Projekt ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, oznaczony jako 2709 z 16.03.2001r., jest ostatnim z wielu projektów, przygotowanych przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Przekazanie go do Sejmu oznacza, iż ministerialny etap procesu legislacyjnego został ostatecznie zakończony.  Mimo intensywnych wysiłków i wielokrotnie podejmowanych prób ze strony Rady Interesantów Portu Gdańsk, grupującej 78 podmiotów gospodarczych działających na terenie portu w Gdańsku, nie doszło do merytorycznej dyskusji nad najbardziej kontrowersyjnym zapisem projektowanej ustawy nowelizacyjnej, odnoszącym się do zmiany  art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich. Przepis ten stanowi, iż podmiot zarządzający jest uprawniony do stanowienia i pobierania opłat portowych. Wyrażane przez to środowisko opinie i postulaty nie znalazły odzwierciedlenia w treści ostatniego projektu ustawy nowelizacyjnej. Co więcej, zapisy zawarte w projekcie z 17.10.2000r., skierowanym na posiedzenie kierownictwa MT i GM, formułujące wyraźnie, iż statek (rozumiane jako armator statku) jest zobowiązany do uiszczania opłat portowych, zostały zmienione w następnym projekcie z 4.12.2000r. na formułę określającą podmiot zobowiązany do uiszczania opłat portowych jako „użytkownika infrastruktury portowej”. Akceptacja zapisu projektu z dnia 17.10.2000r. przez Radę Interesantów Portu została zignorowana, natomiast resort wziął pod uwagę wyłącznie sprzeciw Zarządu Morskiego Portu Gdańsk, wyraźnie preferując partykularne interesy jednego podmiotu. Wbrew pozorom zmiana zapisu „za korzystanie przez statek z infrastruktury portowej” na „od użytkowników infrastruktury portowej” na pewno nie ma charakteru redakcyjnego, jest natomiast zasadniczą zmianą zakresu podmiotowego opłat portowych. Co więcej nowy zapis na pewno nie stanowi uszczegółowienia przepisów w zakresie opłat portowych, lecz wręcz przeciwnie, w porównaniu do poprzedniej propozycji jest krokiem wstecz, powodującym dowolność decyzji, które podmioty będą obciążone opłatami portowymi. Jednak w pierwszym rzędzie należy wskazać na bardzo kontrowersyjny, w kontekście systemu prawa polskiego, przywilej przyznany podmiotowi prawa prywatnego, określania w drodze jednostronnej czynności prawnej, w tym przypadku w drodze uchwały zarządu podmiotu zarządzającego, zaopiniowanej przez radę nadzorczą, zakresu świadczeń pieniężnych ciążących na innym podmiocie prawa prywatnego. Jest to rozwiązanie unikalne w polskim prawie, które na płaszczyźnie prawa prywatnego uznaje zasadę równorzędności podmiotów jako jedną z zasad podstawowych. W efekcie powstaje swoista hybryda, podmiot prywatno-publicznoprawny. Doktryna uznaje, iż z punktu widzenia bezpieczeństwa porządku prawnego błędnym jest tworzenie nowych szczególnych typów spółek. Jest to uzasadnione co najwyżej w przypadku spółek zarządzających pieniędzmi powierzonymi przez obywateli np. banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne, fundusze emerytalne. Tworzenie zaś reguł szczególnych z zakresu prawa spółek handlowych dla pewnej branży gospodarki rodzi tylko zbędne wątpliwości interpretacyjne. Ilustracją tej tezy są spory dotyczące właśnie wykładni przepisu art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich. Prawo polskie nawet w odniesieniu do podmiotów o charakterze przedsiębiorstwa użyteczności publicznej nie dopuszcza żadnych uprawnień a  tylko obowiązki, polegające na zatwierdzaniu statutu i jego zmian przez organ administracji państwowej. Nadanie w art.6 ust.2 ustawy o portach i przystaniach morskich charakteru użyteczności publicznej przedsiębiorstwu spółki , utworzonej jako podmiot zarządzający, nie zmienia charakteru prawnego przedsiębiorcy ze spółki na przedsiębiorstwo.  