniu statutu i jego zmian przez organ administracji państwowej. Nadanie w art.6 ust.2 ustawy o portach i przystaniach morskich charakteru użyteczności publicznej przedsiębiorstwu spółki, utworzonej jako podmiot zarządzający, nie zmienia charakteru prawnego przedsiębiorcy ze spółki na przedsiębiorstwo.  Podmiot zarządzający jest w dalszym ciągu spółką prawa handlowego utworzoną w trybie kodeksu handlowego, obowiązującego w czasie tworzenia podmiotów zarządzających, która nie może być wyposażona w uprawnienia publicznoprawne. Nie korzysta również z przywilejów przewidzianych w prawie upadłościowym dla przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Przepisy ustrojowe, zawarte w art.art.13-22 ustawy o portach i przystaniach morskich nadały podmiotom zarządzającym status spółek akcyjnych, przesądzając tym samym, co do zasady, o prywatnoprawnym charakterze tych podmiotów, które w swej działalności nie korzystają z przymiotów właściwych  organom administracji , tak ogólnej jak i specjalnej. Przepisy te jako lex generali przesądzają również o charakterze stosunków prawnych pomiędzy podmiotem zarządzającym a podmiotami gospodarczymi, funkcjonującymi na terenie portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Wykluczyć zatem należy istnienie relacji subordynacyjnych, stanowiących kryterium delimitacji prawa publicznego i właściwych stosunkom administracyjnoprawnym. Zasadnym wydaje się natomiast uznanie, iż relacje te maja charakter koordynacyjny, właściwy dla stosunków cywilnoprawnych, opierających się na zasadzie równorzędności stron stosunku prawnego.  Jeśli natomiast uznać zasadność twierdzenia, zawartego w pkt. 7 Uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, iż „opłaty te  (tj.portowe) nie mają charakteru komercyjnego wynikającego ze stosunków cywilno-prawnych”, to należy wskazać na niekonstytucyjność zapisu w projekcie zmian ustawy o portach i przystaniach morskich. Jednak w pierwszym rzędzie nie można nie zauważyć, iż Uzasadnienie nie wskazuje, na podstawie jakiego sformułowania ustawowego wyciągnięto taki wniosek, trudno bowiem uznać, iż treść Uzasadnienia ma charakter normatywny. W odniesieniu do opłat tzw. publicznoprawnych art.217 Konstytucji RP wyraźnie określa kumulatywnie warunki ich stanowienia, przy czym projektowana zmiana art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich na pewno nie zawiera jednego z czterech warunków, a mianowicie stawek opłat portowych. Brak ustawowego określenia stawek opłat portowych i przekazanie pełnej kompetencji do ich stanowienia podmiotowi prawa handlowego jest niezgodne z Konstytucją. Również wynik wykładni przepisu art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich, prowadzący do uznania, iż opłaty portowe mają charakter publicznoprawny, musi być uznany za nieprawidłowy. Taki wniosek wynika z zastosowania systemowej reguły interpretacyjnej z grupy dyrektyw odwołujących się do postulatu zupełności i niesprzeczności systemu prawa. Jeżeli z danego przepisu prawnego można wyinterpretować dwie normy, tzn. można ustalić dwie wersje znaczeniowe normy, a przyjęcie jednej z nich prowadzi do tego, że zrekonstruowana w jej wyniku norma okazuje się sprzeczna z normą uznaną za obowiązującą, to należy taki wynik uznać za błędny i odrzucić. Wyposażenie spółki prawa handlowego w kompetencje władcze wobec innych podmiotów prawa handlowego w taki sposób, jak to czyni projekt znowelizowanego art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich jest dotknięte jeszcze jedną wadą. Brak jest mianowicie określenia trybu kontroli ustanawiania tych opłat, a przede wszystkim trybu odwoływania się od swoistej „decyzji” podmiotu zarządzającego, zarówno w przedmiocie wysokości opłat jak i co do podmiotu obciążonego. Powstaje zatem konstrukcja całkowicie nieznana prawu polskiemu, polegająca na wprowadzeniu uprawnień władczych, nie podlegających kontroli instancyjnej. Poza kontrolą jest również częstotliwość zmian wysokości opłat portowych. Sama ustawa, a także żaden z omawianych projektów resortowych ustawy nowelizacyjnej,   nie porusza tej kwestii, co może prowadzić do wniosku[3], iż istnieje całkowita dowolność decyzyjna po stronie podmiotu zarządzającego. Prowadzi to do  niemożności planistycznej po stronie podmiotów obciążonych, które muszą liczyć się o każdym czasie w roku obrachunkowym z możliwością podniesienie opłat portowych i w konsekwencji z całkowitą zmianą rachunku wyniku finansowego. Jeszcze większe konsekwencje woluntarystyczna koncepcja stanowienia opłat portowych może wywołać na płaszczyźnie inwestycyjnej. Powoduje ona niemożność określenia opłacalności inwestycji portowych wobec braku danych co do realnych obciążeń inwestycji portowej. To z kolei jest niezgodne z konstatacjami Komisji Europejskiej wyrażonymi w Białej i Zielonej Księdze. W ocenie Komisji Europejskiej inwestycje portowe powinny podlegać takim samym ocenom wykonalności i opłacalności jak każde inne projekty inwestycyjne[4], zatem strona zarówno kosztowa jak i przychodowa powinna być przejrzysta. Inną negatywną konsekwencją proponowanej konstrukcji jest jej korupcjogenny charakter, wynikający z uznaniowości i braku kontroli