Wątpliwości[1] w tym zakresie wynikają z faktu, iż, z jednej strony, właśnie ograniczone prawa rzeczowe służą legalnemu ograniczaniu prawa własności ze skutkiem wobec każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego i mogą być ustanowione na podstawie decyzji administracyjnej, z drugiej strony, decyzja administracyjna, statuujące ograniczenie korzystania z nieruchomości, ma charakter konkretno-indywidualny, odnosi się zatem, z zasady, do konkretnego stanu faktycznego i zindywidualizowanego adresata. Na rzecz uznania ograniczeń nakładanych na właściciela nieruchomości decyzja administracyjną przemawia przede wszystkim zbieżność merytoryczna służebności gruntowej i pozwolenia z art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami[2]. Służebność gruntowa w postaci czynnej polega na uprawnieniu właściciela nieruchomości władnącej lub przedsiębiorstwa przesyłowego, w skład którego wchodzą nieruchomości, do korzystania w określony sposób z innej nieruchomości i odpowiadającemu temu uprawnieniu obowiązkowi po stronie właściciela nieruchomości obciążonej znoszenia tego faktu.. Zgodnie z treścią przepisu art.124 ust.6 ustawy o gospodarce  nieruchomościami, właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty w sytuacji, gdy wydano określonemu podmiotowi pozwolenie z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi pozwolić na korzystanie ze swojej nieruchomości w celu budowy  i założenia urządzeń wymienionych w tym przepisie. Drugim argumentem jest przepis art.124 ust.7, który stanowi, że decyzja starosty stanowi podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości obciążonej[3]. Wpisu dokonuje się w dziale trzecim, obejmującym, zgodnie z treścią przepisu art.25 ust.1 pkt 2) ustawy o księgach wieczystych i hipotece,  ograniczone prawa rzeczowe (z wyjątkiem hipoteki), wpisy w rozporządzaniu nieruchomością lub użytkowaniem wieczystym oraz wpisy innych praw tzw. osobistych i roszczeń (z wyjątkiem roszczeń dotyczących hipotek).  Oba argumenty budzą wątpliwości. Co do pierwszego argumentu, nie można nie zauważyć, że zbliżona do służebności treść występuje również w przypadku korzystania z cudzej nieruchomości na podstawie tytułu zobowiązaniowego np. dzierżawy. Jednocześnie trudno przyjąć wniosek, że pokrewieństwo merytoryczne skutkuje przemianą węzła zobowiązaniowego w węzeł prawnorzeczowy. Przez analogię można przyjąć, że ograniczenie administracyjne, mimo zbliżonej treści, nie jest służebnością gruntową, tak jak nie można twierdzić, że korzystanie z nieruchomości w oparciu o tytuł obligacyjny kwalifikuje ten węzeł prawny jako służebność gruntową. Istnieją bowiem instytucje zbliżone treścią, należące jednak do dwóch różnych grup w ramach systematyki prawa cywilnego. W tym miejscu należałoby również wskazać na szczególny argument, wynikający z obowiązku przeprowadzenia rokowań. Wydanie decyzji następuje dopiero w razie negatywnego wyniku obligatoryjnych rokowań. Jednak ograniczenie własności dokonane na podstawie umowy z przepisu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, aczkolwiek ma taki skutek, że „zastępuje” decyzje administracyjną[4], czyniąc jej wydanie faktycznie bezprzedmiotowym i prawnie niemożliwym, nie jest ex lege ograniczonym prawem rzeczowy[5] (może przybrać taka postać, jeśli strony wyrażą expressis verbis taką wolę). Czy zatem ustawodawca może tworzyć w jednym przepisie dwie tak rożne instytucje prawne, służące temu samemu celowi? Można przyjąć pogląd, że dokonując wykładni tego przepisu nie powinno się  przypisywać ustawodawcy takiej niekonsekwencji. Uprawniona jest natomiast teza, że ograniczenia właściciela lub użytkownika wieczystego wynikające z zezwolenia, o którym mowa w przepisie art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są w istocie służebnością gruntową, lecz administracyjnoprawnym ograniczeniem właściciela lub użytkownika wieczystego w zakresie korzystania z nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, iż takie same ograniczenia ale wynikające z umowy[6], mają charakter obligacyjny ze skutkami w sferze prawa rzeczowego[7]. Właściciel poprzez zawarcie umowy zobowiązuje się nie korzystać z nieruchomości w zakresie oznaczonym w umowie czyli ogranicza się umownie w wykonywaniu swojego uprawnienia o charakterze prawnorzeczowym[8]. Podzielając w pełni ten pogląd należy również rozważy jego dalsze konsekwencje w kontekście skuteczności erga omnes. Istotą ograniczonego prawa rzeczowego i jednocześnie cechą odróżniającą od węzła obligacyjnego jest skuteczność erga omnes praw rzeczowych. Czy zatem ograniczenie własności z art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest skuteczne wobec wszystkich, a przede wszystkim wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej? Czy w przypadku naruszenia tego prawa przez osoby trzecie uprawniony występuje bezpośrednio wobec sprawcy naruszenia, czy też musi korzystać z „pośrednictwa” właściciela nieruchomości?  