Podmiot zarządzający jest w dalszym ciągu spółką prawa handlowego utworzoną w trybie kodeksu handlowego, obowiązującego w czasie tworzenia podmiotów zarządzających, która nie może być wyposażona w uprawnienia publicznoprawne. Nie korzysta również z przywilejów przewidzianych w prawie upadłościowym dla przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Przepisy ustrojowe, zawarte w art.art.13-22 ustawy o portach i przystaniach morskich nadały podmiotom zarządzającym status spółek akcyjnych, przesądzając tym samym, co do zasady, o prywatnoprawnym charakterze tych podmiotów, które w swej działalności nie korzystają z przymiotów właściwych  organom administracji , tak ogólnej jak i specjalnej. Przepisy te jako lex generali przesądzają również o charakterze stosunków prawnych pomiędzy podmiotem zarządzającym a podmiotami gospodarczymi, funkcjonującymi na terenie portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Wykluczyć zatem należy istnienie relacji subordynacyjnych, stanowiących kryterium delimitacji prawa publicznego i właściwych stosunkom administracyjnoprawnym. Zasadnym wydaje się natomiast uznanie, iż relacje te maja charakter koordynacyjny, właściwy dla stosunków cywilnoprawnych, opierających się na zasadzie równorzędności stron stosunku prawnego.  Jeśli natomiast uznać zasadność twierdzenia, zawartego w pkt. 7 Uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz niektórych innych ustaw, iż „opłaty te  (tj.portowe) nie mają charakteru komercyjnego wynikającego ze stosunków cywilno-prawnych”, to należy wskazać na niekonstytucyjność takiego zapisu w ostatnim projekcie zmian ustawy o portach i przystaniach morskich. Jednak w pierwszym rzędzie nie można nie zauważyć, iż Uzasadnienie nie wskazuje, na podstawie jakiego sformułowania ustawowego wyciągnięto taki wniosek, trudno bowiem uznać, iż treść Uzasadnienia ma charakter normatywny. W odniesieniu do opłat tzw. publicznoprawnych art.217 Konstytucji RP wyraźnie określa kumulatywnie warunki ich stanowienia, przy czym projektowana zmiana art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich na pewno nie zawiera jednego z czterech warunków, a mianowicie stawek opłat portowych. Brak ustawowego określenia stawek opłat portowych i przekazanie pełnej kompetencji do ich stanowienia podmiotowi prawa handlowego jest niezgodne z Konstytucją. Również wynik wykładni przepisu art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich, prowadzący do uznania, iż opłaty portowe mają charakter publicznoprawny, musi być uznany za nieprawidłowy. Taki wniosek wynika z zastosowania systemowej reguły interpretacyjnej z grupy dyrektyw odwołujących się do postulatu zupełności i niesprzeczności systemu prawa. Jeżeli z danego przepisu prawnego można wyinterpretować dwie normy, tzn. można ustalić dwie wersje znaczeniowe normy, a przyjęcie jednej z nich prowadzi do tego, że zrekonstruowana w jej wyniku norma okazuje się sprzeczna z normą uznaną za obowiązującą, to należy taki wynik uznać za błędny i odrzucić. Wyposażenie spółki prawa handlowego w kompetencje władcze wobec innych podmiotów prawa handlowego w taki sposób, jak to czyni projekt znowelizowanego art.8 ustawy o portach i przystaniach morskich jest dotknięte jeszcze jedną wadą. Brak jest mianowicie określenia trybu kontroli ustanawiania tych opłat, a przede wszystkim trybu odwoływania się od swoistej „decyzji” podmiotu zarządzającego, zarówno w przedmiocie wysokości opłat jak i co do podmiotu