stanowienia opłat portowych. Uznaniowość w procesie stanowienia opłat portowych, przewidzianym w projektowanej zmianie ustawy nowelizacyjnej może prowadzić, poprzez system upustów o charakterze podmiotowym,  do dyskryminującego traktowania niektórych podmiotów gospodarczych przez podmioty zarządzające Stanowi to naruszenie określonych prawem antymonopolowym reguł konkurencji i może stanowić podstawę do wystąpienia, na podstawie art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów[5], z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko podmiotom zarządzającym. Równie istotnym jest pytanie kto jest podmiotem korzystającym z infrastruktury portowej: czy statek, który przywiózł ładunek, czy frachtujący lub właściciel ładunku czy wreszcie przedsiębiorstwo świadczące usługi przeładunkowe? Na podstawie treści przepisu art.8, zawartej w projekcie z 7.03.2001r., nie można na to pytanie odpowiedzieć. Niemożność wskazania adresata normy interpretowanego przepisu dyskredytuje sam przepis, który w takiej sytuacji powinien zostać na nowo sformułowany, tak, aby zakres podmiotowy jego stosowania był wyraźnie określony. Redakcja art. 8 zawarta w projekcie z 7.03.2001r. zwraca uwagę swoją niespójnością logiczną. Jeśli wszystkie opłaty, ustalone w ust.2 tego artykułu jako rodzaje opłat portowych, odnoszą się do statku i są w każdym przypadku powiązane z działaniami statku na terenie portu, to czym uzasadniony jest zapis w przepisie ust.1 art. 8, stwierdzający jak następuje: „Podmiot zarządzający jest uprawniony do ustalania i pobierania od użytkowników akwenów i infrastruktury portowej opłat portowych, o których mowa w ust.2” ?. Czy taki zapis oznacza, że również nie-żeglugowi użytkownicy portu np. właściciele urządzeń przeładunkowych mogą być obciążeni np. opłatą tonażową lub opłatą tranzytową, jeśli podmiot zarządzający tak postanowi? Nasuwa się również kolejne pytanie czy opłaty portowe obciążają korzystających z infrastruktury portowej rozumianej tak, jak to stanowi art.2 pkt 4 ustawy o portach i przystaniach morskich w treści nadanej ostatnim projektem MT i GM tzn. że chodzi o korzystanie  ze znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji związanych z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art.7 ust.1 pkt 5 ustawy. Jeśli tak, to bez wątpienia należy uznać, iż z kolei statek może być obciążony opłatą tonażową za korzystanie z urządzeń portowych, które nie należą do infrastruktury zapewniającej dostęp do portu. Nie sposób nie zauważyć, że statek w przeważającej mierze korzysta z elementów infrastruktury zapewniającej dostęp do portu np. z toru wodnego czy basenu portowego. W świetle projektowanej treści art. 8 to korzystanie będzie bezpłatne. Taki zamysł jest o tyle zaskakujący, że opłaty tonażowe zawsze stanowiły ekwiwalent za korzystanie przez statek z portu jako miejsca schronienia i należą się nawet jeśli statek nie prowadzi działalności komercyjnej, przywożąc ładunek lub go zabierając. Zmiana tej praktyki byłaby zdecydowanie zaskakująca. Równie zaskakującą byłaby próba wprowadzenia zapisu ustawowego, na podstawie którego podmioty nie-żeglugowe korzystające z infrastruktury portowej na podstawie umów dzierżawy lub najmu, zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 1), będą mogły być obciążone po raz drugi za to samo, jeśli podmiot zarządzający tak postanowi. Jednocześnie odniesienie do art.7 ust.1 pkt 5 ustawy w definicji infrastruktury portowej wskazuje na ekwiwalentne powiązanie opłat portowych z świadczeniem usług  ze strony podmiotu zarządzającego. Element ekwiwalentności jest z pewnością zbieżny z postulatami Białej i Zielonej Księgi, nasuwa jednak pytanie czy brak takiej ekwiwalentności skutkuje zmianą zakresu podmiotowego i wyłączeniem z kompetencji podmiotu zarządzającego możliwości ustanawiania opłat portowych w stosunku do podmiotu nie uzyskującego świadczenia ekwiwaletnego ze strony podmiotu zarządzającego w zamian za swoje potencjalne świadczenie pieniężne. Taka sytuacja dotyczy np. właścicieli urządzeń przeładunkowych, którzy korzystają w infrastruktury portowej na podstawie tytułów zobowiązaniowych w postaci umów dzierżawy, natomiast opłata portowa w żaden sposób nie  stanowi ekwiwalentu za usługi świadczone na ich rzecz przez podmiot zarządzający, wobec faktycznego braku takich usług.  

 


[1] Fair Payment for Infrastructure Use: A phased approach to a common transport infrastructure charging framework in the EU, White Paper COM (1998) 466 final, Brussels 22.07.1998, Green Paper on Sea Ports and Maritime Infrastructure, COM (1997) 678 final, Brussels 19.12.1997.

[2] Pat. A.Szumański: Specyfika prawna spółek portowych(w) Prawo Morskie, t.XIV, Gdańsk 2000,op.cit., s.29, także S.Sołtysiński, A.Szajkowski, A.Szumański: Uzasadnienie do projektu ustawy- prawo spółek handlowych(w) Studia Prawnicze nr 1-2 1999, s.173.

[3] Bardziej uzasadniony wydaje się wniosek o istnieniu realnej luki konstrukcyjnej.

[4] Green Paper on Sea Ports and Maritime Infrastructure, op.cit., s.17, także European Sea Port Policy(w) Transport Series E-1 199

[5] Dz.U nr 14 z 1990r., poz.88, tekst jednolity Dz.U. nr 52 z 1999r., poz.547.