Hans-Gert Pöttering

The President of the European Parliament

 European Parliament

Rue Wiertz/Wiertzstraat 60
B-1047 Brussels

 

PETYCJA

 

Petycja właścicieli nieruchomości usytuowanych na planowanym obszarze ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska), reprezentowanych przez Janusza Lewandowskiego, posła Parlamentu Europejskiego,

w sprawie niekonsultowania planu obszaru ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki w gminie Krokowa (Polska) z właścicielami nieruchomości usytuowanych na tym obszarze i w konsekwencji braku możliwości wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na włączenie ich nieruchomości do planowanych obszarów ochrony siedliskowej lub przedstawienia zastrzeżeń w tej kwestii. 

Trudno nie zgodzić się z ideą ochrony środowiska, wyrażaną m.in. poprzez projekt Natura 2000. Nie można jednak nie zauważyć kolizji interesu publicznego i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości gruntowej, która arbitralnie może zostać włączona w zakres terytorialny obowiązywania projektu Natura 2000.

Obecnie w Polsce przeprowadzany jest, w wykonaniu zapisów Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG, proces ustalania specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SSO). W maju 2004r. Minister Środowiska przesłał Komisji Europejskiej oficjalną propozycję 184 specjalnych obszarów ochrony siedlisk o łącznej powierzchni 11 716 km 2. Propozycja ta została uznana przez polskie organizacje pozarządowe za niewystarczającą. W przygotowanym w grudniu 2004r. raporcie tzw. Shadow List organizacje te zaproponowały włączenie do obszarów specjalnej ochrony siedlisk dalszych 152 obszarów. Uznanie przez Komisję Europejską zasadności postulatów organizacji ekologicznych spowodowało, iż proces ustalania granic ochrony siedliskowej trwa do dziś. Minister Środowiska nie wydał rozporządzenia wyznaczającego obszar Natura 2000 w części dotyczącej siedlisk przyrodniczych.

Począwszy od 2004r. do początku 2007r. wnoszący petycje nie byli  informowani o potencjalnym zakresie obszaru ochrony siedlisk, nie mówiąc już o opiniowaniu czy też wyrażaniu zgody.

Dopiero korespondencja podjęta z inicjatywy p.Kazimierza Plewińskiego w 2007r. z Samodzielnym Wydziałem ds. Obszarów Natura 2000 i Parków Narodowych polskiego Ministerstwa Środowiska pozwoliła na faktyczne ustalenie, iż nieruchomości będące  jego własnością mają znaleźć się w obszarze Natura 2000 o kodzie PLH 220021 Piaśnickie Łąki.

Ustalanie granic obszaru Natura 2000 odbywa się bez udziału właścicieli tych nieruchomości, które mogą znaleźć się w obszarze Natura 2000. Żaden z wnoszących petycje nie był również proszony o wyrażenie zgody na wejście na jego nieruchomości osób, które przeprowadzały badania przyrodnicze. Brak jest również norm prawnych gwarantujących taki udział, przy czym dotyczy to zarówno prawa polskiego, jak i wspólnotowego. Rodzi to obawy, że ustalenie obszarów Natura 2000 odbywa się z naruszeniem praw i niejako kosztem właścicieli nieruchomości, pominiętych całkowicie w procesie projektowania obszarów Natura 2000. Naruszenie to polega również na tym, że właściciele nieruchomości nie są objęci normatywnym systemem konsultacji, a nie na tym, że chcą wyrazić opinie inną od opinii organu państwowego. Nie można jednak nie zauważyć, że prawo do wyrażania własnego zdania nie oznacza obowiązku wyrażania zdania zgodnego ze zdaniem organu państwowego, w przeciwnym razie wyrażanie własnego zdania jest pozornym uprawnieniem, pozbawionym treści. Nie można z góry zakładać, iż właściciele nieruchomości są przeciwni idei ochrony ekologicznej w ogólności i ochrony siedliskowej w szczególności, wobec czego należy ich pomijać w procesach decyzyjnych, a wolę państwa narzucić decyzją władczą.  Brak jest również procedury instancyjnej kontroli decyzji organów władzy, co skutkuje niemożnością odwoływania się właścicieli nieruchomości od swoistej decyzji dotyczącej ich nieruchomości. Jest to również przyczyna złożenia niniejszej petycji. 

Polska Konstytucja, także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dopuszcza ograniczenie prawa własności w drodze aktu prawa wewnętrznego (w Polsce ustawy), ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa. Prawo do korzystania z rzeczy należy do triady uprawnień właścicielskich, jest zatem w kategoriach prawa konstytucyjnego jego istotą, a w kategoriach prawa cywilnego jego treścią. Należy podnieść, że zapisy ustawy o ochronie przyrody ograniczają prawo własności w jego istocie. O ile można zgodzić się z ograniczeniami prawa własności Skarbu Państwa czy gmin w drodze decyzji państwa, w tym wypadku właściciela, podjętej w formie stosownej ustawy, o tyle takie samo ograniczanie prawa własności osób fizycznych można uznać za niekonstytucyjne, tym bardziej, że zapisy ustawowe są de facto pozbawianiem możliwości korzystania z rzeczy – w tym przypadku z nieruchomości objętej projektem obszarów ochrony siedliskowej. Treść przepisów art.33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozostawia żadnych wątpliwości. Zabrania się podejmowania działań „mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000″. Zakaz ten dotyczy zarówno obszarów wyznaczonych w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw ochrony środowiska po wyczerpaniu trybu przewidzianego w przepisach art.art. 27 i 28 ustawy, jak i obszarów projektowanych, znajdujących się na liście obszarów, co do której Komisja Europejska podejmuje decyzję zatwierdzającą.

