Doktryna prawa administracyjnego wyróżnia klasyfikację aktów administracyjnych opartą na kryterium stopnia swobody organu administracyjnego w rozstrzyganiu sprawy[1]. Istota tego rozróżnienia polega na odmiennym stopniu związania organu administracyjnego przepisami prawa. Norma prawa administracyjnego wobec określonego w niej stanu faktycznego, może z nastąpieniem tego stanu bądź to łączyć konkretnie określony skutek prawny, bądź też, względnie ściśle określając stan faktyczny, może nie tworzyć obowiązku określonego zachowania w stosunku do tego stanu, umożliwiając przez to organowi administracyjnemu zajęcie różnego stanowiska w podobnych stanach faktycznych[2]. Pierwsza sytuacja kreuje tzw. decyzję administracyjną związaną, druga skutkuje tzw. uznaniem administracyjnym. Odrębną kwestią, występującą w obu sytuacjach, jest tzw. swobodna ocena w postępowaniu administracyjnym. Jest to prawnie przyznana organowi administracyjnemu kompetencja do ustalania samego stanu faktycznego. Swoboda oceny dotyczy zatem nie zachowania się organu w stosunku do stwierdzonych faktów, lecz wstępnego ustalenia z jakimi okolicznościami faktycznymi organ ma do czynienia[3]. Treść przepisu art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przede wszystkim verba legis „może ograniczyć”, pozwala przyjąć, iż organ administracyjny w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości działa na zasadzie uznania administracyjnego. Granice swobody uznania wynikają ze zdania drugiego wspomnianego przepisu: „Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego”[4]. Przepis art.112 ust.1 wymaga, aby nieruchomość, której ma dotyczyć pozbawienie lub ograniczenie prawa własności, była położona na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne[5]. Organ nie może poprzestać na odwołaniu się do planu miejscowego, lecz zobowiązany jest w treści swojej decyzji ściśle określić zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego. Musi zatem wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela niezbędnego do wykonania danej inwestycji oraz zgodnego z warunkami wynikającymi z planu miejscowego[6]. Nadto, organ przed wydaniem decyzji obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Dokonanie tej analizy musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, w przeciwnym razie stanowić to będzie naruszenie art.107 par.3 Kodeksu postępowania administracyjnego[7]. Drugim ograniczeniem swobody uznania jest wymóg poprzedzenia wydania decyzji  przeprowadzeniem i udokumentowaniem przez przedsiębiorstwo przesyłowe rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości o uzyskanie zgody na przeprowadzenie prac określonych w przepisie art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art.124 ust.1 ustawy nie określa formy prowadzenia rokowań. Orzecznictwo w tym zakresie uznaje, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art.124 ustawy[8]. Pominięcie przez organ tych okoliczności skutkuje naruszeniem normy prawnej. Pozostałe wymagania określone w przepisie art.124 są ocenne i  mieszczą się w zakresie swobodnej oceny organu w postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to  kwalifikacji przedmiotowej, a więc czy dana inwestycji polega na zakładaniu i przeprowadzeniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i komunikacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Starosta zobowiązany jest również uwzględnić „niezbędność” ograniczania prawa własności dla realizacji inwestycji[9] i to również mieści się w zakresie swobody oceny organu administracyjnego. Organ dokonuje również swobodnej oceny warunków, od których spełnienia właściciel nieruchomości uzależnia wyrażenie zgody na wykonanie na jego nieruchomości prac związanych z budową ciągów energetycznych gazowych lub innych przewodów. W przypadku, gdy uzna że warunki są nieuzasadnione, może wydać decyzje ograniczającą korzystanie z nieruchomości przez właściciela[10].  

 


[1] J. Starościak: Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s.240, B.Adamiak. J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.48.

[2] Ibidem, s.241.

[3] Ibidem, s.242.

[4] Do 22.09.2004r. ograniczenie musiało być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treści przepisu została zmieniona ustawą z dnia 28.11.2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, powołania w przypisie 30. Zmiana na miała na celu unikniecie negatywnych skutków uchylania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed organami odwoławczymi, które uznawały nieważność decyzji ze skutkiem ex tunc, czyli od daty jej wydania. To z kolei skutkowało uznaniem decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości za nieważną wobec nie spełnienia podstawowego warunku przepisu art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. istnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pat. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5.10.2005r. sygn. I OSK 1307/05 opublikowany on-line Lex 281429.

[5] Uprawnienie starosty do ograniczenia prawa własności może mieć zastosowanie  t y l k o  do takich nieruchomości. M.Drela: Rozważania nt. art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rejent nr 4 z 2002r., poz.42, teza 2.

[6] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31.12.2007r, cyt. w przypisie 13, teza 1.

[7] Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.03.2005r., sygn. I SA/Wa 223/04, publikowane on-line Lex nr 189031.

[8] Ibidem, teza 2.

[9] M.Drela, op.cit., teza 7.

[10] Tak pod rządami ustawy z 29.04.1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach ustalił NSA w wyroku z 26.01.1993r. sygn. SA/Wr 1515/92 (niepublik.) Pogląd ten zachował aktualność na gruncie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, G.Bieniek, A.Hopfer, Z.Marmaj, E.Mzyk, R.Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra, s.115.