obciążonego. Powstaje zatem konstrukcja całkowicie nieznana prawu polskiemu, polegająca na wprowadzeniu uprawnień władczych, nie podlegających kontroli instancyjnej. Poza kontrolą jest również częstotliwość zmian wysokości opłat portowych. Sama ustawa, a także projekt ustawy nowelizacyjnej, w żaden sposób nie porusza tej kwestii, zatem należy uznać całkowitą dowolność decyzyjną po stronie podmiotu zarządzającego. Prowadzi to do  niemożności planistycznej po stronie podmiotów obciążonych, które muszą liczyć się o każdym czasie w roku obrachunkowym z możliwością podniesienie opłat portowych i w konsekwencji z całkowitą zmianą rachunku wyniku finansowego. Jeszcze większe konsekwencje woluntarystyczna koncepcja stanowienia opłat portowych może wywołać na płaszczyźnie inwestycyjnej. Powoduje ona niemożność określenia opłacalności inwestycji portowych wobec braku danych co do realnych obciążeń inwestycji portowej. To z kolei jest niezgodne z konstatacjami Komisji Europejskiej wyrażonymi w Białej i Zielonej Księdze. W ocenie Komisji inwestycje portowe powinny podlegać takim samym ocenom wykonalności i opłacalności jak każde inne projekty inwestycyjne, zatem strona zarówno kosztowa jak i przychodowa powinna być przejrzysta. Inną negatywną konsekwencją proponowanej konstrukcji jest jej korupcjogenny charakter, wynikający z uznaniowości i braku kontroli stanowienia opłat portowych. Uznaniowość w procesie stanowienia opłat portowych, przewidzianym w projektowanej zmianie ustawy nowelizacyjnej może prowadzić, poprzez system upustów o charakterze podmiotowym,  do dyskryminującego traktowania niektórych podmiotów gospodarczych przez podmioty zarządzające Stanowi to naruszenie określonych prawem antymonopolowym reguł konkurencji i może stanowić podstawę do wystąpienia, na podstawie art.21 ust.2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko podmiotom zarządzającym. Równie istotnym jest pytanie kto jest podmiotem korzystającym z infrastruktury portowej: czy statek, który przywiózł ładunek, czy frachtujący lub właściciel ładunku czy wreszcie przedsiębiorstwo świadczące usługi przeładunkowe? Na podstawie znowelizowanej treści przepisu art.8 nie można na to pytanie odpowiedzieć. Niemożność wskazania adresata normy interpretowanego przepisu dyskredytuje sam przepis, który w takiej sytuacji powinien zostać na nowo sformułowany, tak, aby zakres podmiotowy jego stosowania był wyraźnie określony. Należy z całą mocą  podkreślić istnienie zmian w strukturze własności na obszarach portowych. Istnieje szereg podmiotów, które posługują się własnymi urządzeniami przeładunkowymi. Jednocześnie nie można oprzeć się wrażeniu, że w trakcie prac projektowych nie bierze się pod uwagę tej okoliczności. Cena za usługę za- lub wyładowczą należy się przedsiębiorstwu przeładunkowemu. Skąd zatem uprawnienie po stronie podmiotu zarządzającego do pobierania opłat z tytułu czynności za  i -wyładunkowych? To samo dotyczy opłat pasażerskich. Nowa redakcja art. 8 zwraca uwagę swoją niespójnością logiczną. Jeśli wszystkie opłaty, ustalone w ust.2 tego artykułu jako rodzaje opłat portowych, odnoszą się do statku i są w każdym przypadku powiązane z działaniami statku na terenie portu, to czym uzasadniony jest zapis w przepisie ust.1 art. 8, stwierdzający jak następuje: „Podmiot zarządzający jest uprawniony do ustalania i pobierania od użytkowników akwenów i infrastruktury portowej opłat portowych, o których mowa w ust.2”. Czy taki zapis oznacza, że również nie-żeglugowi użytkownicy portu np. właściciele urządzeń przeładunkowych mogą być obciążeni np. opłatą tonażową lub opłatą