Z punktu widzenia praworządności sytuacja pierwsza nie pozostawia żadnych wątpliwości w kontekście prawidłowego stanowienia prawa, poza kwestią uprawnień właścicielskich w procesie tworzenia obszarów ochrony. Rozporządzenie wykonawcze, wydane na podstawie ustawowej normy kompetencyjnej, zostaje prawidłowo opublikowane w organie promulgacyjnym, co skutkuje uzyskaniem mocy obowiązującej w polskim porządku prawnym w stosunku do wszystkich adresatów, w tym osób fizycznych, właścicieli nieruchomości objętych programem ochrony Natura 2000.

W drugim przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy brak jest właściwej publikacji obszarów projektowanych, co z kolei skutkuje obiektywnym brakiem wiedzy po stronie adresatów normy prawnej co do objęcia ich nieruchomości zakazami z przepisu art.33 ustawy o ochronie przyrody. Brak publikacji przewidzianej przez polskie prawo wynika, jak można przypuszczać, z realnej luki w prawie, polegającej na nieokreśleniu, w jakiej formie ma być publikowana projektowana lista obszarów Natura 2000. Konstytucja w przepisie art.87 enumeratywnie wymienia źródła prawa, w przepisie art. 88 ust.ust. 1 i 2 – wymóg ich publikacji, natomiast w przepisie art.93 ust. 2 formułuje normę, iż  zarządzenia wydawane przez m.in. ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenie. Istotnym zatem staje się pytanie, w jakim akcie prawnym Minister Środowiska określa obszary projektowane i w którym organie promulgacyjnym ma on być publikowany. Zasada „ignorantia iuris nocet” dotyczy normy prawnej, a nie wypowiedzi nawet organu kompetentnego, która nie spełnia warunków „dobrego prawa” w demokratycznym państwie prawnym.

Regulacja prawna nie określa również, w jaki sposób właściciel nieruchomości ujętej w projektowanej liście obszarów, nie ponosząc znacznych kosztów, ma stwierdzić, że jego działania mogą pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości objętej zapisami ustawy o ochronie przyrody nie ma wpływu na decyzję o włączeniu jej nieruchomości do obszaru specjalnej ochrony ptaków lub siedlisk, ponieważ ustawa przewiduje dyskrecjonalne uprawnienie w tym zakresie dla ministra właściwego do spraw środowiska. Tryb opiniowania projektu planu ochrony nie przewiduje również udziału właściciela nieruchomości prywatnej, w tym zakresie minister zobowiązany jest do uzyskiwania opinii rady gminy i działania w porozumieniu z innymi wymienionymi w ustawie ministrami. To z kolei narusza postanowienia Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, ratyfikowanej przez Unię. Przepis art.8 Konwencji, dotyczący opracowywania przez władze publiczne wiążących przepisów prawnych mogących mieć wpływ na środowisko, „zachęca strony do propagowania rzeczywistego udziału społeczeństwa na odpowiednim etapie opracowywania takich przepisów”. 

Wnoszący petycję zwracają również uwagę na fakt, iż według informacji uzyskanych w gminie Krokowa Minister Środowiska nie wystąpił o wyrażenie opinii przez gminę w sprawie obszaru ochrony siedliskowej Piaśnickie Łąki (gmina Krokowa wyraziła tylko jedną, negatywną, opinię w sprawie obszaru ochrony siedliskowej Widowo). Może to wskazywać na ustalenie obszarów ochrony siedliskowej z naruszeniem wymogów formalnych polskiej ustawy. 

Należy również zwrócić uwagę na Standardowe Formularze Danych, publikowane na oficjalnej stronie Ministerstwa Środowiska. Obecnie publikowane są dwa formularze dla Piaśnickich Łąk, zasadniczo różniące się powierzchnią planowanych obszarów ochrony siedliskowej. Standardowy Formularz Danych dla Obszarów Specjalnej Ochrony (OSO), dla Obszarów spełniających kryteria Obszarów o Znaczeniu Wspólnotowym (OZW) i dla Specjalnych Obszarów Ochrony, przygotowany dla Piaśnickich Łąk w październiku 2002 i ostatni raz aktualizowany w marcu 2004r., zawiera w pkt. 4.5 Struktura Własności sformułowanie: „Grunty są w większości własnością Skarbu Państwa; Nadleśnictwo Wejherowo, a w niewielkiej części stanowią własność prywatną”. Te dane wydają się być niezgodne ze stanem faktycznym, przy czym nie do końca jasny jest przebieg granic obszaru Piaśnickie Łąki. W tym rejonie wnoszący petycje są właścicielami nieruchomości o łącznej powierzchni ok.234 ha. Biorąc pod uwagę powierzchnię 79,3 ha projektowanego obszaru ochrony, sformułowanie „w niewielkiej części są własnością prywatną” jest zdecydowanie mylące. Również nowy formularz z powierzchnią ponad 1000 ha, umieszczony na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska w dniu 2.10.2007r., zawiera podobne nieścisłości. Ta okoliczność tym bardziej uzasadnia prawo do większego i innego co do charakteru udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obszarów chronionych. Tym bardziej, że sama dyrektywa siedliskowa w art.1 lit.l dopuszcza wyznaczanie przez Państwo Członkowskie specjalnego obszaru ochrony w drodze nie tylko ustawy czy decyzji, ale także umowy. Zarówno ten przepis jak i wcześniej powołany przepis art.8 konwencji z Aarhus mogą stanowić podstawę prawna dla negocjacyjnego ustalenia zarówno granic obszaru chronionego jak i wskazania możliwości wykorzystywania nieruchomości objętych planem ochrony siedliskowej  zgodnie z wymogami interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym np. jako obszar stanowiący uzdrowisko służące społeczeństwu. 

 

Składający petycję:

Janusz Antoni Lewandowski