Ewentualnym argumentem „za” nie jest z pewnością wpis do księgi wieczystej, dokonywany w trybie przepisu art.124 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wpis ten nie jest konstytutywny[9] a ograniczenie następuje z chwila uprawomocnienia się decyzji administracyjnej. Zresztą wpis do księgi wieczystej możliwy jest również w odniesieniu do umowy dzierżawy, co nie zmienia ich skuteczności tylko inter partes. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w treści przepisu art.124 ust.1 stwierdza, że ograniczenie korzystanie z nieruchomości następuje przez „udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości” stosownie nazwanych ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłu. Zgodnie z treścią przepisu art.124 ust.2 ustawy, wniosek o udzielenie takiego pozwolenia może złożyć organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inna osoba lub jednostka organizacyjna. Starosta może również w tym zakresie działać z urzędu. Wnioskodawcą nie może być właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Stają się oni stronami postępowania jeśli spełnione zostaną przesłanki określone w przepisie art.28 kodeksu postępowania administracyjnego jako interes prawny lub obowiązek albo żądanie czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek[10]. Mając taki status w postępowaniu administracyjnym, bez względu na tryb jego wszczęcia, z urzędu czy na wniosek, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości musi być wezwany do udziału w postępowaniu[11]. Postępowanie administracyjne będzie w takiej sytuacji dotyczyło sporu między dwoma podmiotami, który będzie władczo rozstrzygnięty przez organ w formie decyzji administracyjnej. W tym przypadku orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że organ jest wręcz zobowiązany do wydania decyzji z tego względu, iż zezwolenie  z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika bezpośrednio z normy zawartej w tym przepisie lecz wymaga konkretyzacji tej normy[12]. Możliwa jest w tym zakresie ugoda administracyjna, uregulowana przepisem art.13 kpa (przepis art.118 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłączający expressis verbis ugodę z postępowania wywłaszczeniowego, dotyczy wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy). Organ administracji publicznej zobowiązany jest do poinformowania stron o możliwości załatwienia sprawy administracyjnej w formie ugody. Jednak organ winien to czynić w sytuacjach, „w których na podstawie okoliczności sprawy, stopnia zwaśnienia i podejścia stron do sprawy, dostrzega realną szansę ugodowego jej załatwienia”[13].  Z punktu widzenia wnioskodawcy np. przedsiębiorstwa przesyłowego, zamierzającego wybudować sieć przesyłową, taka decyzja powoduje powstanie prawa, którego źródłem jest decyzja administracyjna. Prawo takie wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zgodnie z treścią przepisu art.55 ze znacz.1 pkt 5  kodeksu cywilnego, i jest przenoszalne w tych wszystkich przypadkach, gdy w drodze czynności prawnej następuje zbycie przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa. W doktrynie prawa cywilnego uznaje się, że przepis art.55 ze znacz.1 w związku z przepisem art.55 ze znacz.2 kc stanowi podstawę prawną uznania skuteczności wobec nabywcy przedsiębiorstwa rozporządzenia koncesjami, licencjami i zezwoleniami wchodzącymi w skład  przedsiębiorstwa[14], o ile takiemu przejściu wyraźnie nie sprzeciwia się przepis ustawy lub treść czynności prawnej. Tym samym powołane przepisy wyłączają w odniesieniu do zezwolenia z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowanie zasady prawa administracyjnego braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. W dalszym jednak ciągu wyłączone jest zbycie samego uprawnienia wynikającego z zezwolenia administracyjnoprawnego w drodze czynności prawnej, a także zbycie w związku  z transferem samego urządzenia przesyłowego jako oddzielnego składnika majątkowego. Można uznać, iż obrót zezwoleniem z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niemożliwy co do zasady, z wyjątkiem, wobec braku zakazu w samym przepisie, przypadku zbycia przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzi takie zezwolenie. Zbycie przedsiębiorstwa nie nakłada zatem na nabywcę obowiązku ponownego uzyskiwania zezwolenia, natomiast właściciel lub użytkownika wieczysty nieruchomości w dalszym ciągu jest związany obowiązkiem ograniczenia korzystania ze swojej nieruchomości, ustalonym w zezwoleniu wydanym zbywcy przedsiębiorstwa. W takiej sytuacji nabywca nie może być również adresatem roszczenia odszkodowawczego z tytułu bezumownego korzystania z cudzej rzeczy. Tak więc z punktu widzenia beneficjenta zezwolenia z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości nie jest ograniczonym prawem rzeczowym z tej racji, że ustawodawca, w oparciu o kryterium źródła uprawnienia (w tym przypadku jest nim decyzja administracyjnoprawna) zakwalifikował je do szczególnej grupy składników przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej nazwanej „koncesje, licencje i zezwolenia”. Uprawnienie z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zatem prawem związanym w tym sensie, że może być przeniesione tylko w ramach transferu przedsiębiorstwa lub zorganizowanej części przedsiębiorstwa. Istnieje w tym zakresie podobieństwo do tych ograniczonych praw rzeczowych, którym ustawodawca nadal charakter związany np. służebność gruntowa lub służebność drogi koniecznej może być przeniesiona tylko razem z nieruchomością. To podobieństwo nie jest jednak argumentem za nadaniem uprawnień z zezwolenia administracyjnoprawnego charakteru ograniczonego prawa rzeczowego z tej racji, że mowa jest o uprawnieniu przysługującym przedsiębiorcy przesyłowemu, który nie jest właścicielem nieruchomości ograniczonym w korzystaniu na podstawie decyzji administracyjnej.  Próba zbycia samego zezwolenia (np. innemu przedsiębiorcy przesyłowemu) w drodze czynności cywilnoprawnej prowadzić będzie do bezwzględnej nieważności czynności prawnej w oparciu o przepis art.387 par.1 Kodeksu cywilnego. Możliwe jest również dochodzenie przez nabywcę, na podstawie przepisu art.387 par.2 Kodeksu cywilnego, roszczeń odszkodowawczych w ramach tzw. ujemnego interesu umowy, jeśli zbywca w chwili zawarcia umowy wiedział o niemożności świadczenia, a drugiej strony z błędu nie wyprowadził[15].  Dla właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości próba zbycia zezwolenia dotyczącego ich nieruchomości nie wywołuje żadnych skutków, nie stanowi przede wszystkim o powstaniu jakichkolwiek obowiązków wobec próbującego nabyć zezwolenie, uprawnionym pozostaje w dalszym ciągu próbujący zbyć zezwolenie.  Jak natomiast wygląda sytuacja prawna w przypadku zbycia samego urządzenia przesyłowego jako oddzielnego składnika majątkowego?  Poza zakresem tego artykułu jest analiza zagadnienia na ile urządzenia przesyłowe, wchodzące w skład sieci i w skład przedsiębiorstwa, mogą być samodzielnymi rzeczami ruchomymi? W tym miejscu wystarczy przyjąć, że, zdaniem części doktryny, taka możliwość[16] istnieje w świetle znowelizowanego przepisu art.49 par.1 i 2 Kodeksu cywilnego i nowego przepisu art.305 ze znacz.3 par.1 Kodeksu cywilnego[17], wprowadzającego instytucję nazwaną służebnością przesyłu. Czynność prawna, obejmująca zbycie urządzeń przesyłowych, nie będzie skutkowała przejściem na nabywcę uprawnienia z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do zbycia przedsiębiorstwa, więc przepis art.55 ze znacz.1 w związku z przepisem art.55 ze znacz.2 kodeksu cywilnego nie znajdzie zastosowania. To z kolei będzie skutkowało zastosowaniem zasady braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Nabywca nie jest zatem uprawniony do korzystania z cudzej nieruchomości, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują ponownie uprawnienia do wyrażenia zgody na korzystanie z nieruchomości (dobrowolne ograniczenia prawa własności) lub udział w postępowaniu administracyjnym o wydanie zezwolenia (niedobrowolne ograniczenie prawa własności). Co do kwestii skuteczności zezwolenia wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, poza sporem jest okoliczność, że ustawodawca nie umieścił w treści przepisu art.124 ustawy o gospodarce nieruchomości służebności, mimo iż zrobił to w innych przepisach tej ustawy. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera wyraźne zapisy dotyczące ustanowienia służebności zawarte w treści przepisów art.art. 99, 93 ust.3 i 120. Nie ma zatem wątpliwości, że w przypadku podziału nieruchomości dostęp do drogi publicznej ma być zapewniony poprzez służebność. Sama decyzja o podziale nieruchomości jest nadto warunkowana ustanowieniem służebności. Charakter prawny uprawnień do korzystania z cudzej nieruchomości jest bezsporny. Jest to ograniczone prawo rzeczowe, ciążące na nieruchomości i skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej w zakresie obowiązków i wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej w zakresie uprawnień. Istnieją zatem uzasadnione przesłanki do uznania, iż wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia prawa własności nie prowadzi do powstania ograniczonego prawa rzeczowego, co z kolei wywołuje określone konsekwencje. Zbycie nieruchomości obciążonej nie skutkuje skutecznością uprawnienia przedsiębiorcy przesyłowego wobec nabywcy. Uprawnienie to nie wygasa ex lege wskutek niewykonywania przez lat dziesięć. Nie stosuje się również zasady pierwszeństwa właściwej dla ograniczonych praw rzeczowych. Wreszcie ochrona przed naruszeniami przez osoby trzecie uprawnienia z art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje poprzez właściciela nieruchomości lub poprzez roszczenie posesoryjne. Możliwość ustanowienia służebności na podstawie decyzji art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w znakomity sposób poprawiłaby sytuację prawną uprawnionego z takiej decyzji, wręcz czyniąc zbędnym tworzenie nowej służebności przesyłu.