tranzytową, jeśli podmiot zarządzający tak postanowi? Nasuwa się również kolejne pytanie czy opłaty portowe obciążają korzystających z infrastruktury portowej rozumianej tak, jak to stanowi art.2 pkt 4 ustawy o portach i przystaniach morskich w treści nadanej ostatnim projektem MT i GM tzn. że chodzi o korzystanie  ze znajdujących się w granicach portu lub przystani morskiej ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji związanych z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art.7 ust.1 pkt 5 ustawy. Jeśli tak, to bez wątpienia należy uznać, iż z kolei statek może być obciążony opłatą tonażową za korzystanie z urządzeń portowych, które nie należą do infrastruktury zapewniającej dostęp do portu. Nie sposób nie zauważyć, że statek w przeważającej mierze korzysta z elementów infrastruktury zapewniającej dostęp do portu np. z toru wodnego czy basenu portowego. W świetle projektowanej treści art. 8 to korzystanie będzie bezpłatne. Taki zamysł jest o tyle zaskakujący, że opłaty tonażowe zawsze stanowiły ekwiwalent za korzystanie przez statek z portu jako miejsca schronienia i należą się nawet jeśli statek nie prowadzi działalności komercyjnej, przywożąc ładunek lub go zabierając. Zmiana tej praktyki byłaby zdecydowanie zaskakująca. Równie zaskakującą byłaby próba wprowadzenia zapisu ustawowego, na podstawie którego podmioty nie-żeglugowe korzystające z infrastruktury portowej na podstawie umów dzierżawy lub najmu, zgodnie z art. 9 ust.1 pkt 1), będą mogły być obciążone po raz drugi za to samo, jeśli podmiot zarządzający tak postanowi. Jednocześnie odniesienie do art.7 ust.1 pkt 5 ustawy w definicji infrastruktury portowej wskazuje na ekwiwalentne powiązanie opłat portowych z świadczeniem usług  ze strony podmiotu zarządzającego. Element ekwiwalentności jest z pewnością zbieżny z postulatami Białej i Zielonej Księgi, nasuwa jednak pytanie czy brak takiej ekwiwalentności skutkuje zmianą zakresu podmiotowego i wyłączeniem z kompetencji podmiotu zarządzającego możliwości ustanawiania opłat portowych w stosunku do podmiotu nie uzyskującego świadczenia ekwiwaletnego ze strony podmiotu zarządzającego w zamian za swoje potencjalne świadczenie pieniężne. Taka sytuacja dotyczy np. właścicieli urządzeń przeładunkowych, którzy korzystają w infrastruktury portowej na podstawie tytułów zobowiązaniowych w postaci umów dzierżawy, natomiast opłata portowa w żaden sposób nie  stanowi ekwiwalentu za usługi świadczone na ich rzecz przez podmiot zarządzający, wobec faktycznego braku takich usług.  Wobec takich wątpliwości interpretacyjnych wskazanym byłoby wyraźne sformułowanie w ustawie co do wyłączenia podmiotów korzystających z infrastruktury portowej na podstawie tytułów zobowiązaniowych, dopuszczonych w art.9 ust.1 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich, z zakresu podmiotowego opłat portowych, np. poprzez przywrócenie sformułowania zastosowanego w projekcie z dnia 17.10.2000r. lub poprzez włączenie do grupy podmiotów zwolnionych z opłat portowych, określonej w art.8 ust.4 w treści zaproponowanej w ostatnim projekcie ustawy nowelizacyjnej, również tych podmiotów, które świadczą na rzecz podmiotu zarządzającego opłaty z tytułu użytkowania, najmu, dzierżawy lub innej umowy, na mocy której podmiot zarządzający oddaje w odpłatne korzystanie grunty oraz obiekty, urządzenia i instalacje portowe.  Pewne wątpliwości wywołuje nowa treść przepisu art.5 zawarta w dodanym przez ostatni projekt ustawy nowelizacyjnej ustępie 2a. Dotychczasowa regulacja opierała się na podziale dychotomicznym: infrastruktura portowa i infrastruktura zapewniająca dostęp do portu. Jednocześnie ustawa upoważniła Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia w drodze zarządzenia obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury zapewniającej dostęp do portu. W takiej sytuacji, wszystko co nie zostało uznane za element infrastruktury zapewniającej dostęp do portu w zarządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej było elementem infrastruktury portowej, który mógł być przedmiotem obrotu np. stanowić przedmiot umowy dzierżawy lub najmu. Proponowana zmiana wprowadza kolejną delegację dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, tym razem do określania w rozporządzeniu (nie w zarządzeniu, jak dotychczas) ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej. Kwestia zarządzenie czy rozporządzenie  też wymaga wyjaśnienia, chociażby w kontekście organu promugacyjnego, tak aby uniknąć zaskakującej sytuacji publikacji zarządzenia w przedmiocie infrastruktury zapewniającej dostęp do portu w Monitorze Polskim, zaś rozporządzenia w przedmiocie infrastruktury portowej w Dzienniku Ustaw. Z załączonego uzasadnienia wynika, że rozwiązanie wprowadzające nową kompetencję Ministra „będzie miało istotne znaczenie dla przejrzystości i jednolitości w kształtowaniu opłat portowych za korzystanie z infrastruktury portowej”. Proponowane rozwiązanie zakłada zupełność regulacji aktów wykonawczych, a więc cała infrastruktura portowa będzie ujęta w rozporządzeniu, a cała infrastruktura zapewniająca dostęp do portu w zarządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej. Oznacza to konieczność każdorazowej nowelizacji aktów ministerialnych w przypadku zmian faktycznych infrastruktury np. budowa nowych elementów. Brak nowego elementu infrastruktury w treści stosowanego rozporządzenia skutkować będzie niemożnością pobierania opłat portowych z tego tytułu. Proponowane zmiany nie uwzględniają również konieczności korelacji ustawy o portach i przystaniach morskich z ustawą o podatku od towarów i usług. Ustawodawca w ustawie o podatku od towarów i usług nie pozostawia dowolności interpretacyjnych co do stosowania różnych stawek podatkowych, wymieniając enumeratywnie w par.62 ust.1 pkt 4 tylko usługi portowe ze stawką preferencyjną zerową. Jeśli zatem opłaty portowe miałyby korzystać z tej samej stawki co usługi portowe musiałoby to wyraźnie wynikać z przepisów ustawy o podatku od towarów i usług, która powinna być zatem zmieniona ustawą nowelizującą ustawę o portach i przystaniach morskich. Tworzenie jakichkolwiek opłat portowych powinno brać pod uwagę nie tylko doraźne potrzeby samego portu, ale również atrakcyjność portu dla statków i inwestorów. Bez nich żaden port nie jest w stanie istnieć. Nie można również przyjąć, iż porty polskie są jedyną opcją dla transportu towarów do Europy Wschodniej czy nawet do Polski, tak jak nie są jedyną opcją inwestycyjną. Mnożenie kolejnych opłat, a przede wszystkim woluntaryzm w ich stanowieniu, nie poddany żadnej kontroli, prowadzić będzie do utraty atrakcyjności portów polskich i do ucieczki ładunku i inwestorów do portów sąsiednich. Ten aspekt nowelizacji ustawy, niestety pominięty przez autorów projektu ministerialnego, powinien być uwzględniony przez ustawodawcę w trakcie prac sejmowych jako merytoryczna podstawa dla przyjęcia określonych rozwiązań techniczno-legislacyjnych.  W świetle przedstawionych uwag przedstawiamy propozycję treści art.8 ust.1 nowelizacji przedmiotowej ustawy.

„Art.8.1 Podmiot zarządzający stanowi i pobiera opłaty portowe, o których mowa w ust.2, za korzystanie przez statek z infrastruktury portowej.”