 


[1] Wątpliwości takie wyrażał w kontekście stricte prawnorzeczowym J.Ignatowicz: Prawo rzeczowe, op.cit., s.193, nie formułując jednak stosownych argumentów i odsyłając do literatury poświęconej temu zagadnieniu.

[2] G.Bieniek, A.Hopfer…, op.cit.s.112.

[3] Ibidem.

[4] Wyrok NSA w Warszawie z 5.10.2005r. cyt. powyżej w przypisie 61.

[5] M.Drela: Rozważania na art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, teza 10, Rejent nr 4 z 2002r., s.42.

[6] Zgoda właściciela lub użytkownika ma objąć- pod względem treści- wszystko to, co zawierałoby zezwolenie, a więc wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomości. G.Bieniek, A.Hopfer…, op.cit., s.114

[7] Ibidem.

[8]Ibidem.

[9] M.Drela, op.cit., teza 9.

[10] Analogiczny status uzyskają osoby, które maja uprawnienie do korzystania z nieruchomości w oparciu o umowy z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (np. dzierżawca, najemca, użytkownik).

[11] B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.201.

[12] Wyrok NSA z 31.8.1984r., sygn. SA/   Wr 430/84(w) OSPIKA nr 9-10 z 1986r., poz.176 i B.Adamiak, J.Borkowski, op.cit., s.440.

[13] Wyrok WSA w Warszawie z 28.11.205r., sygn.IV SA/Wa 1648/05 opublikowany on-line Lex 196663.

[14] A.Kidyba (red.), K.Kopaczyńska-Pieczniak, E.Niezbecka, Z.Gawlik, A.Janiak, A.Jedliński, T.Sokołowski: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, opublikowany on-line Lex 2009, pkt 6.

[15] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I, pod redakcją K.Pietrzykowskiego, op.cit., s.874.

[16] G.Bieniek: Jeszcze w sprawie statusu prawnego urządzeń przesyłowych, op.cit. s.1073.

[17] Nowelizacji dokonano ustawą z dnia 30.05.2008r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 116 z 2008r., poz.730).